整治政商“旋轉(zhuǎn)門”

孫堅　鋌言

政商“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象一直備受業(yè)界關(guān)注。

雖然 2006 年正式實(shí)施的國家公務(wù)員法從立法上明確公務(wù)員辭職或退休后需有兩至三年的“冷卻期”，但實(shí)踐中政商“旋轉(zhuǎn)門”仍屢禁不止，一些重點(diǎn)領(lǐng)域問題比較突出。

今年2 月25 日召開的中共中央政治局會議更定調(diào)金融領(lǐng)域政商“旋轉(zhuǎn)門”是“典型共性問題”，要“開展專項(xiàng)整治”。良法促進(jìn)善治。完善法律法規(guī)體系，健全公職人員退出制度，將有助于構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，持續(xù)深化“三不”一體推進(jìn)。

2022年以來，以往甚少見諸央媒的“旋轉(zhuǎn)門”一詞，不僅頻繁亮相，且從偏中性色彩變成近乎完全的貶義，尤其是加了定語之后的政商“旋轉(zhuǎn)門”。

有公共管理研究人士這樣“定義”：目前正在整治的政商“旋轉(zhuǎn)門”，主要指部分離職或退休官員“旋轉(zhuǎn)”后，利用自己的內(nèi)部消息及在擔(dān)任公職人員期間積累的人脈在企業(yè)新職位上謀取不正當(dāng)、不合法利益。更有甚者，在位時就考慮為以后獲利找尋出路，導(dǎo)致決策帶有“私心”。單向度、不健康的政商“旋轉(zhuǎn)門”，使一些掌握資源配置權(quán)力的部門任職者存在順暢的職業(yè)轉(zhuǎn)換通道而左右逢源，不僅誘發(fā)了腐敗行為的發(fā)生，更惡化了營商環(huán)境、污染了政治生態(tài)。

中央已高度關(guān)注這一現(xiàn)象。不僅中央巡視組2月底點(diǎn)名中國銀保監(jiān)會和中國證監(jiān)會“政商‘旋轉(zhuǎn)門問題比較突出”，2月25日召開的中央政治局會議更定調(diào)政商“旋轉(zhuǎn)門”是金融領(lǐng)域“典型共性問題”，要開展專項(xiàng)整治?？梢灶A(yù)見，清理政商“旋轉(zhuǎn)門”會成為今年甚至是未來幾年反腐敗工作的重點(diǎn)，各地各行業(yè)甚至更高級別的規(guī)范政策預(yù)計將陸續(xù)出臺，齊力構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系。

2月起中央密集發(fā)聲

十九屆中央第八輪巡視向25家金融單位的反饋工作在2022年2月全部完成。2月22日，中央第四巡視組組長楊國中向中國銀保監(jiān)會黨委反饋巡視發(fā)現(xiàn)問題時指出：對下級領(lǐng)導(dǎo)班子和“一把手”監(jiān)督管理不夠有力，一些重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在廉潔風(fēng)險，系統(tǒng)中利用監(jiān)管權(quán)謀私問題多發(fā)，政商“旋轉(zhuǎn)門”問題比較突出，“四風(fēng)”問題禁而未絕。同在22日，中央第六巡視組組長王榮軍向中國證監(jiān)會黨委反饋巡視發(fā)現(xiàn)問題時指出：重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位存在廉潔風(fēng)險，政商“旋轉(zhuǎn)門”問題比較突出，違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題仍有發(fā)生。

2月25日，新華社全文播發(fā)了趙樂際在1月18日召開的十九屆中央紀(jì)委六次全會上的工作報告，報告回顧2021年“三不”?一體推進(jìn)（一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐）工作時有這樣的表述：深化供銷系統(tǒng)腐敗治理、違建別墅清查整治、煤炭資源領(lǐng)域腐敗專項(xiàng)整治，開展糧食購銷、開發(fā)區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域腐敗集中整治，開展金融領(lǐng)域政商“旋轉(zhuǎn)門”、“突擊入股”等排查清理。

同在25日，習(xí)近平總書記主持召開的中共中央政治局會議強(qiáng)調(diào)：要強(qiáng)化黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅定不移走好中國特色金融發(fā)展之路。要強(qiáng)化金融風(fēng)險防控，堅決維護(hù)金融穩(wěn)定大局。要強(qiáng)化全面從嚴(yán)治黨嚴(yán)的氛圍，落實(shí)“兩個責(zé)任”，加強(qiáng)對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，對違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神、政商“旋轉(zhuǎn)門”等典型共性問題開展專項(xiàng)整治，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。

3月2日全國“兩會”前夕，國務(wù)院新聞辦就促進(jìn)經(jīng)濟(jì)金融良性循環(huán)和高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)情況舉行新聞發(fā)布會，銀保監(jiān)會主席郭樹清談及政商“旋轉(zhuǎn)門”問題時稱：原來在金融機(jī)構(gòu)、金融管理機(jī)構(gòu)，特別是“一行兩會一局”這樣的機(jī)構(gòu)工作，然后轉(zhuǎn)到行業(yè)內(nèi)、市場內(nèi)，這個情況確實(shí)也存在。問題在于需要有明確的制度把它規(guī)范起來，要看是不是和原來的工作崗位、權(quán)力影響有沒有直接的聯(lián)系，要看他處于什么樣的位置，處于什么行業(yè)，也要看有沒有利益輸送，之前還有沒有其他的問題，是不是有緊密的聯(lián)系，這可能需要研究規(guī)范。“前期我們已經(jīng)做了一些規(guī)定，從銀保監(jiān)會直接離職，肯定不能到過去監(jiān)管對象機(jī)構(gòu)或和這個行業(yè)密切聯(lián)系的機(jī)構(gòu)任職。還有保密過渡期、解密期的限制。相信以后制度會更加規(guī)范，更加嚴(yán)密，解決好這方面的問題?！?/p>

“中紀(jì)委六次全會報告透露去年開展了金融領(lǐng)域政商旋轉(zhuǎn)門的排查清理，十九屆中央第八輪巡視中各巡視組均表示收集到‘一些領(lǐng)導(dǎo)干部的問題線索，加上政治局會議定調(diào)‘典型共性問題，提出要專項(xiàng)整治?？梢灶A(yù)料，今后會陸續(xù)曝光政商‘旋轉(zhuǎn)門的典型案例。在旋轉(zhuǎn)門問題比較突出的領(lǐng)域，更會建章立制進(jìn)行規(guī)范。”上述研究人士分析。

從嚴(yán)信號去年釋放

對政商“旋轉(zhuǎn)門”的專項(xiàng)整治并不是毫無征兆。多個信源顯示，自去年5月最高層在有關(guān)材料上批示要警惕政商“旋轉(zhuǎn)門”風(fēng)險后，一些重點(diǎn)部門就加大了排查和防范力度。

據(jù)了解，以商務(wù)部為例，去年下半年即要求嚴(yán)格把住干部離職關(guān)口，督促有關(guān)司局開展重點(diǎn)崗位排查，完善細(xì)化相關(guān)制度，嚴(yán)肅查處形成震懾，有關(guān)問題還要從法律層面嚴(yán)格防范，切實(shí)堵住旋轉(zhuǎn)門的各種縫隙。2021年7月，商務(wù)部人事司制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范公務(wù)員辭職管理工作的通知》，并以辦公廳名義正式印發(fā)部直屬單位、各協(xié)會學(xué)會和駐外經(jīng)商機(jī)構(gòu)?！锻ㄖ访鞔_提出要加強(qiáng)辭職審核把關(guān)，嚴(yán)格履行司局主體責(zé)任、實(shí)行聯(lián)合審查工作機(jī)制;要加強(qiáng)從業(yè)情況核查，強(qiáng)化跟蹤回訪、堅持臺賬管理、依法依規(guī)處理;要加強(qiáng)廉政風(fēng)險防范，實(shí)行內(nèi)部通告制度和辭職人員請托事項(xiàng)報告制度、健全調(diào)離人員管理?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，對涉及國家利益和安全的特殊敏感崗位人員辭職，適當(dāng)延長脫密期期限;對性質(zhì)惡劣且明顯可能利用商務(wù)部資源謀利的離職干部，正式向其就職單位予以通報;涉密人員調(diào)入部直屬事業(yè)社團(tuán)單位的，脫密期內(nèi)不得辭職;等等。

再如被中央巡視組點(diǎn)名“政商‘旋轉(zhuǎn)門問題比較突出”的證監(jiān)會。去年5月，證監(jiān)會開始著手制定完善離職干部相關(guān)監(jiān)督管理制度，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管干部與監(jiān)管對象特別是系統(tǒng)離職人員的交往行為。5月28日，證監(jiān)會禁止系統(tǒng)離職人員不當(dāng)入股擬IPO企業(yè)的監(jiān)管細(xì)則《監(jiān)管規(guī)則適用指引——發(fā)行類第2號》出臺，明確系統(tǒng)離職人員十年內(nèi)都會受到監(jiān)管，離職后至少兩年內(nèi)不得入股擬IPO公司?！吨敢访鞔_了三點(diǎn)之前有爭議的情形：1.五種不當(dāng)入股，包括但不限于利用原職務(wù)影響謀取投資機(jī)會、入股過程存在利益輸送、在入股禁止期內(nèi)入股、作為不適格股東入股、入股資金來源違法違規(guī);2.符合監(jiān)管范疇的證監(jiān)會系統(tǒng)離職人員，是指發(fā)行人申報時相關(guān)股東為離開證監(jiān)會系統(tǒng)未滿十年的工作人員，具體包括從證監(jiān)會會機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、滬深證券交易所、全國股轉(zhuǎn)公司離職的工作人員，從證監(jiān)會系統(tǒng)其他會管單位離職的會管干部，在發(fā)行部或公眾公司部借調(diào)累計滿12個月并在借調(diào)結(jié)束后三年內(nèi)離職的證監(jiān)會系統(tǒng)其他會管單位的非會管干部，從會機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、滬深證券交易所、全國股轉(zhuǎn)公司調(diào)動到證監(jiān)會系統(tǒng)其他會管單位并在調(diào)動后三年內(nèi)離職的非會管干部;3.入股禁止期，是指副處級（中層）及以上離職人員離職后三年內(nèi)、其他離職人員離職后二年內(nèi)。

而在2021年5月11日，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布消息，中央紀(jì)委原派駐國家煙草專賣局紀(jì)檢組組長、國家煙草專賣局原黨組成員潘家華涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，正接受中央紀(jì)委國家監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。去年底的《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志提到，中央紀(jì)委堅持刀刃向內(nèi)，嚴(yán)肅查處潘家華嚴(yán)重違紀(jì)違法案，徹底揭露其靠煙吃煙，利用“影子公司”、政商“旋轉(zhuǎn)門”為個人和家族謀取私利的貪腐本質(zhì)，果斷清理門戶，肅清政治影響。筆者注意到，這不僅是官方第一次披露潘家華的政商“旋轉(zhuǎn)門”問題，也是十八大以來，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對落馬高官的相關(guān)通報中首次提及政商“旋轉(zhuǎn)門”。

政商“旋轉(zhuǎn)門”之弊

政商“旋轉(zhuǎn)門”究竟會出現(xiàn)怎樣的弊端？

一是，存在嚴(yán)重的利益輸送。早前，公職人員尤其是承擔(dān)一些決策責(zé)任的人員離職后到上市公司或其他企業(yè)擔(dān)任管理職務(wù)，或者為了規(guī)避有關(guān)法律規(guī)定而采取迂回的策略變相到這些企業(yè)任職，似乎成為“慣例”。凡此種種極有可能存在利益輸送，如利用官員的身份或相關(guān)的信息優(yōu)勢，在諸如稅務(wù)、金融、管制、財政支持等方面為所任職的企業(yè)謀取利益，或者讓這些企業(yè)提前進(jìn)入或退出某些市場領(lǐng)域規(guī)避風(fēng)險，與之對應(yīng)，企業(yè)會為這些離職官員提供豐厚的報酬，從而助長了腐敗現(xiàn)象或變相腐敗。“公務(wù)員專業(yè)優(yōu)勢是從事公共政策的制定和執(zhí)行，對企業(yè)的經(jīng)營活動是門外漢，企業(yè)為什么會伸出金色橄欖枝？”一中型民企高管表示，無非是看中了前官身上所蘊(yùn)含的某種能為企業(yè)帶來利益的權(quán)力和人際資源。

二是，損害市場的活力。一個好的市場競爭環(huán)境應(yīng)該是所有企業(yè)在法律面前一律平等，彼此間憑實(shí)力競爭。但在不健康的政商旋轉(zhuǎn)門環(huán)境下，某些企業(yè)因與某些官員之間的非正常關(guān)系而在競爭中取勝，而其他企業(yè)由于沒有這些便利而增加了交易費(fèi)用甚至被淘汰。久而久之，企業(yè)會群起效仿，將精力用于投機(jī)鉆營上，如果任由這種趨勢蔓延，市場將會失去活力。

三是，導(dǎo)致公共政策的失敗。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府雖然不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動，但可以通過制定產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，如制定市場準(zhǔn)入門檻、規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。官員與企業(yè)之間一旦有了利益關(guān)聯(lián)，將會導(dǎo)致公共政策的失敗，包括為某些企業(yè)量身定做市場準(zhǔn)入門檻，有意讓某個企業(yè)制定產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);在日常監(jiān)管中，通過事前通風(fēng)報信、事后公關(guān)行賄等方式逃脫違法處罰，使退出市場機(jī)制形同虛設(shè)等。

四是，毒化了公務(wù)員的為官心態(tài)。中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授陳天祥在《芻議政商旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象》中表示，不健康的政商旋轉(zhuǎn)門使一些掌握資源配置權(quán)力的部門任職者存在順暢的職業(yè)轉(zhuǎn)換通道而左右逢源，公務(wù)員便會熱衷于向這些熱門部門和職位流動。同時，由于政商“旋轉(zhuǎn)門”帶來的利益和好處在很多時候比直接受賄等更少受到法律的規(guī)范，從而使一些官員在獲得利益交易后而更加心安理得和有恃無恐。如果聽任這種“門”繼續(xù)旋轉(zhuǎn)下去，必將助長“官而優(yōu)則商，官而優(yōu)則富”的為官心態(tài)，從而喪失公共責(zé)任。它也會毒化商業(yè)人才的成長環(huán)境，助長他們攀附權(quán)勢的企圖。

中西“旋轉(zhuǎn)門”的最大區(qū)別

其實(shí)，政商“旋轉(zhuǎn)門”這個舶來詞匯一開始并非貶義。

政府官員退休或離職之后下海進(jìn)入企業(yè)、社會組織任職的現(xiàn)象，被西方的公共行政倫理專家稱為“旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象”。20世紀(jì)70年代末80年代初，西方國家掀起大規(guī)模的政府改革運(yùn)動，后來被稱為“新公共管理運(yùn)動”，其主要特征是強(qiáng)調(diào)政府向企業(yè)和市場學(xué)習(xí)，利用企業(yè)的競爭機(jī)制改造政府。這就需要對傳統(tǒng)的公務(wù)員制度進(jìn)行改造，變常任制為任期制，讓一些有市場運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)界人士充實(shí)公務(wù)員隊伍。這樣，政府部門由過去相對單一的公務(wù)員制度逐漸向多元化的人事制度轉(zhuǎn)變，進(jìn)而導(dǎo)致政府與企業(yè)、社會組織之間形成較大規(guī)模的人員交互流動。

中國的情況與西方不同。改革開放以后，隨著干部人事制度改革的漸次推進(jìn)，人員在不同行業(yè)之間的流動逐漸松動，大致來說可以分為幾個階段。20世紀(jì)70年代末到90年代初，隨著非公企業(yè)的大量出現(xiàn)，導(dǎo)致一些國企人員向私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)流動，而從政府部門向非公部門流動的人員規(guī)模相對較小。20世紀(jì)90年代初至今，隨著國企的改制，原來在國有企業(yè)任職的大量人員流向非公企業(yè)，隨著市場的吸引力進(jìn)一步增強(qiáng)，導(dǎo)致一部分公務(wù)員辭職到非公企業(yè)任職，又被稱為“下海”。近些年來，國家加大了廉潔政府的建設(shè)力度，不斷規(guī)范政府機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)作過程，灰色權(quán)力地帶大大減少，使一些人欲通過非正當(dāng)?shù)臋?quán)力運(yùn)作而獲得豐厚回報的期望落空，進(jìn)一步加劇了政府部門任職者向非公企業(yè)的流動。

“中國政商'旋轉(zhuǎn)門'與西方政商旋轉(zhuǎn)門的最大區(qū)別在于，前者基本上是一個單向度的流動，而后者則具有明顯的雙向流動的特征?！标愄煜榻淌谠凇镀c議政商旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象》一文中這樣表示。

規(guī)范條款我國早已有之

人才在政商間轉(zhuǎn)換本無可厚非，筆者注意到，中國早在1993年就從立法的層面制定了“旋轉(zhuǎn)門”規(guī)范條款，除此以外，黨紀(jì)黨規(guī)、地方法規(guī)及部門規(guī)章等也對公務(wù)員離職后的行為進(jìn)行了約束。

我國的“旋轉(zhuǎn)門”規(guī)范條款立法始于1993年國務(wù)院頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，其中第73條規(guī)定，“國家公務(wù)員辭職后，二年內(nèi)到與原機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或者營利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。

2006年正式實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》取代了《國家公務(wù)員暫行條例》，其中第102條規(guī)定（以下簡稱第102條），“公務(wù)員辭去公職或者退休的，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的公務(wù)員在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動”。

隨著法律職業(yè)內(nèi)交流日益頻繁，法官、檢察官大規(guī)模下海從事律師業(yè)務(wù)影響司法隊伍的健康發(fā)展，法律業(yè)率先立法對旋轉(zhuǎn)門條款予以規(guī)定。1996年《律師法》第36條規(guī)定，曾擔(dān)任法官、檢察官的律師，從人民法院、人民檢察院離任后兩年內(nèi)，不得擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人?！斗ü俜ā罚?001修正）第17條第1、2款和《檢察官法》（2001修正）第20條第1、2款規(guī)定，法官或檢察官從人民法院或人民檢察院離任后二年內(nèi)，不得以律師身份擔(dān)任訴訟代理人或者辯護(hù)人。法官或檢察官從人民法院或人民檢察院離任后，不得擔(dān)任原任職法院或檢察院辦理案件的訴訟代理人或者辯護(hù)人。

黨管干部原則是我國干部人事制度最鮮明的政治特色。1997年3月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》?將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部離職后從業(yè)行為作為廉潔從政的一個重要內(nèi)容加以規(guī)定。之后，?對于公務(wù)員離職后從業(yè)行為的監(jiān)管開始成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的一個重要內(nèi)容。2000年，?中紀(jì)委五次全會提出了“三年二不準(zhǔn)”規(guī)定，?即縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部離職、退休三年內(nèi)，?不準(zhǔn)接受原任職務(wù)管轄的地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)私營企業(yè)、外商投資企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)的聘任;不準(zhǔn)個人從事或代理私營企業(yè)、外商投資企業(yè)從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)相關(guān)的經(jīng)商辦企業(yè)活動。2004年，?中共中央發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》重申中紀(jì)委提出的“三年二不準(zhǔn)”的精神。2015?年，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》再次修訂，其中第八十九條增加了公務(wù)員離職后出現(xiàn)違規(guī)問題的一系列精細(xì)化懲治措施。2017年，中組部、人社部、國家工商總局、國家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員辭去公職后從業(yè)行為的意見》，為公務(wù)員辭去公職后再就業(yè)劃定紅線，設(shè)立“地域”“行業(yè)”兩道隔離墻：各級機(jī)關(guān)中原系領(lǐng)導(dǎo)班子成員的公務(wù)員以及其他擔(dān)任縣處級以上職務(wù)的公務(wù)員，辭去公職后3年內(nèi)，不得接受原任職務(wù)管轄地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)或其他營利性組織的聘任，個人不得從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動;其他公務(wù)員辭去公職后2年內(nèi)，不得接受與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)或其他營利性組織的聘任，個人不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性活動。

從地方法規(guī)來看主要表現(xiàn)為各級地方黨政機(jī)構(gòu)為貫徹中央相關(guān)精神而發(fā)布的地方性辦法、決定等，比如浙江、上海各區(qū)、江蘇啟東市等地方均出臺了相關(guān)規(guī)定。這些“辦法”“細(xì)則”著力于公務(wù)員離職后從業(yè)行為的監(jiān)管，?包括建立了離職面談、從業(yè)備案，以及紀(jì)委監(jiān)察部門、人事部門共同負(fù)責(zé)監(jiān)管的制度。

而從部門規(guī)章而言，?主要有2012年6月國家工商行政管理總局發(fā)布的《國家工商行政總局公務(wù)員退休離職后從業(yè)行為的暫行規(guī)定》對總局公務(wù)員退休、離職后從業(yè)行為作了限制性規(guī)定。

法紀(jì)實(shí)施中面臨挑戰(zhàn)

上述黨紀(jì)黨規(guī)、法律法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等構(gòu)成了我國當(dāng)前對公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部離職后從業(yè)的規(guī)制體系。從法理上來說，?黨紀(jì)黨規(guī)有及時性、靈活性，?對黨員干部更具直接的威力。但在效力上，?黨紀(jì)黨規(guī)缺乏法律的強(qiáng)制性，?加之有些地方政府在領(lǐng)會中央精神時出現(xiàn)偏差，?造成“旋轉(zhuǎn)門”規(guī)范條款落實(shí)不到位，其中的關(guān)鍵原因，在于法法之間、法紀(jì)之間協(xié)調(diào)不夠。

比如，地方法規(guī)與法律、黨紀(jì)黨規(guī)有沖突。如《中華人民共和國公務(wù)員法》對公務(wù)員離職后從事經(jīng)營活動有明確的限制性規(guī)定，?中紀(jì)委三令五申黨員干部“三年二不準(zhǔn)”，中組部也劃定了“隔離墻”，但一些地方基于地方精簡機(jī)構(gòu)、人員分流、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，?仍出臺過支持、鼓勵公職人員離職后從事經(jīng)營活動的政策和辦法，?造成上有政策、下有對策，法律“落空”的局面。

再如，“旋轉(zhuǎn)門”規(guī)范條款立法內(nèi)部的協(xié)調(diào)。2006年實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》是我國干部人事管理的第一部總章程性質(zhì)的法律，第102條應(yīng)是旋轉(zhuǎn)門條款規(guī)范體系的基礎(chǔ)規(guī)則。該法第2條規(guī)定：公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員，一般認(rèn)為，公務(wù)員包括的職業(yè)有五大類別，分別為：政府組織部門;黨委機(jī)關(guān);人大、政協(xié)機(jī)關(guān);群團(tuán)機(jī)關(guān);公檢法司部門。五個類別對公務(wù)員授權(quán)的內(nèi)容不同，“旋轉(zhuǎn)門”條款的平衡點(diǎn)也應(yīng)有所區(qū)別，適用第102條進(jìn)行一刀切式規(guī)范顯然缺乏合理性，應(yīng)由其他法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件予以具體化或者針對特殊性加以特別規(guī)定。筆者注意到，各國旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制方式有所不同：美國依據(jù)規(guī)制對象的身份和職務(wù)而異，設(shè)定不同的限制性規(guī)范;英國采取許可制，對公務(wù)員離職后特定從業(yè)予以事前審查;日本等多數(shù)國家則采取原則禁止、例外許可的方式。我國的《中華人民共和國公務(wù)員法》第102條采用美國式禁止模式，但美國式禁止模式需要配套極其詳盡規(guī)范，第102條一刀切的規(guī)定難免傷及無辜，政府與國企間頻繁的人事流動也屢屢挑戰(zhàn)第102條的法律權(quán)威。

此外，我國當(dāng)前政商“旋轉(zhuǎn)門”一大詬病是離職公務(wù)員泄露內(nèi)部消息，但這點(diǎn)并沒有納入“旋轉(zhuǎn)門”條款進(jìn)行規(guī)范。2006年實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》第12條規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)履行保守國家秘密和工作秘密的義務(wù)。國家秘密受《保守國家秘密法》的保障，但工作中知悉其他內(nèi)部消息，例如競爭對手的商業(yè)秘密等，僅有稅務(wù)機(jī)關(guān)等少部分領(lǐng)域受到法律規(guī)制。筆者注意到，域外立法通常將內(nèi)部消息的披露納入旋轉(zhuǎn)門條款的規(guī)制行為之列，例如1994年加拿大《公務(wù)員利益沖突和離職后行為法》規(guī)定，前政府官員進(jìn)入非公共部門后，不得向他們的當(dāng)事人提供公眾尚不知道的，有關(guān)他們曾工作過的部門或在他們?nèi)温毱跐M前一年曾有直接或?qū)嵸|(zhì)性關(guān)系的部門的計劃和政策。

消除離職公職人員“剩余權(quán)力”

怎樣在尊重人才科學(xué)合理流動的同時，依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)防政商“旋轉(zhuǎn)門”風(fēng)險，通過制度有效阻隔、消除離職人員“剩余權(quán)力”，斬斷權(quán)錢交易利益鏈？綜合專家的意見，大致有以下四個方面：

首先，對相關(guān)法律、黨紀(jì)黨規(guī)及地方規(guī)定等進(jìn)行整理，形成一個統(tǒng)一明晰的關(guān)于公務(wù)員離職后從業(yè)規(guī)制的條例或?qū)嵤┘?xì)則，將第102條（基本對應(yīng)現(xiàn)有《中華人民共和國公務(wù)員法》第107條）的規(guī)定落到實(shí)處。這其中，對規(guī)管對象、規(guī)管范圍作出明確界定，尤其是要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)級別，施以不同的管制期限，做到權(quán)利與義務(wù)對等，權(quán)利與責(zé)任相當(dāng)，改變目前一刀切的做法。同時，清晰界定公職人員與企業(yè)從業(yè)人員之間職務(wù)轉(zhuǎn)換的界限。除了要嚴(yán)格禁止在職公務(wù)員在企業(yè)和經(jīng)營性組織兼職外，重點(diǎn)應(yīng)完善公務(wù)員離職后的任職約束規(guī)定。比較可行的辦法是采取列舉的方式，規(guī)定若干種不能任職的情形，減少任意解釋的空間。據(jù)了解，目前浙江省正在推動建立領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職、退休后從業(yè)行為限制清單，如果清單可操作性強(qiáng)，值得其他地區(qū)借鑒。

其次，增加政策的透明度和社會參與度。政商之間通過職務(wù)轉(zhuǎn)換而產(chǎn)生不當(dāng)勾連，根本的原因是公共政策的透明度不夠，欲堵住這一漏洞，根本之道還在于增加公共政策的透明度，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。例如，在產(chǎn)業(yè)重大政策出臺前，如果能進(jìn)行廣泛和深入的調(diào)研，讓利益相關(guān)者都有發(fā)表意見的機(jī)會，減少黑箱操作的空間，有助于避免公共政策被某種利益集團(tuán)所左右。

再次，建立離職公務(wù)員從業(yè)情況公開制度。這點(diǎn)可以借鑒中國香港的做法，在政府網(wǎng)頁專設(shè)“離職公務(wù)員從業(yè)”一欄，?將獲準(zhǔn)從業(yè)的離、退休公務(wù)員的原職情況、現(xiàn)任職情況上網(wǎng)公布，?以便公眾查詢、監(jiān)督。只有程序透明、結(jié)果公開，?才會真正保障制度的有效運(yùn)行。

此外，加大對違法任職者的處罰力度?，F(xiàn)有《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，“公務(wù)員辭去公職或者退休后有違反前款規(guī)定行為的，由其原所在機(jī)關(guān)的同級公務(wù)員主管部門責(zé)令限期改正;逾期不改正的，由縣級以上市場監(jiān)管部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得，責(zé)令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款”。這一規(guī)定明顯處罰過輕，違法成本過低就起不到應(yīng)有的震懾作用，而美國、英國、日本、韓國等諸多國家都直接規(guī)定，離職公務(wù)員違反旋轉(zhuǎn)門規(guī)范條款且情節(jié)嚴(yán)重的追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。

筆者注意到，去年9月20日出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》第五十三條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)對于退休公職人員在退休前或者退休后，或者離職、死亡的公職人員在履職期間實(shí)施的涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪行為，可以依法進(jìn)行調(diào)查。而3月2日中紀(jì)委官網(wǎng)發(fā)布了中央紀(jì)委國家監(jiān)委駐最高人民法院紀(jì)檢監(jiān)察組成員撰寫的《離職黨政干部勞務(wù)取酬行為如何定性》一文，針對五種情形進(jìn)行了分類探討，被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是“業(yè)務(wù)指南”，文中指出：在職時為他人謀利，離職后收取“勞務(wù)費(fèi)”，涉嫌受賄罪;利用原職務(wù)影響力打招呼說情，收取他人財物，涉嫌利用影響力受賄罪;違反禁業(yè)規(guī)定取酬，涉嫌違反廉潔紀(jì)律;違紀(jì)違法犯罪行為混同，應(yīng)根據(jù)主客觀相一致原則，結(jié)合案件事實(shí)加以認(rèn)定;合理合規(guī)取酬行為，不認(rèn)定違紀(jì)違法。

來自各層面的規(guī)范措施正陸續(xù)出臺。今年2月，杭州出臺《關(guān)于規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政從業(yè)行為進(jìn)一步推動構(gòu)建親清政商關(guān)系的實(shí)施細(xì)則（試行）》，推動構(gòu)建親而有度、清而有為的“親”“清”政商關(guān)系，細(xì)則明確領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職或者退休后，規(guī)定期限內(nèi)嚴(yán)禁接受原任職務(wù)管轄地區(qū)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)或其他營利性組織聘任;嚴(yán)禁從事與原任職務(wù)管轄業(yè)務(wù)相關(guān)的營利性活動;嚴(yán)禁擔(dān)任上市公司、基金管理公司獨(dú)立董事、獨(dú)立監(jiān)事等職務(wù);嚴(yán)禁經(jīng)批準(zhǔn)在企業(yè)兼職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)取報酬、獲取股權(quán)和其他額外利益等，并針對領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項(xiàng)中配偶、子女等特定關(guān)系人從業(yè)、從事經(jīng)營活動7類情況進(jìn)行明確，同時要求健全領(lǐng)導(dǎo)干部辭去公職（退休）后從業(yè)行為限制清單和報告承諾制度。

3月22日，證監(jiān)會召開2022年全面從嚴(yán)治黨暨紀(jì)檢監(jiān)察工作會議，黨委書記、主席易會滿作講話。中央紀(jì)委國家監(jiān)委駐證監(jiān)會紀(jì)檢監(jiān)察組組長、黨委委員樊大志就做好系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察工作進(jìn)行安排部署。此次紀(jì)檢監(jiān)察會議強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)抓好六大重點(diǎn)工作，其中包括：一體推進(jìn)金融反腐和處置金融風(fēng)險，堅決治理政商“旋轉(zhuǎn)門”。堅持標(biāo)本兼治、重在治本。深入推進(jìn)廉潔文化建設(shè)。同步加強(qiáng)行業(yè)廉潔從業(yè)監(jiān)管。

種種跡象表明，清理政商“旋轉(zhuǎn)門”已成為反腐敗的重點(diǎn)工作之一，對左右逢源并謀求不正當(dāng)利益的離職公職人員來說，山雨已來。