中央水利發(fā)展資金績(jī)效管理現(xiàn)狀及對(duì)策建議探析

郝 倫，楊 艷，文 燕

(1.陜西省石頭河水庫(kù)灌溉中心，陜西 咸陽(yáng) 712000；2.陜西水環(huán)境工程勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，陜西 西安 710018；3.陜西省涇惠渠灌溉中心，陜西 咸陽(yáng) 713800)

1 概述

全過程績(jī)效管理是世界大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)通常實(shí)行的一項(xiàng)十分有效性的管理工作，績(jī)效管理源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，早在春秋時(shí)期《尚書舜典》中就記載 “鯀治水九載，績(jī)用弗成；三載考績(jī)，三考黜陟幽明”?，F(xiàn)代的績(jī)效管理源自于20世紀(jì)70年代的新興的企業(yè)管理，后引入政府的公共領(lǐng)域管理，特別是政府的項(xiàng)目管理。其目的是融合社會(huì)、政府和市場(chǎng)的關(guān)系，促使政府運(yùn)轉(zhuǎn)高效。我國(guó)則是改革開放以來(lái)，隨著政府機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)而不斷完善，在2010年后引入財(cái)政管理后逐步開展，國(guó)務(wù)院在2018年9月正式印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，該文件的主要目的是要求各省市要全方位、全過程、全覆蓋的開展各級(jí)預(yù)算績(jī)效管理，建立體系，規(guī)范績(jī)效管理，爭(zhēng)取用3～5 a時(shí)間使“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”的績(jī)效理念深入人心。

中央水利發(fā)展資金是水利建設(shè)和改革的專項(xiàng)資金，是水利行業(yè)爭(zhēng)取中央財(cái)政投資的主要來(lái)源渠道。為規(guī)范績(jī)效管理2016年12月財(cái)政部、水利部正式印發(fā)了《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》，將用于有關(guān)水利建設(shè)、水利改革的中央財(cái)政專項(xiàng)資金整合為中央水利發(fā)展資金，每年按規(guī)定程序下發(fā)地方。隨之財(cái)政部、水利部部署對(duì)2016年度水土保持、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等資金在全國(guó)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，拉開了水利發(fā)展資金全過程績(jī)效管理的序幕。2017年按照國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)涉農(nóng)資金整合有關(guān)要求，財(cái)政部正式實(shí)行 “大專項(xiàng)加任務(wù)清單”[1]資金管理模式。2017年4月，財(cái)政部、水利部印發(fā)了《中央財(cái)政水利發(fā)展資金績(jī)效管理暫行辦法》，要求各地、各部門在水利發(fā)展資金使用過程中從績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、申報(bào)及執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等方面切實(shí)做好績(jī)效管理工作；并將績(jī)效因素與中央水利發(fā)展資金分配相結(jié)合，評(píng)價(jià)結(jié)果作為下年度中央分配各省資金額度的重要因素之一[2]。由此可見，績(jī)效管理已經(jīng)成為水利發(fā)展資金管理的重要組成部分。

2 中央水利發(fā)展資金績(jī)效管理現(xiàn)狀

2.1 基本情況

財(cái)政部每年分兩個(gè)批次下達(dá)中央水利發(fā)展資金，要求各省結(jié)合實(shí)際出臺(tái)《水利發(fā)展資金使用管理辦法》《水利發(fā)展資金績(jī)效管理辦法》并嚴(yán)格執(zhí)行。各省按照中省相關(guān)規(guī)定在規(guī)定的事件進(jìn)行資金計(jì)劃分解下達(dá)，中央水利發(fā)展資金主要支持各省用于200～3 000 km2中小河流治理、水土保持工程建設(shè)、中型灌區(qū)節(jié)水改造、小型水庫(kù)建設(shè)及除險(xiǎn)加固、淤地壩治理、水資源節(jié)約與保護(hù)、山洪災(zāi)害防治、水系連通及水美鄉(xiāng)村試點(diǎn)、水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)等類項(xiàng)目，其中投入規(guī)模較大為200～3 000 km2中小河流治理，占比在20%～40%以上。根據(jù)資金統(tǒng)計(jì)，各省水利發(fā)展資金要全覆蓋，各地資金規(guī)模差別較大，分配依據(jù)主要考量清單任務(wù)、上一年年度投資任務(wù)完成情況、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果等因素，資金補(bǔ)助一般要向脫貧縣傾斜。

2.2 績(jī)效管理內(nèi)容

2.2.1 績(jī)效目標(biāo)設(shè)定

為加強(qiáng)中央水利發(fā)展資金管理，每年財(cái)政部在編制年度預(yù)算時(shí)，組織專家、中央主管部門業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)部門的有關(guān)人員對(duì)所有中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整體績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行集中會(huì)審，審核后上報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)；在下達(dá)資金時(shí)，財(cái)政部將任務(wù)清單隨同資金一起下達(dá)各省市；各省在收到補(bǔ)助資金后，根據(jù)項(xiàng)目年度計(jì)劃實(shí)施情況，兼顧項(xiàng)目當(dāng)前、長(zhǎng)遠(yuǎn)效益和直接、間接效益，科學(xué)合理的設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，報(bào)財(cái)政部及相關(guān)主管部門備案(抄送各地專員辦)，審核確認(rèn)后的績(jī)效目標(biāo)作為績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。

2.2.2 績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控

績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控分為四個(gè)階段：跟蹤收集績(jī)效目標(biāo)值、對(duì)執(zhí)行情況特別是出現(xiàn)偏差的原因進(jìn)行分析、對(duì)執(zhí)行偏差和目標(biāo)完成的可能性進(jìn)行預(yù)計(jì)、提出糾偏措施、形成跟蹤報(bào)告、及時(shí)整改。

2.2.3 績(jī)效自評(píng)

績(jī)效自評(píng)，是指資金使用單位或法人運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法，對(duì)照上級(jí)部門下達(dá)的績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)值，對(duì)應(yīng)各級(jí)單位及法人填報(bào)年度實(shí)際完成值進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析形成報(bào)告的管理過程?？?jī)效自評(píng)按照《水利發(fā)展資金使用管理辦法》《水利發(fā)展資金績(jī)效管理辦法》遵循全覆蓋，確保評(píng)價(jià)客觀準(zhǔn)確，可以適當(dāng)引入第三方機(jī)構(gòu)參與進(jìn)行評(píng)價(jià)。項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)一般采取打分評(píng)價(jià)的形式，評(píng)價(jià)滿分為100分。為了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)一級(jí)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為：項(xiàng)目決策10分、產(chǎn)出指標(biāo)40分、效益指標(biāo)15分、項(xiàng)目管理30分、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)5分。

中央水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作安排時(shí)間一般為每年5-7月，按照財(cái)政部、水利部相關(guān)文件精神，省級(jí)水利、財(cái)政部門共同組織、迅速部署，各級(jí)財(cái)政、水利部門上下聯(lián)動(dòng)，采取績(jī)效自評(píng)和他評(píng)相結(jié)合的方式開展上一年度水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，主要包括縣級(jí)自評(píng)、市級(jí)復(fù)核、第三方單位審核和實(shí)地抽查、省級(jí)匯總分析上報(bào)等4個(gè)階段。

2.2.4 績(jī)效結(jié)果運(yùn)用

各省市中央水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果經(jīng)過財(cái)政部、水利部核查后，以通報(bào)等形式予以公布，作為下一年資金分配額度的重要因素；同時(shí)針對(duì)自評(píng)過程中出現(xiàn)的資金管理、項(xiàng)目管理等方面問題，要求各省要及時(shí)部署，立即整改，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的啟動(dòng)相應(yīng)問責(zé)程序，建立行政問責(zé)機(jī)制；地方各級(jí)水利部門、財(cái)政部門，應(yīng)按照評(píng)價(jià)結(jié)果組織開展整改工作，建立健全評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制，并在一定范圍內(nèi)公開績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果(涉密項(xiàng)目除外)。

3 存在問題

近年來(lái)，隨著水利發(fā)展資金績(jī)效管理的全面實(shí)施，水利事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)高目標(biāo)引領(lǐng)、高強(qiáng)度推進(jìn)、高效率落實(shí)的良好態(tài)勢(shì)。但受基層專業(yè)人員緊缺、業(yè)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)不足以及地方財(cái)力等因素所限，在水利發(fā)展資金使用管理和績(jī)效評(píng)價(jià)工作中還存在不少困難和問題，影響到資金使用效益的充分發(fā)揮。

3.1 基層績(jī)效管理意識(shí)淡薄

(1)基層績(jī)效管理工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，重視程度有待提高。部分縣區(qū)仍存在重投入輕管理、重支出輕績(jī)效的主觀意識(shí)，對(duì)績(jī)效管理的目的對(duì)象、工作內(nèi)容、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等掌握不夠全面，績(jī)效管理理念未樹牢；(2)績(jī)效管理類專業(yè)人才較欠缺?？?jī)效管理是一種全新管理理念，政策性及技術(shù)性均較強(qiáng)，實(shí)務(wù)操作環(huán)節(jié)多，基層單位普遍缺乏同時(shí)懂財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)及績(jī)效的綜合類人員，不利于績(jī)效管理工作的開展；(3)績(jī)效管理工作質(zhì)量不高。地方績(jī)效管理水平整體偏低，特別是在目標(biāo)設(shè)定、過程監(jiān)管、后評(píng)價(jià)等方面與中省要求還有較大差距。

3.2 績(jī)效管理信息化程度不高

中央水利發(fā)展資金覆蓋全省所有縣(區(qū))，績(jī)效管理具體工作需要省級(jí)“自上而下”布置和市縣“自下而上”自評(píng)，包括數(shù)據(jù)收集、審核、匯總、分析等多個(gè)環(huán)節(jié)，工作中存在兩個(gè)突出問題：(1)市縣具體項(xiàng)目由各業(yè)務(wù)科(股)室分管，但評(píng)價(jià)體系是按整縣評(píng)價(jià)，導(dǎo)致條塊的匯總、協(xié)調(diào)、溝通工作量大；(2)全省績(jī)效自評(píng)數(shù)據(jù)的收集、審核、匯總等環(huán)節(jié)完全依賴傳統(tǒng)線下方式，尤其是縣級(jí)數(shù)據(jù)的反復(fù)修改完善增加大量重復(fù)工作，省級(jí)匯總、審核工作量很大。因此，亟需建立水利發(fā)展資金績(jī)效管理信息化系統(tǒng)，以提高績(jī)效管理效率和績(jī)效管理水平。

3.3 績(jī)效指標(biāo)體系有待完善

當(dāng)前，各省級(jí)水利發(fā)展資金績(jī)效管理工作基本上建立起了較為完善的評(píng)價(jià)體系，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果、項(xiàng)目管理、社會(huì)滿意度等方面進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。但整體看，水利發(fā)展資金績(jī)效管理具體操作規(guī)程規(guī)范還有待完善，各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置科學(xué)性、合理性有待繼續(xù)深化研究，特別是市縣評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)各省實(shí)際情況進(jìn)一步細(xì)化調(diào)整。

3.4 績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理有待加強(qiáng)

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績(jī)效管理的重要一環(huán)，“評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”是完善“花錢必問效，無(wú)效必問責(zé)”閉環(huán)機(jī)制的重要環(huán)節(jié)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在各省目前主要應(yīng)用于公開通報(bào)、整改等方面，評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效分配掛鉤、績(jī)效問責(zé)等在實(shí)施中力度有待加強(qiáng)。評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用正在逐步探索實(shí)踐中，機(jī)制尚不夠健全，導(dǎo)致部分基層單位對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果不重視。此外，績(jī)效管理工作主要根據(jù)評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提高資金和項(xiàng)目管理水平，推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，健全水利發(fā)展資金績(jī)效管理機(jī)制，提高資金使用效率。

4 對(duì)策及建議

4.1 適當(dāng)延長(zhǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)間

水利項(xiàng)目部分效益體現(xiàn)一般在工程建成運(yùn)行后1～2 a，特別是水土保持項(xiàng)目，建成后一般需要3～5 a時(shí)間才能發(fā)揮效益，因此建設(shè)當(dāng)年效益不是很明顯；同時(shí)水利工程項(xiàng)目建設(shè)受季節(jié)性和農(nóng)時(shí)的影響較大，項(xiàng)目實(shí)施的有效工期有限，建議水利項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)間放在項(xiàng)目實(shí)施第三年的1-2季度進(jìn)行。

4.2 開展績(jī)效評(píng)價(jià)方法科學(xué)性的研究

水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)多層次、多目標(biāo)、多任務(wù)的工作，是典型的多屬性評(píng)價(jià)，目前實(shí)施的綜合評(píng)價(jià)方法，基本上適應(yīng)地方，但各省實(shí)際情況不一，各有特點(diǎn)，存在差異。建議研究探討綜合指數(shù)法、層次分析法、德爾菲法、模糊綜合評(píng)判法等科學(xué)有效地方式來(lái)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，同時(shí)建立一套完整、科學(xué)、有效的績(jī)效跟蹤改進(jìn)制度，不斷推進(jìn)績(jī)效管理水平的提高。

4.3 優(yōu)化基層績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)中省已經(jīng)建立了較成熟的指標(biāo)體系[3]，為了便于統(tǒng)計(jì)匯總和工作開展，市縣及各基層單位評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基本上沿用中省級(jí)指標(biāo)體系，但自評(píng)過程中，部分指標(biāo)仍存在一定不合理性，比如對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程優(yōu)劣反映不夠:目前的指標(biāo)體系質(zhì)量、實(shí)施進(jìn)度、實(shí)施效果這幾部分雖然單獨(dú)計(jì)列，但實(shí)際工作是一項(xiàng)完不成，其它項(xiàng)是無(wú)法得分，缺少對(duì)前期工作質(zhì)量評(píng)定的指標(biāo)。再比如，在績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)置上，各省市材料報(bào)送的時(shí)效性、合規(guī)性等分值所占比重較大，而對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程的重點(diǎn)項(xiàng)：資金使用管理、工程建設(shè)管理等方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)分值較小。建議各省在市縣基層單位評(píng)價(jià)指標(biāo)體系制定中在二級(jí)指標(biāo)項(xiàng)目前期中增加三級(jí)指標(biāo)：立項(xiàng)、審批、項(xiàng)目管理(“四制”落實(shí))等內(nèi)容。

4.4 建議加強(qiáng)績(jī)效成果運(yùn)用

制定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)運(yùn)用機(jī)制[4]。在將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排重要依據(jù)的同時(shí)，要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果分析診斷投資計(jì)劃執(zhí)行、項(xiàng)目建設(shè)管理等方面出現(xiàn)的問題，提出切實(shí)可行的整改方案，及時(shí)完善資金計(jì)劃下達(dá)、撥付、使用等環(huán)節(jié)的管理控制措施，加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)控，進(jìn)一步提高項(xiàng)目建設(shè)管理水平和資金使用效率。

5 結(jié)語(yǔ)

在“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式下，水利發(fā)展資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)注重和鼓勵(lì)開展績(jī)效評(píng)價(jià)方式方法的研究和推廣應(yīng)用，從績(jī)效目標(biāo)科學(xué)設(shè)定、績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)間合理確定、績(jī)效指標(biāo)體系優(yōu)化選擇、績(jī)效評(píng)價(jià)成果運(yùn)用等方面入手，建立健全全過程的績(jī)效管理機(jī)制。各級(jí)水利部門要加大監(jiān)督檢查力度，對(duì)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)行適時(shí)、有效的監(jiān)控，對(duì)偏離項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的問題及時(shí)進(jìn)行糾正，確?？?jī)效批復(fù)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而不斷提升水利發(fā)展資金績(jī)效管理工作水平，充分發(fā)揮水利發(fā)展資金使用效率和效益。