電信網絡詐騙犯罪治理困境與回應
——以《反電信網絡詐騙法》為視角

林慧青 鄧志源

（中南財經政法大學刑事司法學院 湖北 武漢 430073）

1 引言

2020年5月，最高人民檢察院對人大所做年度工作報告中就近20年來刑事犯罪變化進行集中分析，并在附件所繪圖表中對犯罪趨勢、走向進行了標注，呈現(xiàn)出“一降一升”兩個趨勢：嚴重暴力犯罪及重刑率大幅下降，新型危害經濟社會管理秩序犯罪大幅上升[1]。改革開放四十余年以來，隨著我國社會經濟形勢與社會主要矛盾的發(fā)展變化，犯罪的類型、結構與數(shù)量也隨之變化，由人工智能、深度學習、大數(shù)據等科學技術驅動的第三次工業(yè)革命浪潮奔涌，社會各領域都接受著數(shù)據化、智能化改造，居民社會生活形式也隨時代發(fā)展而變化。但在社會信息網絡化的高速發(fā)展進程中，網絡犯罪，尤其是電信網絡詐騙犯罪卻愈演愈烈，在常態(tài)化打擊之余歷經數(shù)輪專項打擊與犯罪治理工作仍呈“薪火不絕，衣缽相傳”之勢①自2014年起，公安部對電信網絡詐騙犯罪進行打擊部署或開展專項行動。參見：公安部打擊治理電信網絡新型詐騙重大行動回顧[J].中國防偽報道,2019(05):16-24。。電信網絡詐騙犯罪主動結合科學技術、觀察社會形勢、隨時代發(fā)展迭代優(yōu)化，已經成為當前發(fā)案最高、損失最大、群眾反映最強烈的突出犯罪[2]。

習近平總書記對打擊治理電信網絡詐騙犯罪工作作出重要指示：堅持以人民為中心，全面落實打防管控措施，堅決遏制電信網絡詐騙犯罪多發(fā)高發(fā)態(tài)勢[3]。2022年9月2日， 十三屆全國人大常委會表決通過《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》（以下簡稱《反電信網絡詐騙法》）將于2022年12月1日起施行?！斗措娦啪W絡詐騙法》在對當前我國電信網絡詐騙犯罪及犯罪治理進程中的痛點與困境予以回應的同時，亦幫助我們可以立體化、穿透式目光對犯罪治理進程進行審視?；仡欕娦啪W絡詐騙犯罪演變歷史，明晰發(fā)案現(xiàn)狀與趨勢變化，諦視犯罪治理進程中的困境與挑戰(zhàn)，結合《反電信網絡詐騙法》觀察當前國家對于此類犯罪的打擊治理思路，并就法律完善空間與適用提出些許建議。

2 現(xiàn)狀檢視：電信網絡詐騙犯罪現(xiàn)狀及綜合情勢

對認識對象的歷史脈絡與發(fā)展現(xiàn)狀進行審視是深度認識事物的前提。情勢即事物顯現(xiàn)出來的狀況和復雜趨勢，對電信網絡詐騙歷史發(fā)展進行梳理，明確概念，對現(xiàn)階段發(fā)案現(xiàn)狀及態(tài)勢進行分析，可明晰現(xiàn)階段電信網絡詐騙犯罪綜合情勢，知曉治理困境，探求治理路徑。

2.1 電信網絡詐騙犯罪歷史沿革與概念厘定

盡管在日常生活中常見有關防治電信網絡詐騙犯罪的宣傳報道，但在《反電信網絡詐騙法》公布之前，無論是新聞媒體的報道還是學界的討論，關于電信網絡詐騙的概念描述仍尚未達成一致。審視電信網絡詐騙犯罪的發(fā)展歷程，有利于更加全面、宏觀地認識犯罪。

意大利犯罪學家加羅法洛在其1885年出版的《犯罪學》中描述過這樣一種與電信網絡詐騙幾近相似的犯罪行業(yè)：“幾乎沒有危險，工作量最少，經濟報酬優(yōu)厚”[4]。電信網絡詐騙自2003年從我國臺灣地區(qū)傳入大陸東南沿海地區(qū)，從早期通過電話、短信傳送涉詐信息，到依托互聯(lián)網平臺進行低成本寬領域的涉詐信息投放與傳播，犯罪形式和載體愈發(fā)多樣，犯罪流程網絡信息化程度提升，社會接觸面更廣，危害性更大。電信網絡詐騙從早期的家庭式、村鎮(zhèn)式聚集行騙發(fā)展為地域性犯罪手法、犯罪職業(yè)群體的出現(xiàn)，到利用先進金融工具、科學技術形成高隱蔽性的智能型犯罪，再迭代為高度專業(yè)化、精細化分工的犯罪產業(yè)鏈運作。在不到20年的時間里，電信網絡詐騙犯罪如同智能體一般經歷了四次迭代優(yōu)化，已經成為我國現(xiàn)行犯罪版圖中的突出犯罪，人民群眾反響強烈，強化犯罪綜合打擊與立體治理能力刻不容緩。

早期電信詐騙主要依靠電話、短信實施詐騙活動；隨著網絡信息時代的來臨，又出現(xiàn)專門通過互聯(lián)網絡平臺進行詐騙的網絡詐騙。而二者的區(qū)別僅在于犯罪途徑上的不同，至于犯罪過程中的詐騙手法設計、涉詐信息表現(xiàn)與資金轉移流程的變化則并不屬于核心區(qū)別，這些差異的產生與犯罪途徑的變化密不可分。若以時間順序進行劃分，電信詐騙出現(xiàn)及受到關注在前，網絡詐騙居于其后，隨著時間的推演，這兩種詐騙犯罪呈現(xiàn)出形式上相互借鑒、程式上漸趨合流、載體上相互依托的演變趨勢，在表現(xiàn)形式、詐騙手法、工具程式上呈現(xiàn)出高度的協(xié)同與一致。作為電信網絡詐騙犯罪的打擊及預防主體，偵查部門在辦理通過電話、移動互聯(lián)網絡和手機短信等方式實施詐騙行為時，習慣將該類案件稱之為電信詐騙犯罪。公安部于2016年3月發(fā)布的《公安機關偵辦電信詐騙案件工作機制（試行）》附則中提到：本機制中電信詐騙案件是指通過電話、短信、網絡等方式詐騙公私財物的案件。此外，最高法、最高檢與公安部在2016年12月聯(lián)合發(fā)布《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》，從文件標題可知電信網絡詐騙犯罪這一稱謂得到了我國司法及行政機關的認同。而《反電信網絡詐騙法》的公示標志著電信網絡詐騙犯罪在稱謂及概念上的相對統(tǒng)一：電信網絡詐騙，是指以非法占有為目的，利用電信網絡技術手段，通過遠程、非接觸等方式，詐騙公私財物的行為。

2.2 電信網絡詐騙犯罪發(fā)案現(xiàn)狀與態(tài)勢分析

2.2.1 電信網絡詐騙犯罪發(fā)案現(xiàn)狀

隨著社會生活網絡信息化程度的提升，傳統(tǒng)犯罪日益轉向互聯(lián)網空間，網絡犯罪尤其是電信網絡詐騙犯罪呈現(xiàn)高發(fā)多發(fā)態(tài)勢，嚴重危害國家安全，社會秩序和人民群眾合法權益?，F(xiàn)階段電信網絡詐騙的運作模式更加專業(yè)，施行公司化管理、產業(yè)車間化運作，犯罪手段也越發(fā)智能化，逐漸形成集注冊、引流、詐騙、洗錢等環(huán)節(jié)的完整黑灰產業(yè)鏈條。但與傳統(tǒng)蜂巢式緊密聯(lián)系的有組織犯罪不同，電信網絡詐騙犯罪產業(yè)鏈的上中下游聯(lián)系是相對松散的，呈現(xiàn)分布式排列，各環(huán)節(jié)之間通過信息中介甚至暗網平臺進行聯(lián)系，上中下游并不直接對接，彼此都使用虛假身份信息。這種專業(yè)分工及相互之間的松散聯(lián)系，有別于傳統(tǒng)意義上的“具有嚴密組織”的有組織犯罪[5]，在提升犯罪分子活動隱蔽性的同時，也加大了偵查破案的難度，給證據固定和材料收集帶來了困難，而且難以“以點帶面”形成對其他環(huán)節(jié)犯罪活動的有效打擊。

中國互聯(lián)網絡信息中心第50次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至 2022年6月，我國網民規(guī)模為 10.51億，互聯(lián)網普及率達 74.4%。網絡用戶穩(wěn)步提升的背后是龐大的數(shù)據體量，整合應用大數(shù)據技術的互聯(lián)網平臺，在新冠肺炎疫情初期為社會治理提供了高效精準的風險研判與信息流轉服務。疫情加速了線上生活的“社會化進程”，網絡平臺所承載的信息在內容和形式上都有著廣度與深度的發(fā)展變化。詐騙分子也意識到在這一特殊背景下，公民網絡生活在重心與功能上的變化背后所帶來的犯罪機遇：在線辦公、居家上課、網絡購物……原有不成熟的、還需打磨提升的網絡業(yè)態(tài)在這一時期被迅速向前推進，這使電信網絡詐騙犯罪接觸面愈發(fā)廣泛，犯罪手法也隨之更新。疫情防控背景下涉及防疫物資類詐騙、短信預約新冠疫苗類詐騙層出不窮；電子商務快速發(fā)展、頻繁的線上交易結算環(huán)境下，貸款類、交易類詐騙高發(fā)；部分人群收入降低、收入預期不穩(wěn)所帶來的心理恐慌之下，兼職刷單、金融理財類詐騙數(shù)量上升；居民處于靜態(tài)管理、急迫與人交流的心理需求下，網絡交友類詐騙頻繁出現(xiàn)。以上種種，均是疫情防控常態(tài)化、線上生活縱深化發(fā)展的背景下，電信網絡詐騙犯罪所呈現(xiàn)出的新現(xiàn)象與新趨勢。

2.2.2 電信網絡詐騙犯罪趨勢變化

自2015年國務院建立打擊治理電信網絡新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會議制度以來，電信網絡詐騙犯罪的打擊治理工作成效取得了長足的進步。為逃避法律制裁，詐騙集團不斷向境外尤其是金三角地區(qū)進行陣地轉移，拓展犯罪空間。我國境內電話詐騙窩點主要分布于臺灣地區(qū)，其次是東南沿海一帶，近年來我國西南地區(qū)窩點量級大幅增加。我國境內網絡詐騙窩點分布則更加廣泛，整體分布于西南及沿海地區(qū)，中部及西北地區(qū)相對較少。除詐騙窩點外，詐騙網站服務器多部署在中國香港地區(qū)和美國、南非等國。自2020年以來，新冠肺炎疫情在世界范圍內持續(xù)蔓延并時有反彈，東南亞國家疫情防控形勢較為嚴峻，我國公安機關難以出境開展犯罪打擊與追逃工作，加之境外打擊追逃需要目標國別刑事司法體系的確認與協(xié)助，打擊進程相對較長，由此導致境外電詐犯罪窩點持續(xù)增長，針對我國公民實施的電信網絡詐騙活動有增無減。

在多方社會力量協(xié)同對電信網絡詐騙持續(xù)開展犯罪預防與綜合治理工作的背景之下，2020年至今，各詐騙類型持續(xù)受到強有力壓制，整體發(fā)案量呈震蕩下行趨勢。而從總體案件損失金額來看，“殺豬盤”詐騙發(fā)案量雖占比低于20%，但造成的經濟損失卻超過電信網絡詐騙總損失金額的40%①本節(jié)數(shù)據資料如無特別交代，皆來源于騰訊《2021年電信網絡詐騙治理研究報告》。。面對“殺豬盤”詐騙獨有的“情感攻勢”“高利誘惑”“賭徒心理”三重因素影響，被害人往往失去理性判斷能力，在一定時間內處于持續(xù)被騙狀態(tài)，呈現(xiàn)被害程度不斷加深的“被害內卷”現(xiàn)象。“犯罪外卷”對被害人進行全方位圍獵，“被害內卷”使得被害人財產、心理受損程度持續(xù)加深[6]。從受害者性別比例來看，男性與女性比例約為6：4，整體來看男性屬于犯罪分子圍獵重點對象，尤以婚戀交友、貸款代辦及虛假游戲交易詐騙為甚，女性在冒充類、“殺豬盤”類詐騙中受害比例更高。從被害人年齡構成來看，40歲以下年輕群體占比接近80%。在全社會開展反詐宣傳之后，群眾防詐意識有了整體性提升，對常見詐騙手法具備一定的識別度，受騙率有所降低，與此同時，詐騙分子也在借用心理學知識和科技手段對詐騙話術、詐騙工具進行轉換升級。從2021年網絡犯罪情況來看，信貸類詐騙、兼職刷單類詐騙、“殺豬盤”類詐騙和冒充（公檢法、客服）類詐騙占據電信網絡詐騙犯罪發(fā)案數(shù)量前4，總發(fā)案量占比約為75%，與2020年數(shù)據測算相差無幾，詐騙手法中典型套路變化微小。

（1）信貸類詐騙犯罪手法開始由單一的網絡借貸向網貸銷戶類詐騙轉變，與此同時，詐騙話術和假冒對象也在同步變化，如“校園貸賬戶影響個人征信”變?yōu)椤靶@貸賬戶降低征信計算數(shù)值”，假冒對象從“網貸平臺客服”變?yōu)椤把胄姓餍畔到y(tǒng)工作人員、銀保監(jiān)會工作人員”等。詐騙人員在言語用詞上更加細致專業(yè)，緊跟社會發(fā)展態(tài)勢，更具迷惑性。如湖北武漢警方2021年3月發(fā)布的一份警情通報顯示，轄區(qū)某高校一名博士生接到自稱為“銀保監(jiān)會工作人員”的電話，稱正為其辦理網絡貸款記錄注銷清除業(yè)務，需得到該生的配合與支持，否則將影響個人信用。該生信以為真，按照電話要求進行手機操作后被騙10萬余元[7]?！白N助學貸款、銀保監(jiān)會工作人員”等詐騙語言用詞的更改，表明犯罪分子將貧困家庭與缺乏社會經驗的在?；蛘邉偖厴I(yè)的學生設為犯罪目標，在行騙之前就已經完成了犯罪對象的篩選和確認。

（2）交易類詐騙犯罪趨勢變化主要集中于發(fā)布途徑、聯(lián)系工具與詐騙工具三方面。在發(fā)布途徑上，由常見的微信、QQ和短信渠道發(fā)送兼職廣告，逐漸演化為利用微博、抖音等高流量社交平臺與短視頻軟件傳播虛假涉詐信息。在聯(lián)系工具上，不少詐騙團伙已經開始將涉詐信息傳播主陣地轉為企業(yè)微信、騰訊Tim等平臺，群聊中的成員多半由詐騙分子偽裝假扮，將制作好的虛假傭金、收益截圖和對話發(fā)送至群內，吸引被害人上鉤后進行詐騙。在詐騙工具上也由相對簡陋的兼職刷單廣告變?yōu)橥獍恐谱鞯奶摷儋徫锷坛堑葢茫@些應用在界面設計、功能設置上與官方正版應用高度相似，涉詐信息載體進一步規(guī)范化、精細化，行騙成功率更高。

（3）“殺豬盤”類詐騙犯罪趨勢變化主要在“找豬”途徑、“養(yǎng)豬”關系變化、“殺豬”時間跨度三個方面。在受害人聯(lián)系途徑上，除“珍愛網、世紀佳緣”等傳統(tǒng)的婚戀、交友網站外，詐騙分子將目光轉移到更受年輕群體歡迎的軟件，如Soul、Blue、綠洲等用戶人群更加年輕化、精細化分類的應用平臺。在與受害人之間的關系培養(yǎng)上，由以往兩個月到半年不等的長期培養(yǎng)后進入交友婚戀階段再行騙，變?yōu)榘朐?、月余即下手殺豬，犯罪分子與受害人之間呈現(xiàn)出淺交友甚至只是保持好友關系的狀態(tài)，通過“無意間”聯(lián)系誘導受害人下載詐騙APP和網站后，引導其進行下注或者投資操作。

（4）冒充（公檢法、客服）類詐騙犯罪趨勢變化突出表現(xiàn)為犯罪手法緊跟時事，將社會熱點事件迅速轉化為涉詐信息載體。新冠肺炎疫情爆發(fā)之初犯罪分子冒充疾控中心工作人員以流行病學調查為由行騙；開學季冒充班主任、教務處老師混入班級微信群收取補課費、資料費和體檢費；畢業(yè)季冒充征信部門工作人員辦理注銷校園貸業(yè)務……為提升犯罪成功率，犯罪分子在行騙過程中還會主動撥打視頻電話并播放提前錄制好的公安人員談話視頻（此類視頻多為犯罪分子通過外包渠道制作的警察合成視頻），利用警察的權威形象降低受害人的警惕心理防備。此外，在冒充公檢法類詐騙犯罪流程中，自被害人接到詐騙電話起，冒充網絡平臺客服、警察、檢察官三種身份的詐騙分子接連向被害人進行心理暗示與恐嚇，層層遞進的虛假信息展示方式和“洗腦”設計讓受害人深陷“資金調查”的騙局，此類犯罪模式具有極強的欺騙性[8]。

3 問題分析：電信網絡詐騙犯罪治理困境與挑戰(zhàn)

從偵查方法角度而言，作案人與偵查主體構成戰(zhàn)術伙伴關系[9]。在犯罪治理與博弈過程中，犯罪分子吸收心理學、計算機科學、信息通信技術以用于犯罪手法迭代優(yōu)化，不斷拓寬犯罪實施渠道；使用網絡信息技術盜取或收買公民信息，犯罪反制技術亟待提升；黑灰產鏈條深化發(fā)展推動形成犯罪產業(yè)車間化發(fā)展趨勢，使當前電詐犯罪治理面臨多維度的困境與挑戰(zhàn)。

3.1 詐騙實施渠道多樣

20世紀80年代末，我國犯罪學家儲槐植教授創(chuàng)造性地提出“犯罪場”的概念：存在于潛在犯罪人的主觀體驗中，促成犯罪原因實現(xiàn)為犯罪行為的特定背景[10]。這一背景主要包括時間因素、空間因素、侵犯對象（被害人）因素、社會控制疏漏。電信網絡詐騙犯罪場的生成又有其獨特的邏輯路徑，即犯罪人對整個犯罪場的最終生成起著非常重要的控制和支配作用，會積極地設定理想化犯罪場景，對犯罪場內部諸要素進行實質性改造[11]，詐騙實施渠道多樣化亦即犯罪人犯罪場改造的典型例證。電信網絡詐騙犯罪發(fā)展早期階段主要以電話、短信為涉詐信息發(fā)布載體，隨著網絡信息技術的發(fā)展，居民線上生活在內容與主題上都有著進一步的豐富與延展。詐騙分子也敏銳地觀察到這一趨勢，為擴大涉詐信息接觸面，將精心制作的詐騙信息裹以兼職刷單、婚戀交友、金融理財?shù)韧鈿ね斗庞诰W絡平臺，通過購買高流量網絡平臺的廣告位進行詐騙信息展示并從熱門應用內部進行導流。詐騙分子的行騙手段逐漸趨向于長鏈條、跨平臺詐騙，除電話、微信溝通交流外還通過微博、綠洲、Soul、Blue等細分領域的互聯(lián)網應用實施跨平臺詐騙。憑借已掌握或可購買的網絡服務，詐騙分子已經具備批量制作包含大量詐騙信息的釣魚網站、應用等涉詐信息網絡平臺的能力，而為躲避公安機關的偵查甚至可達到用后即棄，一人一換的程度。

此外，在實際詐騙使用過程中，虛假網站及應用的流暢度及界面、操作復雜度都有所提升，使用戶體驗感更接近真實網站。各類市場認證、準入許可、企業(yè)登記、商品交易等釣魚信息種類繁多，除高迭代速率外還可跟隨社會局勢迅速上線相關釣魚模板，詐騙手法翻新升級，技術支撐鏈條完善。詐騙分子還會依照社會熱點對詐騙流程進行工具媒介及話術信息上的適配，如疫情爆發(fā)初期出現(xiàn)醫(yī)用口罩、額溫槍等防疫物資類詐騙；在疫情形勢趨穩(wěn)、企業(yè)復產復工背景下，詐騙分子又以發(fā)放“防疫補貼”為由散布暗藏木馬病毒的虛假紅包鏈接，一旦點擊個人賬戶就會被盜刷；新冠疫苗推廣接種后，詐騙分子以疾控中心名義推送“疫苗預約接種”短信，引誘群眾點擊含有木馬網址的鏈接，詐騙錢財……如此種種都體現(xiàn)出詐騙分子對社會形勢的密切關注和對網絡信息技術的熟練掌握，但也為電詐產業(yè)鏈生態(tài)圈層的演化提供了觀察樣本。

3.2 技術治理亟待升級

網絡犯罪的演化與社會信息化進程同步，新型網絡犯罪是社會發(fā)展的產物?？茖W技術創(chuàng)新的初衷是為人類謀幸福，但當前部分先進科學技術卻以平臺售賣或開源公布的方式被犯罪分子獲取并應用于網絡犯罪中，犯罪手段的科技性明顯提升。在全鏈條打擊電信網絡詐騙犯罪的社會治理背景下，不法分子利用帶有隱藏與轉移功能的新型技術設備實施詐騙，讓電信運營商難以對詐騙電話進行回溯、定位與攔截，并對現(xiàn)有詐騙電話大數(shù)據預警攔截處置模型造成沖擊，從而實現(xiàn)犯罪效率與安全隱蔽性的雙提升。

新型網絡犯罪具有的獨立性、黑灰產性、微犯罪性和主體作用化都為犯罪治理工作提出了新的命題。電信網絡詐騙巨大的犯罪收益驅動著犯罪分子不斷加快技術提升、設備迭代升級，對公安部門技術對抗能力與社會資源調配能力提出了更高的要求：犯罪分子對以GOIP、多卡寶為代表的呼叫轉換設備的應用，加大了公安機關技術檢測與溯源查證的難度；對以人工智能、深度偽造技術、大數(shù)據挖掘碰撞為代表的新技術應用，讓犯罪實施愈發(fā)精準高效且難以甄別；犯罪分子應用以逆向犯罪監(jiān)測為代表的互撥互聯(lián)、調整外呼、呼叫轉移措施，試圖規(guī)避公安與通信部門協(xié)同建構的網絡通信監(jiān)測攔截系統(tǒng)。電詐黑灰產業(yè)鏈里，以銀行卡、電話卡為代表的兩卡交易及背后的資金流轉，是這條錯綜復雜的產業(yè)鏈賴以建構和發(fā)展的基礎，而盤踞在這條黑灰產業(yè)鏈上中下游直接或間接參與的人員數(shù)量已無法測算①目前我國從事黑灰產產業(yè)的人員已有40萬之多，而該群體的年齡平均不到23歲，但涉及的年產值卻高達千億元人民幣。參見：趙軍,張建肖.網絡黑灰產治理須多管齊下[J].中國信息安全,2017(12):73-74。。與當前社會網絡信息化技術的快速發(fā)展相比，公安部門在犯罪治理博弈中稍顯被動，技術治理手段亟待更新升級。

3.3 犯罪產業(yè)鏈條深化

電信網絡詐騙犯罪黑灰產業(yè)鏈形成并深化發(fā)展的根本原因是電信網絡詐騙的高收益特性與網絡犯罪的高隱蔽特性，同時，產業(yè)鏈分析離不開對產業(yè)鏈形成與發(fā)展時社會經濟與法律背景的認識：市場經濟條件下便捷的資源要素、信息、人員流動和商業(yè)化模式的培育，使產業(yè)鏈的組構更加便利，也使得過去一些單打獨斗型、局域型的犯罪被放大到行業(yè)型、區(qū)域型、流行型犯罪[12]。網絡黑灰產業(yè)鏈在構成上兼具科學技術、網絡金融、通信工程等多領域組成部分，部分技術在使用過程中較難區(qū)分歸屬于違法黑產或是游離在法律邊緣的灰產。相關技術迭代更新快且相對隱秘，在行為認識與法律認定上存在天然的滯后性，犯罪產業(yè)鏈中共犯形式認定問題，與黑灰產鏈條中部分業(yè)態(tài)在共犯認定上還存在一定的模糊地帶。

個人數(shù)據隱私的泄露已經成為精準詐騙的重要前導性因素[13]。電信網絡詐騙犯罪黑灰產業(yè)鏈涵蓋上游公民信息獲取產業(yè)、中游詐騙實施產業(yè)、下游贓款洗錢產業(yè)。上游端從業(yè)人員并不直接參與詐騙犯罪的實施，主要為中游端提供實施詐騙所需要的公民個人信息與犯罪工具、平臺，為中游犯罪輸血供糧。中游端作為電詐犯罪活動的實施主體，占據黑灰產業(yè)鏈上從業(yè)人員的主體部分，犯罪團伙多依照公司化模式管理、企業(yè)化模式運營，組織鏈條嚴密緊湊。下游端主要從事贓款洗錢業(yè)務，將詐騙非法所得合法化，其是各犯罪環(huán)節(jié)完成贓款回流的重要途徑，下游洗錢產業(yè)也由此成為整條電信網絡詐騙犯罪產業(yè)鏈構成閉環(huán)的重要條件[14]。上游端“兩卡”批量售賣團伙為犯罪分子提供按噸計量的電話卡、銀行卡以供中游端進行詐騙活動，在收款劃撥環(huán)節(jié)里憑借上游端“低價租賃或收購”的個人信息與身份證件進行微信與支付寶賬戶的注冊，再由下游端對涉詐贓款進行洗白，上中下游各環(huán)節(jié)在行業(yè)內都有著完善的配套體系建設，組織分工精細且專業(yè)化。部分公民個人信息主動或被動的泄露與租售、以互聯(lián)網賬號為代表的網絡資源的批量販賣、以“撞庫”“拖庫”為代表的數(shù)據竊取技術，都給電信網絡詐騙犯罪提供了犯罪便利，也為公安機關對犯罪行為的回溯查證設置了重重障礙。

3.4 偵查治理力量錯配

我國公安機關案件偵查工作具體管轄原則是以犯罪地公安機關管轄為主，以犯罪嫌疑人居住地公安機關管轄為輔，公安機關的機構設置形成公安派出所、縣公安局（分局）、市公安局、省公安廳（局）、公安部五級金字塔式架構。大部分案件都經由派出所進行第一手案情的收集、初步研判與分析工作，電信網絡詐騙犯罪較之傳統(tǒng)自然犯罪有著犯罪時空更廣泛、技術色彩更濃厚、犯罪環(huán)節(jié)更復雜的新特性，案件偵辦工作需要投入更多的偵查資源，辦案周期往往較長，需要整合更多偵查資源予以應對。

然而，在當前部分地域電詐犯罪治理實踐中，基層公安機關對此類案件開展偵查工作時往往受制于三方面的掣肘因素：一是警力配備不足?；鶎庸矙C關除進行日常例行刑偵及治安治理工作外，還承擔相當一部分上級布置的任務、部署的落實，基層警力配備在處理日常事務時已經有些吃緊，在上一級公安機關牽頭進行專案打擊時還會從基層抽調警力，而基層警員尤其是青年民警占比較低，這對基層公安機關犯罪治理能力及持續(xù)性治理提出了更高的要求。二是治理經驗欠缺?；鶎庸矙C關偵查人員在科技素養(yǎng)與技術儲備上相對欠缺，在辦理電詐犯罪案件時往往有些力不從心，案件進展在前期信息調取與資料上報工作進行后便開始趨緩，難以有效運用智能化數(shù)據分析軟件對案件進行信息分析及溯源。盡管各地已逐漸推廣建立專門的反詐中心，由中心承擔涉詐信息研判與賬戶查控工作，但各地反詐中心的具體運行和協(xié)調機制不盡相同，所發(fā)揮的功用也各不一樣①筆者在2022年與河南洛陽、湖北武漢、北京朝陽三地基層派出所及反詐中心工作的民警進行交流訪談，了解到不同地域反詐中心的運行，與對派出所電詐案件的智力支持并不相同，甚至存在較大出入。前者運行較為輕緩，對實際辦案分析、資金查控支持不多，更傾向于案件信息的匯總、分析與上報?？傮w而言，反詐中心更多地承擔信息分析與技術支持的角色，具體案件偵破與落地抓捕仍由基層派出所負責。。三是資源取用限制。作為警務工作執(zhí)行主力的基層公安民警的數(shù)字身份證書權限往往較低，難以使用部局研發(fā)及購買的智能破案軟件與系統(tǒng)，開展資金流、信息流、網絡流偵查都需要調取各類信息，而各類資源和信息、技術手段對基層開放程度不強，各種報批手續(xù)煩瑣且周期較長[15]，造成資源閑置和浪費，一定程度上阻礙了案件偵破工作的有效推進。

4 法律回應：《反電信網絡詐騙法》對治理困境的關注與呼應

面對電信網絡詐騙犯罪的猖狂肆虐，“兩高一部”相繼出臺《關于辦理詐騙刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》等法律解釋與規(guī)定，全國人大相繼通過《刑法修正案（七）》與《刑法修正案（九）》，針對黑灰產業(yè)鏈中上游產業(yè)增設非法控制計算機信息系統(tǒng)罪、非法利用信息網絡罪與幫助信息網絡犯罪活動罪等罪名，以實現(xiàn)幫助行為獨立入罪，解決實務中行為認定與打擊治理無法可依的難題。但總體來說，現(xiàn)有法律規(guī)定較為分散，明確性與針對性都有待加強，電詐協(xié)同治理中各方責任制度規(guī)定有待明晰，實務中好的做法與政策也需要上升為法律規(guī)定。《反電信網絡詐騙法》的制定契合犯罪治理實踐的需要，對于電信網絡詐騙犯罪綜合治理有著里程碑式的重要意義。

4.1 強化綜合治理格局

對犯罪的控制不能僅僅依靠國家權威性力量，多方合力將成為未來犯罪控制新格局，它將社會各種碎片化的資源連接起來，在統(tǒng)一制度安排下構成一個控制網絡，限制、消除各種可能產生犯罪的原因、條件，犯罪治理的概念應運而生[16]?！斗措娦啪W絡詐騙法》全文共7章50條，條文數(shù)量精簡且針對性、實用性強，具有鮮明的“小快靈”立法特色。在第一章總則中指明立法目的，廓清電信網絡詐騙概念，確立全面管轄原則：針對境內實施的、損害中國國家或者公民利益的電信網絡詐騙活動都可依照本法規(guī)定處理并追究責任。明確治理思路：堅持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展與安全；堅持系統(tǒng)觀念、法治思維，注重源頭治理、綜合治理；堅持齊抓共管、群防群治、精準防治。強化綜合治理格局：地方政府負總責，公安部門組織協(xié)調，金融、通信、互聯(lián)網等行業(yè)主管部門承擔行業(yè)監(jiān)管主體責任，電信部門、銀行及非銀行支付機構、互聯(lián)網平臺承擔安全主體責任。在法律層面規(guī)定國務院建立反電信網絡詐騙工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調打擊治理工作，“實現(xiàn)跨行業(yè)、跨地域協(xié)同配合、快速聯(lián)動，有效防范電信網絡詐騙活動”?？倓t的規(guī)定體現(xiàn)出深厚的協(xié)同治理的理論色彩，協(xié)同治理理論是一種交叉型理論，它是在協(xié)同學理論和治理理論的基礎上形成的一種新興的政府治理理論[17]。協(xié)同治理通常具有治理主體多元化、子系統(tǒng)之間協(xié)同、自組織協(xié)同、規(guī)則共同制定四個特征[18]，常用于與國家公共事務相關的管理及治理活動中，對于電詐反詐治理實踐亦有著重要的理論指導功用。

4.2 壓實治理主體責任

20世紀80年代，英國內政部研究與規(guī)劃小組主任羅納德·克拉克及其同事提出以犯罪難度和風險提升、犯罪收益和犯罪可能性減少為核心的情景預防理論，該理論的理論基礎有理性選擇理論、環(huán)境犯罪學理論和日?；顒永碚揫19]。2020年10月公安部會同工信部、人民銀行開展“斷卡”行動，2021年5月公安部部署全國公安機關開展“斷流”專案行動，通過斬斷犯罪鏈條、斷開犯罪通道，深挖幕后金主、打擊組織蛇頭，向位于電信網絡詐騙犯罪核心區(qū)間的銀行卡、電話卡兩卡交易，以及資金流、人員流、信息流三流涌動發(fā)起凌厲攻勢。《反電信網絡詐騙法》的相關規(guī)定與公安部部署開展的“斷卡”“斷流”專項行動遙相呼應。《反電信網絡詐騙法》第二、第三、第四章的規(guī)定有著明晰的情景預防理論色彩，分別就電信治理、金融治理、互聯(lián)網治理做出細化規(guī)定，推進技術反詐，壓實治理主體責任。在第二章電信治理中強調電信業(yè)務經營者應當依法全面落實電話卡真實信息登記制度，突出對代理商落實實名制的監(jiān)管管理（電話實名制早有規(guī)定，此次立法再次強調，意在“全面落實”），明確電信業(yè)務經營者對異常辦卡情況的處置權利，嚴禁公司卡、冒用卡、代辦卡等批量辦卡情況的出現(xiàn)，同時共享開卡數(shù)據，為用戶提供手機卡查詢渠道。此外，首次明確高風險電話卡應當進行二次實名驗證，賦予經營者處置權利，建立物聯(lián)網卡用戶風險評估制度，限定使用場景及設備，完善物聯(lián)網卡銷售流轉制度，建立監(jiān)測預警機制，從技術領域加強對改號電話的封堵攔截及溯源核查。

在第三章金融治理中，對金融賬戶“實名制”提出更高要求：建立客戶盡職調查制度，持續(xù)關注并審查客戶狀況及交易情況，在實名實人的基礎上還要對實際受益人予以識別，做到全程風險管理。限制用戶辦理金融賬戶的數(shù)量，明確金融機構對異常開戶情況延長辦理或者拒絕開戶的處置權利，建立跨機構開戶核驗機制和風險共享、防控機制，共享企業(yè)賬戶相關信息，提供聯(lián)網核查，對企業(yè)實名登記予以核驗，方便盡職調查。在第18條中明確銀行及非銀行機構應當加強對相關賬戶的監(jiān)測，建立完善涉詐異常賬戶和可疑交易監(jiān)測機制，由中國人民銀行統(tǒng)籌建立跨行反洗錢統(tǒng)一交易監(jiān)測系統(tǒng)，與公安部門一同完善反洗錢可疑交易報告制度，對異常賬戶及異常機構采取交易核實、延遲支付、重新核驗、限制或中止有關業(yè)務等必要防范措施。將實踐中的優(yōu)秀做法予以固定，確立涉案資金緊急止付、快速凍結、資金返還及反洗錢可疑交易報告制度。

在第四章互聯(lián)網治理中，再次強調網絡實名規(guī)定，在原有《中華人民共和國網絡安全法》中已規(guī)定的4種需實名驗證的場景基礎上，增設域名注冊、主機托管、軟件發(fā)布、網絡直播等10項需要實名驗證的互聯(lián)網服務?；ヂ?lián)網公司對監(jiān)測到的異常網絡賬號需要進行二次實名驗證，除規(guī)定處置異常賬號的法定義務外，還需依照公安機關、電信主管部門要求對涉詐賬號采取關停措施。加強對涉詐APP 的監(jiān)測治理，對核驗身份情況進行登記，檢驗應用功能用途，實現(xiàn)對應用封裝、分發(fā)的全程溯源，網信、工信、公安等部門也應當加強分發(fā)途徑外涉詐應用的監(jiān)測及處置。加強對域名注冊后使用環(huán)節(jié)的管理，在域名解析、跳轉及轉換環(huán)節(jié)予以核驗，設立記錄留存日志信息并支持溯源。在第25條進一步擴充電信網絡詐騙犯罪幫助行為的認定，將技術支持、廣告推廣、支付結算等幫助行為囊括其中，為實踐中同類行為的認定處置提供法律依據。賦予互聯(lián)網企業(yè)對前述涉詐產業(yè)進行監(jiān)測、攔截和處置的權利，規(guī)定電信、互聯(lián)網經營者的合理注意義務，司法機關在辦理涉詐案件需要調取證據時，互聯(lián)網企業(yè)應當及時提供數(shù)據查詢、證據調取等支持。

總體來看，除依據行業(yè)特性對金融、電信、互聯(lián)網三類經營者規(guī)定相應治理措施外，《反電信網絡詐騙法》意在推動行業(yè)間反詐信用體系、反詐信息共享機制及反詐治理成效評價制度的建立，構建行業(yè)主體自律與他律相結合的監(jiān)督機制，對行動遲緩、故意拖延的經營者采取相應懲戒性、限制性措施?！斗措娦啪W絡詐騙法》以詐騙犯罪治理實踐所需要的技術支持、部門協(xié)調、規(guī)則制定等目標為導向，以情景預防理論、整體治理理論為基礎，以協(xié)調、整合和責任為機制，運用信息技術對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關系進行了有效整合。

4.3 構建立體防范機制

普利高津在支撐耗散結構理論中提出“非平衡是有序的源泉”，電信網絡詐騙犯罪綜合治理亦是建立有序信息網絡社會的重要抓手，應在治理理論指導下形成多元共治體系，搭建跨界合作平臺，建立立體化犯罪治理體系。在第五章其他防范措施里，面對個人信息多環(huán)節(jié)泄露、精準詐騙層出不窮的犯罪態(tài)勢，《反電信網絡詐騙法》規(guī)定個人信息處理者應當規(guī)范并加強個人信息保護工作，建立保護及防范機制，將物流信息、購物信息、貸款信息、醫(yī)療信息四類敏感信息納入重點保護范圍。公安機關在辦理精準詐騙案件時應當對個人信息來源予以回溯查證，注重源頭打擊，對未落實個人信息保護工作的單位進行追責。明確地方各級政府反詐宣傳及普法責任，村委會、居委會及教育、民政、市場監(jiān)管等部門應當開展有針對性的反詐宣傳進校園、進企業(yè)、進社區(qū)、進農村活動，構建一體多面的反詐宣傳格局。在第31條中對非法買賣、出租出借兩卡及銀行賬戶、支付賬戶、互聯(lián)網賬號相關行為予以禁止，對以身試法者采取限卡限號、關停新卡新號的懲戒措施。在第32條中明確國家支持發(fā)展跨行業(yè)、企業(yè)反詐技術建設，推進涉詐信息數(shù)據共享，對誤判并實施懲戒措施的單位及個人提供申訴渠道，核查通過后應當及時解除有關懲戒措施。將經過實踐檢驗的公安機關聯(lián)合電信運營部門建立電信網絡詐騙預警攔截、勸阻系統(tǒng)的優(yōu)秀做法予以繼承和固定，對遭受電詐后生活陷入困境的受害人予以救助，賦予《反電信網絡詐騙法》更多人文關懷，更好地體現(xiàn)良法善治精神。國家金融、電信、互聯(lián)網和公安部門經批準后可對電信網絡詐騙活動重點地區(qū)采取區(qū)域性治理及風險防范措施，從國家層面積極推進國際執(zhí)法司法合作，與有關國家和地區(qū)建立快速聯(lián)絡工作機制，推進跨境電詐犯罪打擊治理工作。

在第六章法律責任中，明確電信、金融、互聯(lián)網三類經營者未采取必要預防措施或者履行治理義務，造成他人損害的，需要根據自身過錯程度向被害人承擔連帶民事責任，明晰處罰原則，構建立體防范機制。上述規(guī)定無異于給經營者戴上行業(yè)主動治理及行業(yè)自律的緊箍咒，一改以往由黨委政府、公安機關向相關行業(yè)提出監(jiān)管要求后，相關行業(yè)被動實行與配合的工作模式，轉而向相關行業(yè)設定主體性自律制度，并以此為支點撬動、促成相關行業(yè)在落實監(jiān)管責任方面的系統(tǒng)性自律。但在經營者采取措施是否必要、是否具有過錯的認定上，應當評估事中措施與先前行為是否相適應，不能單純采用事后歸責的方式依據已發(fā)生的危害結果否定經營者先前行為的價值。公安、電信、金融、互聯(lián)網、公民——社會結構中的重要組成部分，意指政府、市場和市民社會在《反電信網絡詐騙法》規(guī)定的制度框架下為實現(xiàn)電詐犯罪治理，構建和諧社會的共同目標通力配合、相互合作。這種組織與動員模式與市場化和等級制相對，是網絡化治理在公共政策領域的應用[20]。

4.4 《反電信網絡詐騙法》完善空間與適用寄望

人民群眾充滿對《反電信網絡詐騙法》的期待，對天朗氣清、風清氣正電信網絡環(huán)境的期待。筆者擬對《反電信網絡詐騙法》中待細化、完善的空間與法律適用中的留意之處稍作些許分析建議，以期法律文本與實踐空間的順暢互動。

一是加強機制建設頂層設計，同時刪去有關電詐犯罪概念的規(guī)定。《反電信網絡詐騙法》著力構建多主體立體化電詐犯罪治理格局，在相關主管部門和電信、金融、互聯(lián)網三類經營者主體責任規(guī)定上，除強調各方責任之外，還應當加強各主體之間的交流與配合，打好“組合拳”，使得犯罪信息流轉與作戰(zhàn)行動指揮部署暢通無阻，統(tǒng)籌協(xié)調相關體制機制構建，加強頂層設計，避免“九龍治水”的低效局面。當前網絡信息技術迭代更新加速，網絡空間向大數(shù)據交流計算的云上空間發(fā)展，犯罪表現(xiàn)形式亦隨之發(fā)展變化，從電話、短信詐騙到網絡詐騙，最后歸于電信網絡詐騙的認定就反映了這一歷程。因此，筆者認為不宜人為限定電信網絡詐騙的范圍，可刪去總則第二條對于電信網絡詐騙概念的規(guī)定，從電詐犯罪的實質內涵與運行機理去把握該罪?！斗措娦啪W絡詐騙法》在電詐概念認定中規(guī)定“通過遠程、非接觸等方式，詐騙公私財物的行為”并不能完全涵蓋實踐中的電詐犯罪手法，如犯罪團伙里犯罪分子通過線上交流在心理上控制受害人，并要求受害人到指定地點會見團伙的其他犯罪分子，后在犯罪分子的陪同下取款并造成財產損失。這種情況下，在線下陪同受害人取款的犯罪分子即是電詐犯罪的共犯。但前述概念并不能涵蓋這一線上線下相結合的詐騙行為，雖在立法技術上采取“等”字表述這一不完全列舉的例示性規(guī)定，但實踐發(fā)展千變萬化，犯罪手法與時俱進本就難以窮舉，不妨直接刪去概念認定，亦可消弭不完全列舉型例示性規(guī)定模糊冗余之弊。

二是在法律適用中對有關規(guī)定予以細化，涉及公民人身與財產領域的行政決策應當一以貫之保持審慎，以達到科學、高效、精細治理預期。如作為打擊難點的境外實施電信網絡詐騙犯罪，《反電信網絡詐騙法》規(guī)定對前往涉詐嚴重地區(qū)且出境活動存在重大涉詐嫌疑的，或者因電信網絡詐騙受過刑事處罰的人員，可以視情況采取出境限制措施。實踐中，依照有關規(guī)定對相對人采取限制措施之時應注意精準適用，在探尋具體情形基礎上做出取舍，對于前科人員的出境限制亦需要結合犯罪情況與再犯可能性進行判斷。同時，《反電信網絡詐騙法》對主管部門監(jiān)管責任、企業(yè)防范治理責任分別予以規(guī)定，為保證規(guī)定落實，取得打擊質效，主管部門應當對企業(yè)落實情況進行監(jiān)督檢查。但是有關監(jiān)督檢查活動應當依法依規(guī)開展，明確監(jiān)管范圍、內容、程序等具體事項并告知企業(yè)，避免干擾企業(yè)的正常生產經營活動，打擊犯罪之時亦注意維護經濟基本盤。此外，應注重加強國際執(zhí)法司法合作，以國際警務合作等方式與相關國家、地區(qū)、國際組織建立常態(tài)化合作機制，提升在信息交流、調查取證、偵查抓捕、追贓挽損等方面的合作水平，有效打擊遏制跨境電信網絡詐騙活動。

三是應在更多維度、更寬領域開展詐騙預防工作。人民群眾反詐意識的培養(yǎng)是犯罪治理環(huán)節(jié)的“殺手锏”，如若運用得當，可成為終結詐騙的利刃?！斗措娦啪W絡詐騙法》規(guī)定電信、金融、互聯(lián)網三類經營者防詐宣傳的責任，經營者應結合自身特點開展針對性、時效性強的宣傳活動，行政部門應抓緊制定和完善相關配套規(guī)定，積極做好宣傳和解讀，加大執(zhí)法力度，保證法律全面有效實施。全社會合力提高人民群眾對涉詐信息的鑒別能力與防范意識，使人民群眾在學法、知法、懂法的過程中逐步提升對詐騙信息的辨識能力。此外，應給予老年群體更多的關注，信息接收不暢和缺乏親人的關照都使得他們在心理上更加孤寂落寞，也更容易被犯罪分子所操控，造成財產損失甚至生命消逝的后果。具體而言，電信運營商在業(yè)務辦理過程中可針對老年群體就多發(fā)、新發(fā)詐騙手法進行宣傳；金融部門可將反詐信息匯總打包，以符合老年群體認知習慣的形式進行推送展示；互聯(lián)網公司可在用戶訪問流量密度大的網頁設置反詐答題、反詐h5頁面，并輔之以積分流量等獎勵。以此種種，細密編織反電信網絡詐騙的宣傳網絡，結合最新犯罪形勢鞏固宣傳陣地，做實多維度寬領域的反詐宣傳工作。

5 結語

電信網絡詐騙犯罪在我國持續(xù)高發(fā)近二十年，其犯罪團伙在組織架構、犯罪流程、技術手法上都呈現(xiàn)出縱深化發(fā)展態(tài)勢，在犯罪治理與預防工作持續(xù)開展的背景下，歷經數(shù)輪專項打擊與治理仍肆虐不絕，其重要原因在于未能以立體的、穿透式的眼光對電信網絡詐騙進行識別、分析與治理。電信網絡詐騙治理工作長期停留在公安偵查部門單打獨斗的微觀治理、單一治理狀態(tài)，導致公安偵查部門在鋪天蓋地的電信網絡詐騙犯罪中難突重圍[21]。在傳統(tǒng)犯罪網絡化與網絡犯罪疊卷化的犯罪形勢下，以電信網絡詐騙犯罪為代表的網絡犯罪不斷迭代，犯罪治理中的困境與博弈持續(xù)消耗著大量社會資源。法律為國之重器，《反電信網絡詐騙法》在立法思路、處斷原則、機制構建上皆清晰地觸及現(xiàn)行電詐犯罪治理痛點，但“小快靈”的立法特色亦潛藏法律文本粗疏與結構偏重的瑕玷，法律適用中同樣存在叮嚀之處，而法律適用后的實踐成效與反饋仍需繼續(xù)審視探尋?！斗措娦啪W絡詐騙法》的施行必將推動我國電詐犯罪治理工作取得更高成效，堅實守護好人民群眾的錢袋子，切實維護我國社會和諧穩(wěn)定。