清末新政的制憲時(shí)刻

嚴(yán)泉

在中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的形成進(jìn)程中，晚清遵循的是西歐國(guó)家所經(jīng)歷的自上而下的建構(gòu)路徑。其中最為突出的表現(xiàn)是，在來(lái)自列強(qiáng)持續(xù)的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅下，近代中國(guó)經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的早期現(xiàn)代化建設(shè)，成為一個(gè)初具雛形的軍事—財(cái)政國(guó)家。到了清末新政時(shí)期，中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)又開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)憲法—政治國(guó)家的階段。塞繆爾·亨廷頓指出：“現(xiàn)代國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家的最大不同，在于人民在大規(guī)模的政治組織中參與政治并受其影響的廣泛程度;現(xiàn)代政體與傳統(tǒng)政體的區(qū)別，在于民眾政治意識(shí)和政治參與廣度的不同?！爆F(xiàn)代國(guó)家最基本的制度特征是擁有一部憲法。但是近代中國(guó)的立憲史表明，最大的挑戰(zhàn)不僅是頒行一部成文憲法，而是有憲法無(wú)憲政的現(xiàn)實(shí)困境。

一九0六年九月一日，處于內(nèi)憂外患中的清政府，終于發(fā)布了仿行立憲的上諭，宣布“預(yù)備立憲”。上諭宣稱要從官制改革入手，制定各種法律，然后再?gòu)V興教育，清理財(cái)政，整飭軍事，設(shè)立巡警，“以預(yù)備立憲基礎(chǔ)”。數(shù)年后規(guī)模初具，再參照各國(guó)法律，實(shí)行立憲。在宣布實(shí)行“預(yù)備立憲”之后，清政府逐步采取一系列措施來(lái)推行政制改革。

從立憲的視角來(lái)看，清末新政的最后三年，中國(guó)經(jīng)歷了關(guān)鍵性的三次制憲時(shí)刻。其中《欽定憲法大綱》頒行為制憲啟動(dòng)時(shí)刻，隨后開(kāi)始了憲法起草的制憲進(jìn)行時(shí)刻，最后則是“十九信條”頒布的制憲完成時(shí)刻。彭劍《清季制憲研究：欽定、協(xié)定與民定》一書(shū)描繪了一個(gè)讓人印象深刻的歷史場(chǎng)景，即清末立憲運(yùn)動(dòng)的高潮階段，其實(shí)是從制憲始，以制憲終。

不過(guò)，對(duì)于制憲政治這個(gè)跨越政治與憲法的議題而言，僅有歷史學(xué)的細(xì)致敘事是不夠的，一種政治憲法學(xué)的理論解讀同樣重要。制憲模式與政治共識(shí)是如何影響清廷命運(yùn)的？政治策略與制憲進(jìn)程的關(guān)系又是什么？更為重要的是，在本書(shū)研究的史實(shí)基礎(chǔ)上，作為后人，需要重新評(píng)價(jià)百年前制憲政治與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)之間的內(nèi)在關(guān)系。

一

一九0八年八月二十七日，清廷正式頒布《欽定憲法大綱》，標(biāo)志著清末制憲啟動(dòng)時(shí)刻的來(lái)臨，二十世紀(jì)中國(guó)以此為起點(diǎn)，開(kāi)始了命運(yùn)多舛的現(xiàn)代立憲事業(yè)。

在制憲的外來(lái)憲法影響方面，一般認(rèn)為《欽定憲法大綱》主要是受到日本明治憲法的影響。在政體制度設(shè)計(jì)上，《欽定憲法大綱》表明要實(shí)行日本式的君主立憲，即采用君主高度集權(quán)的立憲模式。不過(guò)，本書(shū)作者進(jìn)一步認(rèn)為，《欽定憲法大綱》的內(nèi)容雖然大體上模仿明治憲法，但是為了進(jìn)一步鞏固君主大權(quán)，在內(nèi)容與體例上還有所“創(chuàng)新”。內(nèi)容上增加明治憲法所沒(méi)有的君主總攬司法權(quán)與制定皇室經(jīng)費(fèi)的權(quán)力。體例上在多數(shù)正條后面增加注釋，其內(nèi)容多是規(guī)定防止臣民、議會(huì)侵害君上大權(quán)?！罢龡l和注文，猶如一枚硬幣的兩面，一面規(guī)定君上有此大權(quán)，另一面規(guī)定臣民不得侵害此大權(quán)，正反兩面都說(shuō)透，堪稱滴水不漏?！庇捎凇稓J定憲法大綱》刪除了日本憲法中限制天皇的條款，因此它所規(guī)定的君上大權(quán)，比起日本天皇的權(quán)力，更加漫無(wú)約束。

雖然《欽定憲法大綱》存在諸多問(wèn)題，但它畢竟是中國(guó)有史以來(lái)第一部憲法性文件。對(duì)一個(gè)有著數(shù)千年人治傳統(tǒng)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這是一件破天荒的政治舉措，確實(shí)也是劃時(shí)代的政治變化，可以視為現(xiàn)代憲法—政治國(guó)家建設(shè)的起始。雖然對(duì)于慈禧太后這樣的不知憲法為何物的專制統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，立憲決策本質(zhì)上是一種權(quán)力考量與利益動(dòng)機(jī)。從立憲目標(biāo)來(lái)看，維護(hù)以君主權(quán)力為本體的君主立憲制政體是唯一的選擇，也就是一九0五年出洋考察政治的載澤在密折中提出的， 實(shí)行憲政有三大利：皇位永固、外患漸輕、內(nèi)亂可弭。在載澤看來(lái)， 行憲不會(huì)防損主權(quán)， 反而可以“鞏固君權(quán)”。

另一位出洋考察憲政的大臣達(dá)壽又把實(shí)際的政治運(yùn)作，分為大權(quán)政治、議院政治、分權(quán)政治三種類(lèi)型。所謂大權(quán)政治，就是像日本那樣天皇有較大權(quán)力、有最終決定權(quán)的政治模式;議院政治，就是英國(guó)型的議會(huì)權(quán)力特別突出，而君主并沒(méi)有實(shí)際統(tǒng)治權(quán)力的政治模式;分權(quán)政治，就是美、法國(guó)型的共和政治。達(dá)壽特別重視“大權(quán)政治”，他解釋說(shuō)：“大權(quán)政治，謂以君主為權(quán)力之中心，故其機(jī)關(guān)雖分為三，而其大權(quán)則統(tǒng)于一?！边_(dá)壽強(qiáng)調(diào)中國(guó)目前的政體，以行大權(quán)政治為最善，而欲行大權(quán)政治，必為欽定憲法。達(dá)壽的建議是先定憲法，后開(kāi)國(guó)會(huì)，以秘密的方式制憲，這么做可以剝奪國(guó)會(huì)的制憲權(quán)，確保憲法欽定，從而使憲法能夠鞏固君權(quán)。

事實(shí)證明，載澤密折的作用， 打消了慈禧太后對(duì)立憲的顧慮，讓她下決心盡快宣布立憲。通過(guò)達(dá)壽的考察，清廷認(rèn)定用欽定的辦法制憲是確保憲法鞏固君權(quán)的不二法門(mén)?！拔宕蟪汲鲅笫骨逋⒆罱K下定決心啟動(dòng)了憲政改革，三大臣出洋則使清廷進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到改革的可行性?！睆淖罡呓y(tǒng)治者的立場(chǎng)來(lái)說(shuō)，既要得到實(shí)行立憲可能帶來(lái)的強(qiáng)國(guó)御侮和王朝長(zhǎng)治久安的好處，又要盡可能地保留君主的實(shí)權(quán)，那么，欽定憲法就是最好的選擇。《欽定憲法大綱》的起草、批準(zhǔn)及頒布，正是按照欽定憲法的辦法去做的。

通過(guò)憲政改革， 借助憲法來(lái)“鞏固君權(quán)”， 是清廷的一場(chǎng)好夢(mèng)。美國(guó)學(xué)者梅恩伯格（Norbert Meienberger）指出，清政府從未承諾要引進(jìn)將會(huì)削弱皇權(quán)的政體，只贊成采納立憲主義的某些適合的成分，以有利于中國(guó)的強(qiáng)盛和維護(hù)王朝的統(tǒng)治，清政府的憲政改革只是傳統(tǒng)內(nèi)的一場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng);而作為一場(chǎng)“傳統(tǒng)內(nèi)的改革”，清政府所認(rèn)可的憲政概念含有維護(hù)過(guò)去的傳統(tǒng)和王朝統(tǒng)治的企圖，這是顯而易見(jiàn)的，對(duì)一個(gè)相信自己還有足夠的權(quán)威“欽定”憲法和國(guó)會(huì)的王朝來(lái)說(shuō)，維護(hù)自身權(quán)力的企圖自然是其最本質(zhì)的目的。

二

立憲，首先是制定憲法。憲法如何制定呢？或者說(shuō)制定憲法的程序如何？在當(dāng)時(shí)的歐美國(guó)家，或由民選之議會(huì)起草并通過(guò)憲法;或由專門(mén)憲法起草委員會(huì)起草，然后由議會(huì)表決通過(guò);有的國(guó)家還要經(jīng)過(guò)全民公決才能產(chǎn)生憲法。制憲模式是關(guān)于制憲過(guò)程的制度安排，對(duì)于制憲結(jié)局是非常重要的。

一九0七年達(dá)壽等三大臣出洋考察憲政歸來(lái)，進(jìn)一步提出了制憲等具體立憲實(shí)施步驟。達(dá)壽把制憲模式分為三種：欽定憲法、協(xié)定憲法、民定憲法?！皻J定憲法出于君主之親裁，協(xié)定憲法由于君民之共議，民定憲法則制定之權(quán)利在下，而遵行之義務(wù)在君?！币簿褪钦f(shuō)，由君主獨(dú)享制憲權(quán)，不容人民參與的制憲方式為欽定;由君主和人民共享制憲權(quán)的制憲方式為協(xié)定;由人民專享制憲權(quán)的制憲方式為民定。很顯然，達(dá)壽等人的見(jiàn)解完全是政治實(shí)用主義的，從一開(kāi)始就把憲法當(dāng)作挽救統(tǒng)治危機(jī)的政治工具，而不是一種追求長(zhǎng)治久安的治國(guó)之道。

《欽定憲法大綱》頒布之后，清政府開(kāi)始準(zhǔn)備起草正式憲法。既然是以欽定的方式，所以制憲活動(dòng)是在高層范圍與不公開(kāi)的狀態(tài)下進(jìn)行的。一九一0年底，清廷下令皇室成員溥倫和載澤為制憲大臣，負(fù)責(zé)起草帝國(guó)正式憲法。后又任命學(xué)部右侍郎李家駒、民政部左參議汪榮寶、度支部右侍郎陳邦瑞協(xié)修憲法。起草過(guò)程完全是秘密進(jìn)行，只有攝政王與負(fù)責(zé)起草的上述大臣參與。真正起草條文的是李家駒與汪榮寶兩人，陳邦瑞負(fù)責(zé)修改。兩位起草人熟悉日本的憲法制度，制憲指導(dǎo)思想核心就是達(dá)壽力主的“重君主大權(quán)主義”，內(nèi)容和框架當(dāng)然是“師從日本”。從一九一一年七月初正式開(kāi)始纂擬，至同年九月底，汪榮寶和李家駒執(zhí)筆起草好了憲法條文，正在分批進(jìn)呈給攝政王載灃“欽定”的時(shí)候，武昌起義爆發(fā)了。受到辛亥革命的沖擊，他們的制憲工作被迫停止。

從制憲啟動(dòng)到進(jìn)行時(shí)刻，整個(gè)制憲活動(dòng)完全是由清廷主導(dǎo)，“中國(guó)憲法必以大權(quán)欽定”。按清廷本意，首先制定一部完備的憲法是未來(lái)召開(kāi)議會(huì)的先決條件。因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，憲法先成，議會(huì)后開(kāi)，可以保證憲法由欽定而成，利于維護(hù)君權(quán);而議會(huì)先開(kāi)，憲法后成，必將使憲法由議會(huì)制定，不利于君權(quán)的鞏固。正如本書(shū)所指出的，這與民間所主張的先開(kāi)國(guó)會(huì)，后定憲法的協(xié)定制憲模式相沖突，預(yù)備立憲期間的制憲活動(dòng)，遂演變成一場(chǎng)對(duì)制憲權(quán)的爭(zhēng)奪。

在清廷宣布預(yù)備立憲前后，國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)正在發(fā)生急劇的變化，來(lái)自民間的立憲運(yùn)動(dòng)開(kāi)始興起，要求速開(kāi)國(guó)會(huì)的呼聲越來(lái)越高。各地諮議局和立憲團(tuán)體也感到有必要成立聯(lián)合會(huì)，發(fā)起全國(guó)范圍內(nèi)的請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)。請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)表面上要求速開(kāi)國(guó)會(huì)，實(shí)際上是想通過(guò)國(guó)會(huì)參與制定憲法。最為典型的是第三次請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)失敗后，國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)竿緯?huì)于一九一0年冬季將其政治綱領(lǐng)通知全國(guó)，其中第二條綱領(lǐng)是要求參與憲法制定。從表面上看， 這份通告書(shū)并不反對(duì)欽定， 宣稱“吾國(guó)憲法誠(chéng)當(dāng)然出于欽定”。但是， 從其所談的制憲方法來(lái)看， 絕非欽定， 而是協(xié)定。在支持欽定的名義下打破欽定， 這是在野者打破欽定的一種方式。制定憲法關(guān)系到“國(guó)家之存亡， 人民之生死”。為了打破制定的憲法完全以日本為藍(lán)本的局面， 該通告書(shū)提出， 要由各省的國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)竿緯?huì)直接致電資政院， 請(qǐng)資政院具奏上請(qǐng)， 待將來(lái)憲法起草好了， 作為法典議案， 由該院“協(xié)贊通過(guò)”后， 再由“君上裁可頒行”。資政院是為國(guó)會(huì)做預(yù)備的， 其議員中有一半來(lái)自民選， 另一半來(lái)自欽選。憲法若能由其議決， 那就表明民意代表在一定程度上參與了制憲，與由國(guó)會(huì)議決， 具有相似的意義。

相對(duì)于清廷主導(dǎo)的單一欽定制憲模式，士紳集團(tuán)參與制憲的協(xié)定方式，意味著制憲模式的開(kāi)放，是統(tǒng)治者對(duì)其他利益集團(tuán)的一種政治妥協(xié)。從成功的制憲歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政治妥協(xié)是制憲成功的關(guān)鍵。在一七八七年美國(guó)制憲會(huì)議上，妥協(xié)更是貫穿整個(gè)會(huì)議的始終，是憲法最后制定成功的決定因素。為解決大小州在聯(lián)邦國(guó)會(huì)中代表權(quán)問(wèn)題爭(zhēng)議的康涅狄格妥協(xié)案，被后人尊稱為“大妥協(xié)”。關(guān)于眾議院席位分配的妥協(xié)，即所謂“五分之三條款”，更是一項(xiàng)妥協(xié)的力作。它是南北雙方在奴隸制問(wèn)題上的第一個(gè)重要的妥協(xié)。憲法史學(xué)者王希在談?wù)撁绹?guó)憲法的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)中肯地指出：“妥協(xié)而果的憲法本身也成為一種妥協(xié)的機(jī)制。利益的多元化迫使美國(guó)社會(huì)中的各利益集團(tuán)之間、部分利益集團(tuán)與公共利益之間、所有利益集團(tuán)與公共利益之間始終就各自利益的定義和定位進(jìn)行著一種多層次的、多方位的連續(xù)不停的談判?！?/p>

在清季制憲進(jìn)行的重要時(shí)刻，在重大爭(zhēng)議問(wèn)題上完成政治妥協(xié)是有必要的，可以避免更多的政治沖突與紛爭(zhēng)。有學(xué)者也強(qiáng)調(diào)：“參與立憲的利益（或利益集團(tuán)）是多元的，立憲的過(guò)程必然是一個(gè)協(xié)商和妥協(xié)的過(guò)程，由此產(chǎn)生的憲法也必然是一個(gè)多元利益相互妥協(xié)的產(chǎn)物?！痹诿绹?guó)比較政治研究大師普沃斯基（Adam Przeworski）看來(lái)，制憲政治中的政治妥協(xié)是一種制度性妥協(xié)，它是指各種政治、社會(huì)力量經(jīng)由協(xié)商式的討論而對(duì)“要如何做”獲得共識(shí)。它意味著建立一個(gè)在其中沒(méi)有哪一種利益必然被保證，但每一種利益都可以在其中依一組程序性的規(guī)則為其實(shí)現(xiàn)而與其他利益斗爭(zhēng)、妥協(xié)的制度架構(gòu)。最后制定的憲法可能在理論上并不完美，但是卻能夠基本上體現(xiàn)各主要政治勢(shì)力的利益與要求。只有這樣的憲法才有可能被多數(shù)政治精英們接受、執(zhí)行，并存在下去，那種有憲法無(wú)憲政的局面才能夠盡力避免。在清末立憲運(yùn)動(dòng)高漲的情勢(shì)下，協(xié)定憲法的模式或許是比較妥當(dāng)?shù)?，只有讓各種政治利益集團(tuán)參與制憲工作，才能有效遏制任何單一性的利益訴求，從而有助于達(dá)成憲政共識(shí)。

回到當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境之中，雖然政府主導(dǎo)與秘密制憲的方式，也是情有可原，作為主動(dòng)嘗試政治改革的傳統(tǒng)統(tǒng)治者，當(dāng)然不愿意輕易放棄制憲大權(quán)，但關(guān)鍵是在制憲目標(biāo)上，采用日本式君主立憲模式，在擴(kuò)大君主權(quán)力的憲制設(shè)計(jì)上，甚至有過(guò)之而無(wú)不及，這與立憲派向往英國(guó)式君主立憲的利益訴求與期望嚴(yán)重沖突。清政府出于政治利己考慮，也沒(méi)有采納先開(kāi)國(guó)會(huì)的建議，堅(jiān)持“我國(guó)憲法既采取大權(quán)政治主義，則與議院政治絕不相容”，“無(wú)論如何，國(guó)會(huì)之成立不可不俟諸憲法制定以后”。這種排斥資政院參與的欽定制憲模式，在制憲進(jìn)行的重要時(shí)刻，當(dāng)然會(huì)遭到士紳集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)與不滿。

三

武昌起義后，各省紛紛宣布獨(dú)立。當(dāng)時(shí)駐守河北灤州的新式陸軍第二十鎮(zhèn)統(tǒng)制張紹曾聯(lián)合藍(lán)天蔚、盧永祥等將領(lǐng)乘機(jī)發(fā)動(dòng)兵諫，向清政府提出了類(lèi)似最后通牒的《請(qǐng)?jiān)敢庖?jiàn)政綱十二條折》，其中關(guān)于制定憲法，要求“應(yīng)以英國(guó)之君主憲章為準(zhǔn)”。讓張紹曾等人意外的是，清政府迫于壓力，竟然很快對(duì)其全盤(pán)接受，起草憲法的權(quán)力正式由欽派大臣轉(zhuǎn)移至資政院。資政院在獲得制憲權(quán)的次日，就將事先擬好的憲法大綱—《憲法重大信條十九條》上奏，并在當(dāng)天就獲準(zhǔn)頒行。《十九信條》明確了“皇帝之權(quán)，以憲法所規(guī)定者為限”?；实壑挥泄紮?quán)，而沒(méi)有立法權(quán)、憲法的起草以及修改議決的權(quán)力，真正的權(quán)力在國(guó)會(huì)，基本上打破了日本式“君上大權(quán)”的統(tǒng)治，使過(guò)去“朕即國(guó)家”的傳統(tǒng)消失殆盡。在憲政選擇上已經(jīng)接近英國(guó)的君主立憲，極大地限制了君主的權(quán)力。這一事實(shí)表明，在政體制度選擇上，統(tǒng)治者并不是不明事理，之所以做出不同的選擇，更多的是利益與時(shí)勢(shì)使然。不過(guò)，在革命風(fēng)暴的沖擊下，此時(shí)的清廷制憲已經(jīng)無(wú)濟(jì)于事了。在民心盡失的態(tài)勢(shì)下，清廷制憲放棄欽定，改用民定，非但未能鞏固君權(quán)，且未能保住君位。正如第二次出洋考察憲政的大臣于式枚曾預(yù)言的，“行之而善，則為日本之維新;行之不善，則為法國(guó)之革命”。

制憲過(guò)程是構(gòu)建憲政共識(shí)的過(guò)程，“制憲的成敗與否，往往取決于社會(huì)各方的共識(shí)能否達(dá)成一個(gè)公約數(shù)”。武昌起義后，隨著各省紛紛宣布脫離清廷而獨(dú)立，不少革命黨人正式登上政治舞臺(tái)。此時(shí)英國(guó)式君憲的制憲目標(biāo)與資政院制憲的民定模式，其實(shí)已經(jīng)無(wú)法容納共和國(guó)體的政治訴求，更何況還有眾多以張謇為代表的立憲派轉(zhuǎn)向共和。雖然在一九一一年十一月，清廷快速進(jìn)入制憲完成時(shí)刻，但是《十九信條》已經(jīng)喪失了容納各方共識(shí)的憲法認(rèn)同功能，成為一紙空文也就在情理之中了。

在清季制憲的三年進(jìn)程中，雖然不能苛求清廷決策者采用民定的制憲模式，但是允諾資政院參與制憲的協(xié)定模式卻是可取的，這樣可以獲得朝野各方的政治共識(shí)。資政院的議員中，有一半來(lái)自各省諮議局，因此，在一定程度上，資政院堪稱士紳集團(tuán)的大本營(yíng)。另外，各省諮議局在一九一0年成立了諮議局聯(lián)合會(huì)，按其章程，來(lái)自各省的資政院議員，均可為聯(lián)合會(huì)會(huì)員。這樣一來(lái)，很容易形成資政院內(nèi)外的同聲相應(yīng)。然而，士紳集團(tuán)打破憲法欽定的努力一直沒(méi)有效果。如果沒(méi)有辛亥革命，沒(méi)有灤州兵諫，士紳集團(tuán)的呼吁恐怕依然無(wú)法打動(dòng)清廷，其制憲主張也就依然無(wú)法落實(shí)。

憲法是現(xiàn)代國(guó)家的標(biāo)志之一，制定憲法則是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的起始，清末制憲完美地體現(xiàn)了政治與憲法的重要關(guān)聯(lián)性。有論者認(rèn)為，政治憲法學(xué)關(guān)注的乃是日常憲法的來(lái)世前身，是作為“政治憲法”的憲法，或憲法的政治性，尤其是非常態(tài)時(shí)期的憲法創(chuàng)制的政治性本質(zhì)。“制憲是一個(gè)決策過(guò)程，政治精英在這個(gè)過(guò)程中將決定新政府與政體運(yùn)作規(guī)范（政治規(guī)則），以及公民權(quán)利與義務(wù)?！苯詠?lái)，除英美國(guó)家外，多數(shù)國(guó)家制憲歷程坎坷曲折，憲法命運(yùn)多舛。像法國(guó)在大革命后至第五共和國(guó)成立前一個(gè)半世紀(jì)里面，就正式實(shí)施過(guò)十三部憲法。民國(guó)建立之后，制憲政治進(jìn)入新的階段。欽定與協(xié)定已經(jīng)成為歷史，國(guó)會(huì)制憲的民定模式成為主流，但是制憲之路仍然坎坷曲折、不堪回首。民國(guó)時(shí)期除去各類(lèi)憲法草案外，完成制憲程序的全國(guó)與地方性正式憲法文本就有九種之多。就憲法壽命來(lái)說(shuō)，每部全國(guó)性憲法平均僅六年有余。就制憲時(shí)間而言，最具代表性的一九二三年《中華民國(guó)憲法》，卻是歷時(shí)近十年方才完成。為什么近代中國(guó)憲法壽命如此之短？而制憲時(shí)間又如此之長(zhǎng)？

深入考察近代中國(guó)立憲的實(shí)踐困境，其實(shí)還是應(yīng)該回到辛亥革命爆發(fā)后清末制憲的終結(jié)時(shí)刻。過(guò)去人們一直關(guān)注的是從君主到共和國(guó)體的更迭，本書(shū)對(duì)制憲結(jié)局做了更為細(xì)致的描述，但還是需要反思時(shí)人對(duì)憲法工具性的認(rèn)知與實(shí)踐問(wèn)題。現(xiàn)在已有學(xué)者批評(píng)民初《臨時(shí)約法》“因人立法”的制憲策略，這種隨意性的做法，在近代中國(guó)制憲史上開(kāi)了一個(gè)很不好的先例。但是士紳集團(tuán)對(duì)《十九信條》與君主立憲制的摒棄，何嘗不是一種憲法工具性的做法，充分表明清末立憲派在立憲問(wèn)題上的局限性。

憲法是國(guó)家根本大法，關(guān)系到國(guó)家基本制度的穩(wěn)固。各方在制憲時(shí)刻的利益考量與政治博弈是正常的，憲法權(quán)威性的有效構(gòu)建是一個(gè)普遍性的制度難題，很大程度上取決于政治精英對(duì)憲法的認(rèn)同感。但是工具性的制憲策略卻破壞了憲法認(rèn)同的穩(wěn)定性，繼而影響到人們對(duì)于憲法認(rèn)同的理念。從某種意義上講，一種政治實(shí)用主義其實(shí)主導(dǎo)了近代中國(guó)的立憲事業(yè)，或許這是今天我們重新審視清末制憲歷史，不得不直面的現(xiàn)代政治國(guó)家建設(shè)的根本問(wèn)題。

（《清季制憲研究：欽定、協(xié)定與民定》，彭劍著，北京師范大學(xué)出版社二0二一年版）