全球海洋治理架構(gòu)的碎片化：概念、表征及影響*

劉曉瑋

(中國海洋大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 青島266100)

全球海洋治理架構(gòu)碎片化正在引起學(xué)界關(guān)切。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球海洋治理進入到令人鼓舞的快速發(fā)展時期。然而，隨著條約規(guī)制的不斷膨脹、大量行為體的積極參與，卻并沒有帶來理想中的全球海洋善治。相反，人類活動造成全球海洋的退化不僅持續(xù)存在，而且呈指數(shù)式增長。[1]面對這種治理架構(gòu)碎片化，長期以來學(xué)界要么集中個案分析，局限于探討某個單獨機構(gòu)在解決特定治理挑戰(zhàn)方面的有效性，要么停留在對整個現(xiàn)象的理論解釋上。直到近年，開始有學(xué)者研究中間層，即治理架構(gòu)。自2004年聯(lián)合國大會建立不限成員名額非正式特設(shè)工作組，專門研究國家管轄范圍以外海洋生物多樣性(BBNJ)養(yǎng)護和可持續(xù)利用問題，相關(guān)現(xiàn)有治理框架是區(qū)域和部門組織的拼湊物問題才逐漸引起學(xué)界高度注意，并構(gòu)成新協(xié)議談判的重要動因，[2]對全球海洋治理整體碎片化的研究有所加強，[3]與之相關(guān)的全球漁業(yè)治理的碎片化也備受詬病。[4]國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為它是現(xiàn)行全球海洋治理體系的內(nèi)在缺陷，[5]與海洋的整體性迫切需要采用更為整合的治理策略存在根本沖突。[6]與全球氣候治理、森林治理、能源治理等問題領(lǐng)域的架構(gòu)碎片化相比，學(xué)界對全球海洋治理架構(gòu)碎片化的討論起步較晚，甚至尚未進行對概念的系統(tǒng)探索，這導(dǎo)致研究邊界模糊，研究內(nèi)容泛化：沒有厘清全球海洋治理的“什么”碎片化，是制度碎片化了，還是組織碎片化了，亦或兩者皆然？碎片化到底指的是“什么”？核心概念的缺失致使后續(xù)無法辯證認(rèn)識這一客觀現(xiàn)象，也不能將問題的表現(xiàn)形式與發(fā)生根源相區(qū)分，最終無法找到有針對性的、合理適度的因應(yīng)之策。因此，本文將借鑒弗蘭克·比爾曼(Frank Biermann)的研究成果，對碎片化問題進行科學(xué)的概念界定，并初步分析其影響。

一、全球海洋治理架構(gòu)碎片化的概念及表征

比爾曼有一個基本觀念，[7]就是碎片化普遍發(fā)生在全球治理架構(gòu)之中。在其看來，全球治理架構(gòu)是在世界政治的特定問題領(lǐng)域中有效或活躍的公共和私人制度(public and private institutions)的總體系統(tǒng)，包括組織(organizations)、機制(regimes)和其他形式的原則(principles)、規(guī)范(norms)、法規(guī)(regulations)和決策程序(decision-making procedures)等。它是全球治理的獨特問題領(lǐng)域的更適當(dāng)?shù)慕M合，它介于國際制度(international regimes)和國際秩序(international order)兩個概念之間。相比前者，它更寬泛地包含治理的不同體制要素，便于分析特定問題領(lǐng)域的不同制度、規(guī)范和原則之間協(xié)同或相互制約的情況，并剖判貫穿于不同制度的總體規(guī)范和原則，例如共同但有區(qū)別的責(zé)任原則等。相比后者，它更為狹窄，雖然重點都是超越單一制度的總體治理結(jié)構(gòu)，但國際秩序的概念往往意味著對國際體系的一致性和內(nèi)部協(xié)調(diào)抱有樂觀的偏見，架構(gòu)則更加中立(即使有些情況下造成了功能失調(diào)和非預(yù)期的影響)，并不預(yù)設(shè)對全球秩序的規(guī)范理解。治理架構(gòu)碎片化被比爾曼定義為全球治理的某個政策領(lǐng)域日益呈現(xiàn)出一種“拼接物”(patchwork)特征，其不受單一的國際制度所主導(dǎo)，相反，存在著一些性質(zhì)不同的國際組織、國際機制以及沒有明確的文字或口頭表述的暗示性規(guī)范(organizations,regimes,and implicit norms)：就支持者構(gòu)成而言，存在著公共和私營部門(public and private)；就地域授權(quán)范圍而言，既有雙邊的，也有全球性的(from bilateral to global)；就主題事項而言，從具體的政策領(lǐng)域到普遍的關(guān)注(from specific policy fields to universal concerns)。

全球海洋治理架構(gòu)普遍存在碎片化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，性質(zhì)各異的海洋治理機構(gòu)和組織。全球海洋治理架構(gòu)包含著性質(zhì)不同、代表利益多元的政府間和非政府間國際組織。它們是全球海洋治理的主要行為體，又是有關(guān)制度、規(guī)則的重要載體，“它們提出或啟動的建議和公約，對海洋問題的持續(xù)而詳細(xì)的監(jiān)督以及它們準(zhǔn)備的報告，都對各國關(guān)于海洋事態(tài)的看法產(chǎn)生了重大影響，它們模擬了國家海洋政策的制定過程，從而形成了國家實踐和國際法的發(fā)展”。[8]

聯(lián)合國本身尤其是聯(lián)合國大會(UNGA)，鑒于其全球地理和政治代表性，可以說是全球海洋治理最重要的平臺之一。在全球?qū)用?，UNGA起著全面的政策指導(dǎo)作用。每年的一般性大會決議全面審查與海洋有關(guān)的主要事態(tài)發(fā)展。UNGA提供的政策指導(dǎo)涵蓋海洋事務(wù)的各個方面，關(guān)系到聯(lián)合國各主管/相關(guān)國際組織和實體部門的發(fā)展。為實現(xiàn)其目標(biāo)，聯(lián)合國大會設(shè)立了專門用于具體任務(wù)的若干機構(gòu)/進程，主要包括聯(lián)合國海洋和海洋法不限成員名額非正式協(xié)商進程(ICP)，它是根據(jù)聯(lián)合國大會決議創(chuàng)建的一個論壇，自2002年以來每年舉行會議，是獨立專家和觀察員參加討論各種海洋事務(wù)的平臺。

在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)，與UNCLOS有關(guān)的機構(gòu)還包括海洋事務(wù)和海洋法司(DOALOS)，它是聯(lián)合國法律事務(wù)廳下屬的一個部門，被賦予UNCLOS秘書處的職責(zé)，并履行與UNCLOS生效有關(guān)的職能，每年就與海洋法和海洋法有關(guān)的事項向聯(lián)合國大會報告。它還向聯(lián)合國大會和其他政府間論壇提出建議，向各國提供信息、咨詢和援助，以期增進對UNCLOS和有關(guān)協(xié)定的了解、更廣泛的接受、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)用和有效執(zhí)行。除此之外，該司還擔(dān)任UNCLOS締約國會議和大陸架界限委員會的秘書處。根據(jù)UNCLOS召開的UNCLOS締約國會議每三年選舉國際海洋法法庭(ITLOS)成員的1/3，每五年選舉大陸架界限委員會的21位成員，每年審議法庭報告并處理其預(yù)算和行政事項。根據(jù)UNCLOS第七十六條和附件二設(shè)立的大陸架界限委員會(CLCS)按照第七十六條劃定距離基線200海里以外的大陸架外部界限，并建議沿海國提交關(guān)于距離基線200海里以外的大陸架的資料。國際海底管理局(ISA)是UNCLOS締約國組織和控制“區(qū)域”內(nèi)活動特別是管理區(qū)域的資源的組織。國際海洋法法庭(ITLOS)是由UNCLOS建立的一個獨立司法機構(gòu)，負(fù)責(zé)裁決因UNCLOS的解釋和適用而產(chǎn)生的爭端，對所有爭端以及根據(jù)UNCLOS提交的所有申請以及任何其他協(xié)議中具體規(guī)定的所有事項具有管轄權(quán)。

聯(lián)合國系統(tǒng)通過其各個專門機構(gòu)全面涵蓋與海洋環(huán)境有關(guān)的所有當(dāng)前和新出現(xiàn)的問題，在全球海洋環(huán)境保護和資源利用管理中發(fā)揮核心作用?？梢哉f，當(dāng)前，專門或部分從事與廣義的海洋治理有關(guān)的活動的全球機構(gòu)大多數(shù)屬于聯(lián)合國大家庭。聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)負(fù)責(zé)世界文化和自然遺產(chǎn)保護公約的管理工作，截至2013年，約有46個海域被列入教科文組織世界遺產(chǎn)名錄。UNESCO下設(shè)的政府間海洋學(xué)委員會(IOC)，負(fù)責(zé)海洋科學(xué)研究和海洋環(huán)境的管理。處理航運和海上活動造成的污染的國際海事組織(IMO)負(fù)責(zé)發(fā)布不具約束力的建議和召集各國正式采用具有法律約束力的文書的外交會議，在海洋環(huán)境保護方面具有重要地位。其他幾個聯(lián)合國機構(gòu)在其核心活動中也涉及海洋相關(guān)問題。國際勞工組織為海事勞工制定國際標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)，其成立一年后(1973年)選擇海洋和沿海地區(qū)的保護和發(fā)展作為其六個主要方案領(lǐng)域之一，并啟動了RSP。全球環(huán)境基金(GEF)旨在推動國際機構(gòu)、社會團體及私營部門合作解決環(huán)境問題。世界銀行一直是GEF信托基金的托管機構(gòu)，并為其提供管理服務(wù)。另外還有糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)及其附屬機構(gòu)漁業(yè)委員會(COFI)對漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖進行負(fù)責(zé)任的管理，世界氣象組織(WMO)及其海洋氣象和海洋學(xué)計劃(MMOP)通過全面綜合的海洋觀測、數(shù)據(jù)管理和服務(wù)系統(tǒng)為海洋環(huán)境治理做出貢獻。世界旅游組織(UNWTO)在促進發(fā)展負(fù)責(zé)任的、可持續(xù)的和普遍可及的旅游業(yè)包括海洋相關(guān)旅游方面發(fā)揮中心作用。世界衛(wèi)生組織已采取步驟對影響國際航運的衛(wèi)生事項進行管理，國際原子能機構(gòu)處理有關(guān)核動力船舶造成的損害的問題，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)負(fù)責(zé)技術(shù)轉(zhuǎn)讓，聯(lián)合國安全理事會偶爾處理涉及海洋的問題，如索馬里沿海海盜和海上移民，它根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章作出的決定對各國具有法律約束力。經(jīng)濟及社會理事會(ECOSOC)也涉及與海洋有關(guān)的問題，特別是在可持續(xù)發(fā)展方面。國際法院通過幾十年的判決和咨詢意見促進國際海洋法的發(fā)展。聯(lián)合國系統(tǒng)往往能夠起草全球性海洋問題的解決方案，并且自己或支持合法的權(quán)威機構(gòu)來執(zhí)行這些方案，是進步觀念、全球價值觀和規(guī)范的傳輸帶，致力于國際合作，提供諸如資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗、信息以及專家等方面的具體支持，深刻地影響著全球海洋治理的實踐和趨向。

聯(lián)合國系統(tǒng)之外還有許多政府間組織和非政府組織在促進全球和區(qū)域海洋研究與管理方面發(fā)揮重要作用。影響較為突出的政府間組織包括國際水文組織(IHO)，旨在調(diào)查海洋并編制水文數(shù)據(jù),這些科學(xué)數(shù)據(jù)用于包括但不限于導(dǎo)航、陸上和海上結(jié)構(gòu)的建設(shè)，如港口和可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施、資源勘探等。國際科學(xué)理事會(ICSU)促進國際科學(xué)合作與協(xié)調(diào)，國際海洋考察理事會(ICES)提供海洋和漁業(yè)管理有關(guān)的科學(xué)建議，國際自然保護聯(lián)盟(IUCN)是一個討論全球和區(qū)域保護問題的論壇，國際復(fù)興開發(fā)銀行(World Bank世界銀行)為可持續(xù)發(fā)展項目提供資金。許多不同類型的環(huán)境非政府組織(NGOs)在參與全球和區(qū)域海洋治理。Oceana是專注于保護海洋生態(tài)系統(tǒng)和瀕危物種的最大非政府組織。著名海洋學(xué)家伊麗莎白·曼·博格斯教授(Elisabeth Mann Borgese)于1972年成立的國際海洋學(xué)院(IOI)、世界野生動物基金會(WWF)、綠色和平組織(Greenpeace)、皮尤慈善信托基金等都具有世界影響。諸如未來地球、深海保護聯(lián)盟(DSCC)和深海管理倡議(DOSI)的科學(xué)家和專家組織通過促進海洋環(huán)境研究和傳播科學(xué)發(fā)現(xiàn)和報告，也在促進環(huán)境方面發(fā)揮重要作用。國際海運組織(ICS)、國際電纜保護委員會(ICPC)、深海底采礦聯(lián)盟(DSMA)、國際海洋礦物學(xué)會(IMMS)和世界海洋委員會(WOC)等將商業(yè)利益團體聚集在一起，代表它們與各國政府、相關(guān)政府間組織和其他利益相關(guān)者進行交流、協(xié)作，形成治理網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)盟或舉措。NGOs經(jīng)常在國際論壇上提倡環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展，被授予各級觀察員地位，并被邀請參加講習(xí)班或咨詢程序。它們與龐大的國家機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)合作，通過項目實施、支持科學(xué)研究、政策分析、信息傳播、動員組織，培訓(xùn)和教育，監(jiān)測和報告政府和企業(yè)行為的環(huán)境足跡，以促進和平、可持續(xù)地利用海洋。有時它們會對個別國家的海洋相關(guān)政策和做法產(chǎn)生決定性影響。

其次，多樣化主題的制度體系。全球海洋治理的制度建構(gòu)大體可以分為四個不同的階段：在第一階段，即1958年日內(nèi)瓦機制通過之前的時期，對跨領(lǐng)域問題的關(guān)注有限，重點是沿海國家利用資源的權(quán)利。第二階段，從1959年到1982年，人們越來越關(guān)注海洋環(huán)境保護問題，并認(rèn)識到嚴(yán)格的區(qū)域性方法無法解決相互競爭的用途和跨界影響，于是通過了諸如1972年《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》和《1973/1978國際防止船舶造成污染公約(MARPOL)》等文書，采取初步措施來解決這些問題。1982年標(biāo)志著第三階段的開始，國際社會在這一階段朝著海洋整體治理概念的方向邁進了一步，認(rèn)識到通過一攬子協(xié)議管理人類與海洋相互作用的必要性，從而產(chǎn)生《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱為UNCLOS)，或稱為“海洋憲法”。[9]]UNCLOS是一項全面的全球性海洋法律文書，可被視為許多全球和區(qū)域研究、觀察和管理計劃的總體框架。截止2015年，共有167個締約國(組織)批準(zhǔn)加入了UNCLOS。第四階段，1994年UNCLOS生效之后得到一系列條約和軟法律文書的補充，如關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分的協(xié)定(“第十一部分協(xié)定”或“1994年執(zhí)行協(xié)定”)和“執(zhí)行1982年12月10日聯(lián)合國海洋法公約有關(guān)養(yǎng)護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群規(guī)定的協(xié)定”(UNFSA)兩個執(zhí)行協(xié)議。另外，聯(lián)合國大會正制定一項具有法律約束力的BBNJ保護和可持續(xù)利用的國際文書，它將成為UNCLOS第三個執(zhí)行協(xié)議?，F(xiàn)在全球海洋治理的規(guī)制包含了以UNCLOS為中心，一系列與之松散整合的漁業(yè)資源管理、海上交通安全、污染控制、生物多樣性保護和保全、氣候變化響應(yīng)以及旨在保護海洋的具體問題的全球協(xié)議(參見表1)。[10](P45-63)

表1 UNCLOS之外全球海洋治理的主要制度體系

再次，不同地域授權(quán)范圍的機制安排。全球海洋治理的架構(gòu)不僅包含UNCLOS這樣的全球機制，而且涵蓋眾多指向不同海域的區(qū)域性治理機制。區(qū)域方法主要是在三種類型的區(qū)域海洋治理機制內(nèi)進行的：區(qū)域海洋項目(Regional seas programm，簡稱RSP)，其中大多數(shù)由UNEP支持或協(xié)調(diào)；區(qū)域漁業(yè)機構(gòu)(Regional fisheries bodies，簡稱RFBs)，其中一些是在FAO的框架下建立的；大型海洋生態(tài)系統(tǒng)(LME)機制，包括由全球環(huán)境基金(GEF)支持的項目，它們指向不同的海域范圍。

RSP是UNEP在1974年啟動，截止到今天，近150個國家參加了RSP(見表2)。區(qū)域海洋項目的任務(wù)涵蓋了廣義上的區(qū)域海洋環(huán)境的保護和管理，其中包括預(yù)防和消除污染以及保護海洋生物多樣性，還包括建立海洋保護區(qū)(MPA)，新的方向擴大到了社會經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)。RSP一般都有一項行動計劃，該計劃是區(qū)域合作的基礎(chǔ)。RSP為保護海洋和沿海環(huán)境提供了合作論壇，通常圍繞創(chuàng)始公約進行組織，隨后的公約和議定書為在具體問題和行動計劃上的合作提供進一步的框架。RSP其公約和議定書以及行動計劃為會員國公平參與區(qū)域海洋管理過程提供了一個論壇。RSP提倡“共享海洋”的概念，協(xié)助各國將海洋和沿海管理問題列入政治議程，支持制定環(huán)境法律和法規(guī)。

表2 RSP 類型[11]

RFBs是各國共同合作管理一種或多種漁業(yè)的機制。雖然這些組織的職能、地理和物種覆蓋范圍各不相同，但它們都在區(qū)域漁業(yè)和生物多樣性的保護與管理方面發(fā)起合作和聯(lián)合行動。一些組織僅具有咨詢?nèi)蝿?wù)，通過的決策或決定對成員沒有法律約束力，僅是一種協(xié)調(diào)機制。區(qū)域漁業(yè)管理組織(RFMOs)具有管理任務(wù)，可以采取對其成員國具有法律約束力的漁業(yè)養(yǎng)護和管理措施，如捕撈配額。RFMOs的成員一般既包括該區(qū)域的沿海國，也包括遠洋捕撈國。目前，全球約有41個海洋RFB，其中21個是RFMOs和20個咨詢性的RFBs(3個科學(xué)咨詢和17個管理咨詢)(見表3)。

表3 RFMOs 和咨詢性的RFBs

LME是美國國家海洋與大氣管理局(NOAA)提出的概念，截至2022年初已識別出66個LME，它們包含相對廣闊的海洋區(qū)域，面積約200，000km2甚至更大，與沿海水域的大陸相鄰，生產(chǎn)力通常高于公海地區(qū)。[12]LME的物理范圍及其邊界不是基于政治或經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)，而是四個相互聯(lián)系的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)：水深、水文、生產(chǎn)力和營養(yǎng)關(guān)系。LME機制旨在對海洋和沿海環(huán)境實施生態(tài)系統(tǒng)方法。共享LME的國家通過共同采取戰(zhàn)略程序來分析有關(guān)跨界海洋問題，此過程稱為跨界診斷分析(TDA)。然后，各國確定解決優(yōu)先事項所需的國家和地區(qū)政策，法律和機構(gòu)改革以及投資，并根據(jù)該戰(zhàn)略制定啟動一項LME范圍的戰(zhàn)略行動計劃(SAP)。LME的概念為各國合作處理與利用跨界資源有關(guān)的問題提供了一個聯(lián)結(jié)機制。

二、全球海洋治理架構(gòu)碎片化的影響

(一)性質(zhì)各異的海洋治理機構(gòu)和組織增強了代表性，但各方能否協(xié)調(diào)合作構(gòu)成重大挑戰(zhàn)

全球海洋治理機構(gòu)在發(fā)展中盡可能吸收各利益相關(guān)者，如此一來，治理架構(gòu)逐漸形成的同時呈現(xiàn)為碎片化的特征。以多元化的利益相關(guān)者構(gòu)成的海洋治理機構(gòu)，是全球海洋治理發(fā)展過程的必然結(jié)果。這樣的架構(gòu)會降低全球海洋治理參與者的入門成本，很大程度上地消除公眾參與的障礙。例如當(dāng)UNCLOS的構(gòu)想被孵化和談判時，是IOI的專家會議(包括科學(xué)、法律、經(jīng)濟領(lǐng)域的學(xué)者和實踐者)早先發(fā)起了“利益相關(guān)者對話(stakeholder dialogue)”的表達方式，后來成其為UNCLOS的重要部分。席德尼·霍爾特(Sidney Holt)博士將IOI的早期階段描述為一個壓力團隊：“IOI結(jié)合了兩個職能：這是一個專門針對深海海底應(yīng)是人類共同財產(chǎn)的倡導(dǎo)小組。它也是一個便利各種學(xué)科的人們進行磋商的論壇，正式代表團成員和獨立利益相關(guān)者得以在政府職位限制范圍之外自由發(fā)言。”IOI的創(chuàng)建者也在倡導(dǎo)采用UNCLOS第169條“與國際和非政府組織進行磋商與合作”方面發(fā)揮了重要作用。[13]

全球海洋治理的碎片化架構(gòu)對于海洋治理取得了一定成效，但其對具體問題“分而治之”的模式嚴(yán)重限制了聯(lián)合國系統(tǒng)機構(gòu)對全球海洋治理的貢獻。這種碎片化的海洋治理架構(gòu)缺乏類似世界貿(mào)易組織這樣的能在全球貿(mào)易管制中占據(jù)主導(dǎo)地位的政府間組織。聯(lián)合國海洋治理機構(gòu)都有自己的“憲法”、成員、預(yù)算、秘書處和領(lǐng)域，擁有獨立執(zhí)行各專門機構(gòu)優(yōu)先計劃的法定權(quán)力，與聯(lián)合國的主要機構(gòu)ECOSOC和UNGA保持著松散的聯(lián)系。其中IMO、FAO、WMO和UNESCO是專門的自治機構(gòu)，擁有自己的預(yù)算和地位，而UNEP服從UNGA，IOC隸屬于UNESCO，預(yù)算受其控制。最初這樣設(shè)計旨在鼓勵它們在其職能領(lǐng)域展現(xiàn)主動性和進取心。在全球?qū)用?，有幾個機制通過信息交流的制度化正促進合作與協(xié)調(diào)。例如，聯(lián)合國海洋網(wǎng)絡(luò)(UN-Oceans)即為聯(lián)合國系統(tǒng)各機構(gòu)和國際海底管理局的合作與協(xié)調(diào)機制。ICP每年在“機構(gòu)間合作與協(xié)調(diào)”議程項目下，召開會議為聯(lián)合國會員國提供了合作與協(xié)調(diào)的機會。1969年成立的咨詢機構(gòu)海洋環(huán)境保護科學(xué)問題聯(lián)合專家組(GESAMP)建議聯(lián)合國系統(tǒng)就海洋環(huán)境保護的科學(xué)問題提供咨詢意見也有助于參與機構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)。但機構(gòu)的方案之間仍缺乏相互依賴或功能合作關(guān)系，全球?qū)用嬗行У恼邊f(xié)調(diào)不足。從整個體系的連貫和管理來看，每個機構(gòu)基本上都在追求自己的計劃并捍衛(wèi)自己的使命，根據(jù)各自的組織法授權(quán)承擔(dān)全球海洋治理決策。因各國意見分歧較大，政府間組織已經(jīng)進行了三十多年的改革，迄今為止在解決海洋事務(wù)的牽頭機構(gòu)等基本問題方面進展有限。[14]特別是對BBNJ的保護和可持續(xù)利用影響較大的人類活動包括捕撈、運輸、海底電纜鋪設(shè)、礦產(chǎn)資源勘探和海洋科學(xué)研究等，每一項活動都由不同的部門機構(gòu)在不同程度上進行管理(參見表4)，國際、地區(qū)和部門組織之間缺乏合作，治理格局的復(fù)雜性及其高度的部門化和細(xì)分化使得采取行動或改變現(xiàn)狀頗具挑戰(zhàn)性。[15]

表4 BBNJ相關(guān)主要協(xié)議的治理機構(gòu)[16]

(二)多樣化主題的制度體系的內(nèi)部關(guān)聯(lián)是復(fù)雜的

眾多協(xié)議、制度和方法并存，可以彌補和避免單一制度的漏洞，吸引不同的參與者，提供更多解決方案或替代選擇。碎片化和監(jiān)管多樣性會增加創(chuàng)新，從而可能增加整體治理績效。監(jiān)管競爭允許在不同監(jiān)管部門下制定不同的解決方案。其中最有效的將“生存”下來并擴散。因此，專門性的制度可以更好地為監(jiān)管部門的利益服務(wù)，并具有更高的遵守率。在一個碎片化的架構(gòu)中，專門化的小型協(xié)議可能會更進步，影響更深遠。碎片化程度增加也是一種適應(yīng)不同國家利益的方式。雖然一個“大”的制度可能包括所有國家，理想的情況下甚至可能達到完全和諧，但其最終的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)可能是相當(dāng)?shù)秃陀邢薅鹊摹＠?，同時存在兩項預(yù)防和控制海洋傾倒污染的全球框架公約LC 和LP，二者在部分概念、地理應(yīng)用范圍、傾銷的材料、爭端解決、保管人、締約方等方面有所不同。LP出現(xiàn)較晚，對于可能傾倒的廢物類型，LP采取了比LC更嚴(yán)格的方法，用正面清單替代了負(fù)面清單。LP采用了LC所沒有采用的新的更嚴(yán)格的環(huán)境治理原則，如預(yù)防原則和“污染者付費”原則(反映了1972—1996年期間環(huán)境治理的進展以及1992年在里約熱內(nèi)盧UNCSD的成果，是“21世紀(jì)議程”提倡的與海洋治理最相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展的重要原則)。盡管有許多相似之處，但LC和LP在法律上是分開的，它們是具有相同主題的不同條約。LP雖然締約方相對較少，但更加進步，規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)更高。LP作為更新和現(xiàn)代化的條約，旨在最終取代LC。

另一方面，雖然全球海洋治理的國際制度都置于UNCLOS之下，但隨著越來越多不同時期、不同層面制度安排的出現(xiàn)和共存，多邊協(xié)定之間的締約方和治理機構(gòu)(責(zé)任者)各不相同，核心規(guī)范并不相同，可能造成重疊和沖突。在北極海洋生物保護問題上，北極理事會的北極動植物保育工作組的首要目標(biāo)是保護野生動物，北大西洋哺乳動物委員會則更關(guān)注那些消費海洋哺乳動物者的福利。[17]LP和LC部分差距較大并將繼續(xù)擴大：LP締約方同意為處理新問題而不斷修改LP，這意味著新的治理原則將來可能不斷進入LP，但LC的締約方在2005年則決定不再修改LC。LP和LC的重疊和沖突暫時通過“一家兩個條約”(“two treaties in one family”)的概念解決，“一家”主要體現(xiàn)于聯(lián)席會議。LP和LC的聯(lián)席會議，只有33個締約方承擔(dān)共同義務(wù)(在LP的45個締約方中，33個國家也是LC的締約方)，而另外66個國家，包括12個僅限LP的締約方和54個僅限LC的締約方，并不遵守同一條約規(guī)定。關(guān)鍵是，當(dāng)LP締約方花大量時間討論新規(guī)則時，LC的締約方作為觀察員不只是“傾聽”，按約定它們被允許自由干預(yù)為解決新問題而設(shè)立的工作組，并影響LP的文本，從而約束LP締約方。也就是說，理論上有54個LC的締約方可以通過參與聯(lián)席會議來塑造LP而不受LP的約束！出席聯(lián)席會議不僅沒有解決兩家的重疊和沖突問題，而且使LC(但不同時是LP)的締約方產(chǎn)生了一種加入LP的虛假的良好感覺(即使它們沒有與時俱進)。[18]還如，CBD的締約方已確定，除小規(guī)模沿海試驗外，在全球監(jiān)管機制到位之前不得進行海洋施肥，LP的締約方卻在支持探索海洋施肥研究活動的長期監(jiān)管和非監(jiān)管方案，規(guī)制間問題域存在重疊和沖突。因此，全球海洋治理的制度體系是由不斷完善的各種規(guī)制所組成的，是一系列不成體系的“嵌套的、部分重疊的以及平行的”協(xié)定。碎片化允許強大的國家選擇一種最符合它們利益的機制，形式是“挑選法院”，或者在舊的協(xié)議不再適合它們的時候，建立新的協(xié)議。強大的國家已經(jīng)越來越多地轉(zhuǎn)向碎片化，以維持它們的控制。

(三)不同地域授權(quán)范圍的機制安排提供了專門針對特定區(qū)域的解決方案，既可能在某海域密布，也可能存在“漏網(wǎng)之海”

有效治理經(jīng)常是多層次的——地方、國家、次區(qū)域、區(qū)域和全球等。不同地域授權(quán)范圍的機制安排雖然看起來復(fù)雜、混亂和分散，但它們可以在最相關(guān)和最有能力的范圍內(nèi)解決問題，并隨著時間的推移相互監(jiān)督、學(xué)習(xí)、適應(yīng)。分散決策可以通過當(dāng)?shù)刭Y源用戶的參與，提供多樣化的本地信息，而較大的組織(包括但不限于政府)由此增強處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的能力，協(xié)調(diào)跨境問題。海洋治理的區(qū)域化甚至成為近年來重要趨勢之一，與全球方法相比，區(qū)域海洋治理機制的價值被概括為“更緊密，更深入，更快速”。[19]同時又有UNCLOS這一總體規(guī)則，廣泛地規(guī)定了保護和管理與海洋相關(guān)活動的義務(wù)。

已有的研究發(fā)現(xiàn)，參與海洋生態(tài)系統(tǒng)管理大約有165個區(qū)域性安排(1)“安排”指的是關(guān)于海洋治理的多邊協(xié)定和為促進其執(zhí)行而采取的措施機制。，根據(jù)區(qū)域環(huán)境安排及其權(quán)限范圍大約指向20個海洋區(qū)域，如表5所示。[20]大西洋中部地區(qū)存在21個區(qū)域性協(xié)議，地中海和東南大西洋地區(qū)分別為20個協(xié)定，北極地區(qū)有19個與生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)的協(xié)議。但部分海域接壤的國家具有不同的文化、語言、資源、利益和需求等，因此并未建立有效的區(qū)域海洋治理機制。如東南大西洋北部。東南大西洋具有多個洋流、各種地形和海洋特征，形成了多種棲息地，為該地區(qū)的生物多樣性提供了支持。它的初級生產(chǎn)力水平很高，是世界上生產(chǎn)力最高的海域之一。四個區(qū)域漁業(yè)機構(gòu)覆蓋了東南大西洋的國家管轄海域以外地區(qū)(ABNJ)，即ICCAT、CCSBT、SEAFO和CECAF，這些組織之間的合作也很有限，只有ICCAT和CCSBT簽署了合作備忘錄。因為缺乏強有力的RFB來覆蓋該區(qū)域的北部，漁業(yè)管理并未完全覆蓋東南大西洋區(qū)域。過度捕撈已使該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)退化到“膠凍化(jellification)”的地步，該區(qū)域公海地區(qū)的魚獲量出現(xiàn)劇烈波動。我國的南海存在類似的問題。

表5 在20個海洋區(qū)域中發(fā)現(xiàn)的安排數(shù)量

南海是一個LME，擁有至少3365種已知海洋魚類，估計占世界總捕撈量的 12%，周邊人口稠密的沿海地區(qū)和對漁業(yè)產(chǎn)品的高市場需求給整個南海沿岸水域的漁業(yè)資源帶來了巨大的捕撈壓力。但由于南海地區(qū)的領(lǐng)土主張相互競爭以及沿海國家或漁業(yè)行為者之間缺乏政治信任，建立RFMO的方法未能取得成功。[21]自 20世紀(jì)50 年代以來，不受控制的捕撈壓力導(dǎo)致總魚類資源枯竭70%—95%，過去20年捕獲率下降66%—75%。根據(jù)越南和中國開展的12次聯(lián)合調(diào)查，2014—2016年北部灣的平均捕獲率(64.2kg/h)比2011—2013年的平均捕獲率(99.2kg/h)和2008—2010年的(125.2kg/h)大幅下降；漁獲量的營養(yǎng)水平也有所下降，表明北部灣中部海洋資源的數(shù)量和質(zhì)量均有所下降。南海目前存在較為嚴(yán)重的IUU捕撈行為，給印度尼西亞每年造成的損失超過200億美元。[22]

三、結(jié) 語

全球海洋治理架構(gòu)的碎片化具有客觀必然性。碎片化產(chǎn)生于內(nèi)部事務(wù)的漸進制度化進程。全球海洋治理的規(guī)制對象——漁業(yè)、航運、環(huán)境和能源等截然不同的問題都有自身獨特的屬性，各自面臨著不同的治理上的挑戰(zhàn)，制度以一對一或多對一的方式存在于某一問題的對應(yīng)關(guān)系中。隨著全球海洋治理的發(fā)展，碎片化幾乎不可避免。無政府狀態(tài)下的國際社會不可能形成綜合的、全面的、單一的全球海洋治理架構(gòu)。全球海洋治理所有治理任務(wù)必須橫向分解為不同的、更易于管理的治理領(lǐng)域，縱向?qū)嶋H上分散到不同的治理層面，而廣泛的主題在法律上和政治上都不一定能夠明確界定，存在從地方到國家到國際的不同結(jié)構(gòu)，純粹的統(tǒng)一的非碎片化的治理架構(gòu)更像是理論假設(shè)而不具備現(xiàn)實可能性。碎片化而不是集中的、等級分明的和連貫的架構(gòu)，才是對全球化逐步演變的現(xiàn)實反應(yīng)。

全球海洋治理架構(gòu)碎片化是一個價值中立的概念。一方面，治理架構(gòu)的碎片化是全球海洋治理的必然要求。碎片化提供了不同主題、不同地域的多樣化的治理方案，降低了多元化利益相關(guān)者參與海洋治理的門檻，并有所分工。它具有靈活性，能夠適應(yīng)和解決不同規(guī)模的、不斷出現(xiàn)的動態(tài)問題，使具有類似利益和價值觀的行為體有機會組成富有成效的俱樂部。它創(chuàng)造了更多學(xué)習(xí)和試驗的機會，總體上導(dǎo)致了包括政策、技術(shù)、程序和思想在內(nèi)的創(chuàng)新，為海洋治理的進一步發(fā)展締造更多可能。另一方面，復(fù)雜的海洋生態(tài)系統(tǒng)具有廣泛的生物物理聯(lián)系，多樣化的制度安排僅解決具體海洋問題，或者僅在局部區(qū)域有效，不利于綜合處理相互關(guān)聯(lián)的海洋問題。部分制度之間的重疊甚至沖突削弱了各國遵守法律義務(wù)的能力和意識。全球海洋治理“在很大程度上沒有履行其使命(使海洋)獲得有意義的保護”，一個重要原因就是“‘條約擁擠’——或者大量條約壓倒各國監(jiān)督、執(zhí)行和遵守新義務(wù)能力的趨勢——是對海洋保護的潛在威脅。這種擁擠使各國在處理這些條約重疊的任務(wù)、籌資機制和不同秘書處時耗盡了組織能力……或許更令人不安的問題是，這些條約背后缺乏協(xié)調(diào)和能力，可能會使多年的政府談判變成‘空白條約’……大量不協(xié)調(diào)的協(xié)議有不一致的義務(wù)，重疊的規(guī)范，覆蓋面的缺口和重復(fù)”，不僅加劇了生態(tài)系統(tǒng)的衰退，還“給利益相關(guān)者群體一個正在發(fā)生積極變化的錯誤印象”。[23]碎片化為一些大國尋求制度性權(quán)力打開了另一扇方便之門，為強大的國家提供了靈活性。它們有能力在多重競爭機制之間作出有利于自身的選擇，所以碎片化的架構(gòu)有助于它們管理風(fēng)險，并增加了它們本已相當(dāng)可觀的議價能力。[24]強大的行為者可通過創(chuàng)建制度和制度選擇抵消制度的約束作用，這是全球海洋治理缺乏公平公正的重要原因。因此，海洋治理架構(gòu)碎片化是一個客觀現(xiàn)象，它既是海洋治理成效的體現(xiàn)又存在著危及自身的消極作用，管理工作不應(yīng)該以消除碎片化為目標(biāo)，而應(yīng)該集中于首先認(rèn)識它們，然后在降低風(fēng)險的同時增加/最大化其益處和潛力。