上海市楊浦區(qū)公共場(chǎng)所告知承諾知曉情況與服務(wù)對(duì)策研究

顧佳穎 馮梅

關(guān)鍵詞：衛(wèi)生許可;公共場(chǎng)所;告知承諾

【中圖分類(lèi)號(hào)】 R126.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ? ? ? 【文章編號(hào)】2107-2306（2022）06--04

在“放管服”大背景下，政府機(jī)關(guān)持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問(wèn)題，營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)大力簡(jiǎn)政放權(quán)，持續(xù)開(kāi)展“減證便民”行動(dòng)。

2018年5月頒布《上海市公共場(chǎng)所告知承諾管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），規(guī)定公民、法人或者其他組織依法提出公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可申請(qǐng)，申請(qǐng)人以書(shū)面形式承諾其符合審批條件，并能夠按照承諾，在規(guī)定期限內(nèi)提交相關(guān)材料，由衛(wèi)生行政部門(mén)作出行政審批決定。完善告知承諾體系建設(shè)是優(yōu)化審批服務(wù)的重要基礎(chǔ)，是政府履行公共衛(wèi)生職能的重要體現(xiàn)，是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、激發(fā)市場(chǎng)主體活力的重要基石。2018年11月根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委辦公廳《關(guān)于全面推開(kāi)公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可告知承諾制改革有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求，在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)公共場(chǎng)所告知承諾制。通過(guò)告知承諾書(shū)的形式，有效杜絕傳統(tǒng)審批模式人情證、亂發(fā)證、辦事拖延、審批手續(xù)繁瑣等現(xiàn)象，做到了公開(kāi)透明、廉潔高效，充分體現(xiàn)了衛(wèi)生行政部門(mén)的服務(wù)理念[1]?，F(xiàn)結(jié)合上海市楊浦區(qū)公共場(chǎng)所告知承諾實(shí)施現(xiàn)狀，對(duì)公共場(chǎng)所告知承諾知曉情況及履行情況進(jìn)行調(diào)查，在此基礎(chǔ)上對(duì)窗口辦理模式進(jìn)行針對(duì)性分析，建立以人民為中心的精細(xì)化服務(wù)指導(dǎo)模式，有效提升窗口服務(wù)質(zhì)量。

1 對(duì)象與方法

1.1對(duì)象

上海市楊浦區(qū)2019年3月-2021年3月受理的公共場(chǎng)所新證、延續(xù)共有868家，選擇告知承諾方式的共868家。其中賓館54家，公共浴室26家，理發(fā)店270家，旅店154家，美容店179家，棋牌室17家，商場(chǎng)（店）58家，舞廳（含卡拉OK歌廳等）13家，影劇院8家，游泳場(chǎng)（館）25家，招待所7家，足浴52家，博物館1家，游藝廳4家。

1.2 研究方法

結(jié)合楊浦區(qū)實(shí)際，設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷。從2019年3月-2020年3月受理的公共場(chǎng)所868個(gè)樣本中采用抽樣調(diào)查的方法隨機(jī)抽取40%作為調(diào)查對(duì)象，選擇每份樣本中辦理《公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證》新證、延續(xù)業(yè)務(wù)的辦事人員逐一進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。對(duì)問(wèn)卷調(diào)查的內(nèi)容主要包括三個(gè)部分：（1）調(diào)查對(duì)象的基本情況。包括性別、年齡、文化程度、職務(wù)等;（2）公共場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)范圍、單位性質(zhì);（3）《辦法》知曉情況。主要調(diào)查對(duì)《辦法》內(nèi)容是否知曉與了解程度等內(nèi)容。

1.3 統(tǒng)計(jì)學(xué)分析

使用Excel軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總，運(yùn)用SPSS 16.0軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。統(tǒng)計(jì)方法主要采用描述性分析、χ2檢驗(yàn)、多因素條件logistic回歸分析等，檢驗(yàn)水準(zhǔn)α=0.05。

2 結(jié)果

2.1 公共場(chǎng)所告知承諾履行情況

2019年3月-2021年3月楊浦區(qū)公共場(chǎng)所告知承諾檔案共868份。其中，公共場(chǎng)所共辦理新證307件，其中履行告知承諾的為242件，合格率為78.8%。延續(xù)共561件，其中履行告知承諾的為495件，合格率為88.2%（表1）。公共場(chǎng)所延續(xù)履行告知承諾合格率高于新證合格率。

2.2 問(wèn)卷調(diào)查情況

調(diào)查問(wèn)卷共回收310份，其中有效問(wèn)卷303份，問(wèn)卷有效率為97.7%。303名被調(diào)查者中以20-40歲人數(shù)最多（占52.1%），文化程度以初中、高中學(xué)歷居多（合計(jì)占64.7%），單位經(jīng)營(yíng)性質(zhì)以有限責(zé)任公司居多（占37.3%）。法定負(fù)責(zé)人、負(fù)責(zé)人或經(jīng)營(yíng)者人數(shù)占比最多，占47.2%（表3）。

2.3 《辦法》知曉情況的單因素分析

不同學(xué)歷、不同職務(wù)、不同經(jīng)營(yíng)范圍的知曉情況差異均有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P<0.05）。不同性別、不同年齡、不同職業(yè)、不同經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、不同辦理業(yè)務(wù)與知曉情況之間差異無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P>0.05）（表4）。

2.4 《辦法》知曉情況的多因素logistic回歸分析

將5個(gè)可疑相關(guān)因素變量引入logistic回歸模型，模型系數(shù)的綜合檢驗(yàn)χ2=27.031，P<0.001，模型有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。在模型中，P值<0.05有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。最終篩選出影響因素為學(xué)歷（χ2=4.859，OR=0.65，P=0.028）、職務(wù)（χ2=13.941，P=0.00，OR=0.449）兩個(gè)變量（表5）。

辦事人對(duì)告知承諾的知曉率為84.5%，但知曉程度不高。知曉告知承諾容缺材料及知道告知承諾容缺受理時(shí)限的僅占4.6%和7.6%（表6）。

3.1 ?《辦法》的知曉程度

本研究顯示，通過(guò)對(duì)303家公共場(chǎng)所告知承諾的知曉情況分析，篩選出學(xué)歷（P=0.028），職務(wù)（P=0.00）兩個(gè)重點(diǎn)影響因素。分析其原因，是由于公共場(chǎng)所人員普遍為初中、高中學(xué)歷，學(xué)歷的限制導(dǎo)致其對(duì)政策缺乏理解，未能正確解讀政策。文化程度低導(dǎo)致對(duì)告知承諾法律約束含義的認(rèn)知更為淺薄。公共場(chǎng)所培訓(xùn)中大部分針對(duì)公共場(chǎng)所法定代表人、主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，未涉及從業(yè)人員等實(shí)際辦事人員。從業(yè)人員流動(dòng)性大，本身知識(shí)水平受限，導(dǎo)致其履行告知承諾義務(wù)的缺失。公共場(chǎng)所人員對(duì)《辦法》只有宏觀了解，在具體內(nèi)容的知曉程度上仍有所欠缺，對(duì)告知承諾的容缺材料、受理時(shí)限等仍不了解，法律意識(shí)淡薄，認(rèn)為只需填寫(xiě)《公共場(chǎng)所告知承諾書(shū)》即可?！豆矆?chǎng)所告知承諾書(shū)》填寫(xiě)后更未仔細(xì)閱讀。但作為行政許可的相對(duì)人，必須知曉公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理的相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)規(guī)范對(duì)場(chǎng)所進(jìn)行衛(wèi)生管理。因此，需通過(guò)普及告知承諾的相關(guān)知識(shí)提高他們的管理主體責(zé)任意識(shí)。改善告知承諾宣傳方式，擴(kuò)大宣傳范圍尤為重要。不僅要對(duì)公共場(chǎng)所法定代表人、負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，尤其是新辦公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證的單位。同時(shí)對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行宣傳培訓(xùn)，宣傳方式選擇動(dòng)畫(huà)、圖片等通俗易懂的方式，提高宣傳的效果。

3.2 ?《辦法》的履行效果

《辦法》第十四條規(guī)定“對(duì)被審批人未在承諾規(guī)定期限內(nèi)提交材料，或者提交的材料不符合要求的……應(yīng)該記入被申請(qǐng)人、被審批人衛(wèi)生誠(chéng)信檔案，并對(duì)該審批人、被審批人不再適用告知承諾的衛(wèi)生行政審批方式”。例如公共場(chǎng)所未履行告知承諾的，記入衛(wèi)生誠(chéng)信檔案，遏制成效不顯著，懲罰力度小，違規(guī)成本低，導(dǎo)致違規(guī)行為難以得到遏制[2]，無(wú)法形成“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。

由于公共場(chǎng)所單位流動(dòng)性大，辦理延續(xù)的間隔為四年，在監(jiān)督檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)存在更換法人或停止經(jīng)營(yíng)的單位[3]，且沒(méi)有對(duì)不履行告知承諾的單位在信息平臺(tái)進(jìn)行公示，不引起重視，無(wú)法起到約束作用。

本研究顯示，2019年公共場(chǎng)所告知承諾實(shí)施后，履行告知承諾合格率呈降低趨勢(shì)，公共場(chǎng)所單位辦理延續(xù)合格率高于新證合格率。影響合格率的因素主要有檢測(cè)報(bào)告、從業(yè)人員健康證未在約定期限內(nèi)交[8]。由于檢測(cè)報(bào)告費(fèi)用高，新開(kāi)的公共場(chǎng)所單位產(chǎn)生僥幸心理，認(rèn)為取得《公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證》即可。由于公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可告知承諾采取的是形式審查、先發(fā)證后監(jiān)管的審批模式，旨在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，讓經(jīng)營(yíng)者盡快獲得經(jīng)營(yíng)許可權(quán)，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)辦證的時(shí)間成本、精力成本均很低，造成了辦證省力、監(jiān)管困難的許可“后遺癥”[3]。

3.3對(duì)策

實(shí)行公共場(chǎng)所告知承諾推動(dòng)了政府履職逐步從審批為主向事中事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，激發(fā)了市場(chǎng)活力，構(gòu)建了以溝通互動(dòng)和行政契約為主要方式的新型政企關(guān)系，是大力優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的重要舉措。在標(biāo)準(zhǔn)化的窗口服務(wù)模式下，要促進(jìn)窗口服務(wù)向信息化及精細(xì)化的方向不斷發(fā)展[4]。從受理時(shí)一次性告知精細(xì)化指導(dǎo)，根據(jù)業(yè)務(wù)辦理類(lèi)型、辦理人員身份、公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)類(lèi)別制定分類(lèi)宣傳手冊(cè)。衛(wèi)生行政部門(mén)指導(dǎo)公共場(chǎng)所單位履行公共場(chǎng)所告知承諾，加強(qiáng)公共場(chǎng)所單位的培訓(xùn)。結(jié)合楊浦實(shí)際，探索多形式、多渠道宣傳模式，擴(kuò)大宣傳面，用動(dòng)畫(huà)講解、圖片等通俗易懂的方式解讀政策，用直觀的方式解釋政策內(nèi)容及相關(guān)法律法規(guī)，尤其對(duì)個(gè)體工商戶(hù)等普及告知承諾知識(shí)。

告知承諾制度作為一項(xiàng)惠民政策，不僅僅是簡(jiǎn)單地簽署告知承諾書(shū)，讓公共場(chǎng)所單位了解和關(guān)注這項(xiàng)政策，需要進(jìn)一步加強(qiáng)公共場(chǎng)所人員的指導(dǎo)與學(xué)習(xí)[5]。通過(guò)集中培訓(xùn)宣傳的同時(shí)，對(duì)實(shí)際辦事人員的培訓(xùn)尤為重要。廣范圍、多層次覆蓋公共場(chǎng)所群體，讓經(jīng)營(yíng)者明確職責(zé)的同時(shí)，更要強(qiáng)化公共場(chǎng)所辦事人員的責(zé)任意識(shí)和法律意識(shí)。根據(jù)公共場(chǎng)所不同業(yè)態(tài)分布，不同辦理類(lèi)型分重點(diǎn)宣傳，對(duì)于告知承諾履行不高的業(yè)態(tài)，衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)著重進(jìn)行宣教，通過(guò)線下培訓(xùn)等方式進(jìn)一步提高本區(qū)告知承諾知曉率，開(kāi)展精細(xì)化、個(gè)性化服務(wù)模式。

國(guó)務(wù)院于2014年7月23日通過(guò)了《企業(yè)信息公示暫行條例》，該條例明確規(guī)定了工商部門(mén)、其他政府部門(mén)、企業(yè)作為不同的信息公示主體所承擔(dān)不同的信息公示義務(wù)。建立公共場(chǎng)所信用大數(shù)據(jù)庫(kù)，讓各公共場(chǎng)所通過(guò)掃描“二維碼”形成自身的“身份證”。結(jié)合事中事后監(jiān)管，開(kāi)展信用分級(jí)分類(lèi)，呈現(xiàn)衛(wèi)生許可和監(jiān)管深度融合的態(tài)勢(shì)[6]。結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”，建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管模式，推行信用分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管，貫穿公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可全生命周期，打造事前、事中、事后全流程監(jiān)管的新型機(jī)制。衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)應(yīng)事前對(duì)公共場(chǎng)所單位實(shí)施信用審查，對(duì)信用良好的公共場(chǎng)所單位許可流程開(kāi)設(shè)“綠色通道”，并減少監(jiān)管頻次;對(duì)信用評(píng)級(jí)差的單位加強(qiáng)監(jiān)管，并且不再適用告知承諾形式[7]。同時(shí)，深化信用平臺(tái)對(duì)接“一網(wǎng)通辦”，將信用名單嵌入政府辦事流程。

失信懲戒是最后的、不得已的、被動(dòng)的措施，從“強(qiáng)制處罰型”向“柔性引導(dǎo)型”轉(zhuǎn)變。結(jié)合本區(qū)實(shí)際，實(shí)行“1+1”模式，衛(wèi)生行政部門(mén)作出準(zhǔn)予行政審批1個(gè)月后進(jìn)行提醒，起到預(yù)警效果，2個(gè)月再進(jìn)行全覆蓋檢查。隨著信用體系建設(shè)的不斷完善，建議將“通過(guò)‘信用中國(guó)’網(wǎng)站向社會(huì)公開(kāi)承諾人的信用承諾，記入承諾人的信用記錄并接受聯(lián)合懲戒”的內(nèi)容加入到公共場(chǎng)所告知承諾誠(chéng)信體制中來(lái)。

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作者簡(jiǎn)介：顧佳穎 ?職業(yè)：公務(wù)員 ?女 ?籍貫：上海 ?民族：漢 ?出生年月：1996.1.25 ?學(xué)歷：本科 ?研究方向：衛(wèi)生許可政策 ? ?工作單位：楊浦區(qū)衛(wèi)生健康委員會(huì)監(jiān)督所 ? 郵編：200082

通訊作者：馮梅 ?職業(yè)：公務(wù)員 ?女 ?籍貫：上海 ?民族：漢 ?出生年月：1975.7.2 ?學(xué)歷：碩士 ? 職稱(chēng)：主治醫(yī)師 ?研究方向：衛(wèi)生許可政策 ? ?工作單位：楊浦區(qū)衛(wèi)生健康委員會(huì)監(jiān)督所 ? 郵編：200082