佛山南海： 以“新地改”撬動營商環(huán)境優(yōu)化

袁帥

位于廣東省佛山市南海區(qū)的廣東廣宇科技發(fā)展有限公司迎來好消息，他們即將搬遷至獨棟的公司總部大樓。廣宇科技綜合部副總經(jīng)理嚴如灝介紹，總部大樓所在地塊性質(zhì)屬于住宅用地改工業(yè)用地，能夠搬遷離不開南海區(qū)政府對企業(yè)發(fā)展的大力支持。有什么樣的用地結(jié)構(gòu)就有什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，今年，南海區(qū)發(fā)布了《佛山市南海區(qū)推進全面深化改革加快廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)建設三年行動計劃（2022—2024年）》，圍繞全域推進土地綜合整治、全面提高社會治理現(xiàn)代化水平等，突出重點、系統(tǒng)發(fā)力，推進9方面27項改革，為推進高質(zhì)量發(fā)展、打造現(xiàn)代化活力新南海提供有力的制度支撐。從土地入手，以產(chǎn)業(yè)連片為突破口，南海區(qū)政府正在致力于以土地改革撬動營商環(huán)境優(yōu)化，推動產(chǎn)業(yè)向中高端邁進，做大做強先進制造業(yè)集群。

與同在佛山市的產(chǎn)業(yè)大戶順德區(qū)對比，南海區(qū)規(guī)上工業(yè)貢獻值比例完全不同。順德區(qū)60%的企業(yè)產(chǎn)值增量由大企業(yè)提供，40%由中小企業(yè)提供;而南海區(qū)則是20%企業(yè)產(chǎn)值增量由大企業(yè)提供，40%由中型企業(yè)提供，40%由小型企業(yè)提供。造成這種現(xiàn)象的原因之一便是土地碎片化。佛山市南海區(qū)委改革辦相關負責人介紹，當前南海區(qū)2304個集體經(jīng)濟組織作為土地所有權人各自經(jīng)營土地，缺乏整體規(guī)劃。在農(nóng)村集體建設用地上有村級工業(yè)園區(qū)612個，占地18.9萬畝，其中200畝以下的個數(shù)達53%，土地利用碎片化問題突出。

這一方面成就了南海區(qū)以中小企業(yè)為動力的強大發(fā)展引擎，另一方面也阻礙了南海區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的主要思路和高質(zhì)量發(fā)展的進程。佛山市南海區(qū)委辦（區(qū)府辦）副主任周炎坤表示，由于土地碎片化嚴重，支柱性傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級難，“企業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要規(guī)模化，碎片化土地難以支撐。除了專精特的企業(yè)，三畝地很難支撐出龍頭企業(yè)?！蓖瑫r，南海區(qū)現(xiàn)有建設用地無論在產(chǎn)權上還是在分布上，都難以承接新的大產(chǎn)業(yè)城、龍頭企業(yè)以及包括戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的新興產(chǎn)業(yè)進駐。失去了產(chǎn)業(yè)發(fā)展引擎，推動高質(zhì)量發(fā)展難度無疑加大，產(chǎn)業(yè)集成效應也無法實現(xiàn)。此外，“低效”導致了土地的平均產(chǎn)出遠遠沒有其他發(fā)達地區(qū)高。因此，“土地碎片化”是南海區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨的最痛苦的問題。

有什么樣的用地結(jié)構(gòu)就有什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，作為廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)，南海區(qū)從土地入手，以推動土地騰挪歸并為導向，正在致力于以土地改革撬動營商環(huán)境優(yōu)化。南海區(qū)政府將全域土地綜合整治作為城鄉(xiāng)融合改革的核心內(nèi)容，將土地整理作為其核心工作。改革辦相關負責人介紹，南海區(qū)的土地開發(fā)強度已經(jīng)超過50%，但“量大、分散、低效”的集體經(jīng)營性建設用地的土地潛力并沒有得到充分激發(fā)。村級工業(yè)園改造作為建設用地整理，是全域土地綜合整治的一部分。

周炎坤表示，“全域”指整個南海區(qū)每一寸土地都納入了整治范圍，“全要素”指建設用地、農(nóng)用地等各種性質(zhì)的用地。只有全域、全方位、全要素的改革才能解決土地碎片化帶來的問題?！耙獙⒔ㄔO用地整理好，優(yōu)化空間，為企業(yè)提供用地支撐，發(fā)揮每塊土地的最大化效益?！蓖瑫r他認為，頂層設計很重要，作為廣東省唯一的區(qū)級國土空間規(guī)劃編制試點單位，《南海區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的編制工作已接近尾聲，即將上報。本次規(guī)劃將以“四集中”推動南海區(qū)空間再造，形成生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)四大空間集中集聚戰(zhàn)略，也體現(xiàn)了全域土地綜合整治的美好愿景。

由于靠近廣州，南海區(qū)具有高水平城市化特點，以南海區(qū)所在的桂城街道為例，開發(fā)強度達到80%，戶籍人口和常住人口或過百萬?！兑?guī)劃》明確了集中建設區(qū)鼓勵增量空間，引導城鎮(zhèn)空間內(nèi)聚式填充發(fā)展。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間格局，規(guī)劃劃定促進南海區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚化、主題化、園區(qū)化發(fā)展的 11?個萬畝產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和?63?個千畝主題產(chǎn)業(yè)社區(qū)。按“四集中”原則布局城市核心區(qū)的城鎮(zhèn)空間，促使它所輻射出的服務性和功能性繼續(xù)加強。在國土空間規(guī)劃“四集中”引領下，南?？茖W編制區(qū)鎮(zhèn)兩級實施方案，劃定整治區(qū)域及以“土地整治+”的概念劃定整治單元，將形成“土地整治+產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”“土地整治+城鄉(xiāng)融合發(fā)展”等整治單元，全面推進各類土地整治項目。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度，完善各種配套設施，提升服務等級，同時引入混合開發(fā)的村改模式，實現(xiàn)土地性質(zhì)國有加集體，住宅加產(chǎn)業(yè)出讓，從而實現(xiàn)高度城市化。按城市和產(chǎn)業(yè)融合的思路，政府做好規(guī)劃，兼顧村集體的當前利益和長遠利益，讓村集體一部分土地急轉(zhuǎn)國，一部分土地保留集體，讓農(nóng)民享受土地增值收益。

在“土地整治+產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”的推動下，總投資105億元的“南海平謙國際智慧產(chǎn)業(yè)園”項目已在佛山高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)核心園南海園落戶，將重點引進以國內(nèi)外先進制造業(yè)為主的世界500強企業(yè)以及行業(yè)龍頭。周炎坤透露，南海區(qū)招商相關部門仍有大型項目等待土地連片落地。

南海土地改革做得很早，起初主要是將分散到農(nóng)民各家各戶的農(nóng)地等歸到集體，解決土地零散亂問題，村民按股份共享收益。集體土地多，一方面，農(nóng)民可以充分享受土地帶來的紅利，但另一方面，也為政府的征地工作帶來了難度。為推進全域土地綜合整治，并平衡好各方利益，不讓百姓吃虧，南海區(qū)推出了“地券”“房券”“綠券”的“三券”措施。

為破解土地利用碎片化，推動連片改造，促進產(chǎn)業(yè)集成發(fā)展，南海區(qū)聚焦南海高質(zhì)量發(fā)展中的難點痛點問題，發(fā)布了一批改革任務。值得關注的是，南海以開展全域土地綜合整治試點為契機，在原有舉措的基礎上，進一步推動土地異地歸并騰挪。

自2019年獲批建設廣東省城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)以來，南海積極探索，初步形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一、國集互補的建設用地市場，實驗區(qū)建設取得階段性成果。今年1月，南海成為全省唯一以縣域為實施單元的全域土地綜合整治試點縣區(qū)，試點期間可以爭取獲得國家試點同等的省級支持政策，在規(guī)劃審批、指標使用、資金、金融等方面得到更加多元的支持，為整體推進農(nóng)用地整理、建設用地整理和生態(tài)保護修復工作提供支撐。“相對于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊為基本實施單元，以縣域為單元開展全域土地綜合整治，具有更高的資源統(tǒng)籌和指揮調(diào)度能力?！狈鹕绞凶匀毁Y源局南海分局相關負責人表示，南海將從全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和自然資源保護的層面對國土空間進行統(tǒng)籌考慮，在更廣闊的空間整合土地資源。

其中，佛山市自然資源局南海分局將進一步明確土地整治項目庫，探索建立利益平衡機制，以“地券”“房券”“綠券”平衡土地改造收益，減少土地集中歸并的阻力，提高權屬人和市場主體參與改造和騰退的積極性。

“地券”主要解決用地空間騰挪問題，通過建立周轉(zhuǎn)“指標池”，簡化表決流程，爭取增減掛鉤審批權下放，探索指標分離管理，明確復墾指標交易流程，加快推進拆舊復墾項目?！胺咳敝饕Ｕ习l(fā)展權問題，在產(chǎn)業(yè)用地集聚提升過程中，補充實物補償形式，強化零散產(chǎn)業(yè)用地退出并集聚升級的內(nèi)生動力，保障農(nóng)村集體土地所有權人可持續(xù)收益?！熬G券”主要平衡城市發(fā)展與生態(tài)保護問題，鼓勵邊角地整治探索，實行用地指標獎勵，提升城市生態(tài)品質(zhì)。另外，將對主動墾造水田、恢復耕地等給予一定獎勵。試點期間，在農(nóng)用地整理方面，南海將統(tǒng)籌推進耕地提質(zhì)改造、宜耕后備資源開發(fā)以及高標準農(nóng)田建設等工作，試點期內(nèi)通過恢復和復墾耕地新增耕地4700畝，2022—2024年，每年集約農(nóng)用地10000畝。在建設用地整理方面，南海將對存量建設用地進行連片化改造，未來兩年騰退低效建設用地復墾復綠10000畝，建設產(chǎn)業(yè)保障房200萬平方米，每年整理連片產(chǎn)業(yè)用地8000畝;2022年開展村級工業(yè)園拆除改造12000畝、綜合整治40000畝。

在生態(tài)保護修復方面，試點期內(nèi)推進萬畝千畝公園建設、河心島修復、碧道建設，同步開展礦山修復、土壤污染修復、水體污染治理工作，騰退生態(tài)控制線里面被侵占的用地。“通過配套政策的實施，盤活低效、零散建設用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與空間布局，提高土地利用效率，實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)。生活居住環(huán)境好了，外來人才也更愿意到南海工作，從而加碼營商環(huán)境軟實力。”佛山市自然資源局南海分局有關負責人表示。

記者從南海區(qū)政數(shù)局了解到，今年，南海區(qū)政數(shù)局將聚焦在深化相對集中行政審批改革、深化工程建設項目審批改革、建立行政審批否決事項提級管理機制及深化工程建設招投標四項政務服務改革。對此，南海區(qū)委副書記、區(qū)長王勇指出，要認清改革的定義，增強發(fā)展的定力;要明晰改革的定向，加快方案的定稿;要把握改革的定位，確保服務的定型;要推進改革的定點，落實改革的定額。他指出，目前南海政務服務仍存在“多、繁、散、慢、亂”五大問題，改革必須針對這些痛點對癥下藥。而下一步改革的目標定位，就是要實現(xiàn)市場化、法治化、智慧化、協(xié)同化。

在深化相對集中行政審批改革方面，今年年底前，南海區(qū)將實現(xiàn)區(qū)級簽發(fā)的證照種類80%以上電子化，已簽發(fā)的電子證照80%以上可免提交，高頻事項電子表單的應用率達到90%以上。實現(xiàn)政務服務事項在現(xiàn)有的承諾時限基礎上再壓減30%。年底前要實現(xiàn)不少于150個“一件事一次辦”主題式服務事項、20個告知承諾制事項落地實施。

在建立行政審批否決事項提級管理機制上，南海區(qū)進一步明確職責范圍，建立“首咨責任制”，由首咨單位承擔起指引辦事、協(xié)商受理等職責，避免因回復不及時或部門之間的推諉扯皮等因素產(chǎn)生退件或否決的情況。同時，建立快速響應上報機制，多渠道廣泛收集群眾企業(yè)訴求，督促部門及時解決問題，保障企業(yè)“能辦事、辦成事”。

在深化工程建設項目審批改革方面，區(qū)、鎮(zhèn)行政服務中心將為工程建設項目審批提供事前咨詢輔導、事中提醒監(jiān)督、事后跟蹤回訪的全周期服務，提升企業(yè)網(wǎng)上辦事的體驗感。同時，將落實多規(guī)合一平臺應用建設、壓實區(qū)域評估工作、優(yōu)化簡易低風險工程建設項目審批服務、分階段辦理施工許可證改革等各項改革措施。

在深化工程建設招投標改革方面，推行“由招標人決定招標活動開始時間”“合并招標”等招標模式，和“不見面遠程開標”“評標專家遠程異地評標”等全流程電子化招標措施，規(guī)范推行工程總承包模式和全過程工程咨詢模式，提升招標效率。建立健全市場主體信用檔案，實現(xiàn)信用信息分級管理，實施信用評價信息向社會公開，推動信用評價結(jié)果規(guī)范應用。

對于南海區(qū)營商環(huán)境如何，廣東柯內(nèi)特環(huán)境科技有限公司總經(jīng)理朱斌十分有發(fā)言權。成立之初，企業(yè)將總部設定在廣州，但作為南海人，朱斌希望為家鄉(xiāng)發(fā)展貢獻一份自己的力量，便打算在南海區(qū)設立分公司。他告訴《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者，在選址時，他被南海區(qū)瀚天科技城招商部工作人員的熱情所感動，便定址于此。落戶后，朱斌十分欣賞南海區(qū)政府對企業(yè)無事不擾、有求必應的工作作風，干脆把總部搬到了南海區(qū)，原來在廣州的總部反而成了分公司?！耙粋€企業(yè)對當?shù)貭I商環(huán)境的評價好壞，就看企業(yè)家是否把他的同行企業(yè)介紹到當?shù)亟◤S開公司。我就把柯內(nèi)特的上下游企業(yè)介紹到了我們所在的這個產(chǎn)業(yè)園?！敝毂笮χf。企業(yè)從最初的30余人發(fā)展到今天的150余人，柯內(nèi)特的發(fā)展歷程是南海區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化的一個縮影?？聝?nèi)特總經(jīng)理助理、行政總監(jiān)余娟娟介紹，目前公司所在的瀚天科技城有“國家級科技企業(yè)孵化器”之稱，公司計劃今年搬至獨立的總部大廈。

重中之重，只有全域、全方位、全要素的改革才能解決土地碎片化帶來的問題。要將建設用地整理好，優(yōu)化空間，為企業(yè)提供用地支撐，發(fā)揮每塊土地的最大化效益。

去年年底，南海首個優(yōu)化營商環(huán)境聯(lián)絡處落戶桂城，并重啟了桂城總商會·企業(yè)創(chuàng)享家，強化了“落地本土—生根發(fā)芽—蓬勃發(fā)展—碩果共享”的企業(yè)服務全鏈條，推動了南海區(qū)營商環(huán)境的再優(yōu)化。作為南海首個以提升營商環(huán)境為主題的組織機構(gòu)，“創(chuàng)享家”正是南海不斷優(yōu)化營商環(huán)境、致力為企業(yè)提供貼心服務的具體體現(xiàn)和重要抓手之一。據(jù)介紹，聯(lián)絡處將建立信息收集及反饋機制，及時通報最新涉企信息，收集企業(yè)問題，并由政府部門在3個工作日內(nèi)進行回復;成立政務服務代辦機構(gòu)，協(xié)調(diào)項目從招商洽談、注冊登記、立項用地規(guī)劃到竣工驗收、公共設施接入、落地投產(chǎn)、政策兌現(xiàn)等全生命周期所涉及的各項審批事項。同時，聯(lián)絡處還兼顧服務其他項目，依托“市民之窗”，向桂城企業(yè)提供免費的政務服務代辦業(yè)務。對此，南海區(qū)工商聯(lián)（總商會）主席張偉明表示，以后，各商協(xié)會可以通過信息收集及反饋機制將服務企業(yè)過程中遇到的困難和需求向相應部門反饋并得到回應;企業(yè)的重點項目也可以通過政務服務代辦機構(gòu)獲得全周期涉及的所有政務服務;還將通過聯(lián)席會議制度，邀請桂城轄區(qū)內(nèi)不同量級、不同行業(yè)的企業(yè)主列席會議，讓聯(lián)絡處的意義延展到更廣的范圍。