水利水電工程農(nóng)村移民安置點旅游開發(fā)優(yōu)勢、面臨問題及對策

王琰青 白浩宇

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責任公司，天津 300222）

0 引言

1949年以來，我國已建成各類大壩8.6萬多座，由此產(chǎn)生的搬遷安置移民超1 200萬人，因而我國建設(shè)了大量的農(nóng)村移民安置點［1］。隨著國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和人們生活水平的日益提高，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)成為各級政府和相關(guān)企業(yè)持續(xù)關(guān)注的熱點話題。在此背景下，建設(shè)觀光旅游型水利水電工程移民安置點是此類地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑之一。從水利水電工程移民安置角度來看，在移民安置點發(fā)展旅游業(yè)豐富了生產(chǎn)安置方式，創(chuàng)造了非農(nóng)就業(yè)崗位，增加了移民收入來源，改善了移民居住環(huán)境［2］。從發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的角度來看，在水利水電工程征地移民安置工作成果的基礎(chǔ)上開展旅游開發(fā)工作，可以簡化策劃、實施等實際工作量。同時，將旅游開發(fā)與征地移民安置投資相結(jié)合，可以節(jié)省旅游開發(fā)投資，且水利水電工程建設(shè)形成的自然風光也是獨特的旅游資源。但現(xiàn)階段水利水電工程農(nóng)村移民安置點旅游開發(fā)面臨政策、技術(shù)、資金等方面的問題亟待解決。

1 水利水電工程農(nóng)村移民安置點旅游開發(fā)的意義

1.1 響應(yīng)國家政策號召

黨的十八大以來，新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等一系列戰(zhàn)略的提出和實施，體現(xiàn)了黨和國家對提振鄉(xiāng)村經(jīng)濟、改善鄉(xiāng)村面貌及村民居住環(huán)境的決心。由于我國大部分水利水電工程征地移民來自農(nóng)村地區(qū)，因此，以建設(shè)農(nóng)村移民安置點為契機，將安置點建設(shè)與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)相結(jié)合，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村風貌、環(huán)境保護等進行統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，開發(fā)農(nóng)村移民安置點旅游資源，有利于促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展、提振農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入、提升農(nóng)民生活品質(zhì)等。

1.2 順應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展趨勢

隨著生活水平的不斷提高，旅游已成人們重要的休閑方式之一。近年來，以特色小鎮(zhèn)、田園民宿、農(nóng)家樂等為代表的鄉(xiāng)村旅游已成為旅游業(yè)的一個熱點發(fā)展方向［3］。但鄉(xiāng)村旅游業(yè)是一項系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程，需要尋找合適的時機、統(tǒng)籌各類資源、開展大量的基礎(chǔ)工作等，這導(dǎo)致部分地區(qū)鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展受限。而水利水電工程征地拆遷和移民安置點建設(shè)及工程本身所帶來的各類資源，為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展帶來了機遇。

1.3 帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

第一，旅游型農(nóng)村移民安置點的建設(shè)為當?shù)鼐用駧砹爽F(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施和便利的公共服務(wù)設(shè)施，提高了居民的生活品質(zhì)，改善了居民的居住環(huán)境。第二，移民安置點旅游業(yè)的發(fā)展為當?shù)鼐用駧砹瞬惋嫛⒚袼薜壬虡I(yè)機遇，提供了非農(nóng)就業(yè)崗位，提高了居民的經(jīng)濟收入。第三，通過一個或幾個移民安置點旅游業(yè)的開發(fā)，吸引大量的游客，可以帶動周邊旅游業(yè)或其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展［4］。

1.4 提高水利水電工程移民生產(chǎn)安置效果

水利水電工程生產(chǎn)安置人口是指土地征收線內(nèi)原有土地資源喪失，或其他原因造成土地征收線外原有的土地資源不能使用，需要重新配置土地資源或解決生存出路的農(nóng)村移民人口。現(xiàn)階段，水利水電工程移民生產(chǎn)安置方式主要分為農(nóng)業(yè)安置方式和非農(nóng)業(yè)安置方式［1］。農(nóng)業(yè)安置方式就是通過土地流轉(zhuǎn)調(diào)劑或土地資源開發(fā)使失地農(nóng)民重新獲得生產(chǎn)性土地，但由于水利水電工程往往建設(shè)于偏遠山區(qū)，受地理位置限制可調(diào)劑或可開發(fā)的土地資源較為有限，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益相對較低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)安置方式適應(yīng)性較差；非農(nóng)業(yè)安置方式除“長效補償”和社會保障安置外，其他舉措落實困難，且難以達到生產(chǎn)安置目標。因此，對移民安置點進行旅游開發(fā)不僅能提高移民的生活質(zhì)量和居住品質(zhì)，還能為移民提供參與旅游業(yè)的機會和在家門口就業(yè)的非農(nóng)崗位，拓寬移民的收入渠道，保障和提高移民的生產(chǎn)安置效果。

總之，移民安置點往往具有旅游開發(fā)建設(shè)的潛力，對移民安置點進行旅游開發(fā)建設(shè)不僅可以改善安置點的環(huán)境，促進當?shù)丶爸苓叺貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展，而且能有效解決移民和原居住居民的就業(yè)問題。

2 水利水電工程農(nóng)村移民安置點旅游開發(fā)的優(yōu)勢

2.1 減少旅游開發(fā)工作量

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)是一項系統(tǒng)性、復(fù)雜性工作，需要開展前期策劃、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)實施等一系列工作，同時需要協(xié)調(diào)整合政府部門、社會咨詢服務(wù)機構(gòu)、工程建設(shè)單位等社會資源，且在具體開發(fā)實施過程中涉及征地拆遷工作，存在一定的社會風險。水利水電工程征地移民安置工作經(jīng)過長期的實踐已形成包括規(guī)劃設(shè)計、安置實施等在內(nèi)的成熟工作機制，政府部門、咨詢服務(wù)機構(gòu)等參與單位職責分工明確，開展移民安置點旅游開發(fā)不需要再次進行各類資源的協(xié)調(diào)、整合。同時，農(nóng)村移民安置點旅游開發(fā)僅需要在移民安置點前期策劃、規(guī)劃設(shè)計等已完成工作的基礎(chǔ)上增加旅游功能即可，減少了前期工作量。另外，在水利水電工程建設(shè)中已開展征地拆遷、安置補償?shù)裙ぷ?，在此基礎(chǔ)上進行旅游開發(fā)避免了單純旅游開發(fā)可能面臨的征地拆遷問題，降低了社會風險?？傮w來說，在水利水電工程征地移民安置相關(guān)工作的基礎(chǔ)上開展移民安置點旅游開發(fā)極大地減少了相關(guān)工作量。

2.2 節(jié)省旅游開發(fā)投資

鄉(xiāng)村旅游開發(fā)從前期規(guī)劃設(shè)計到具體的旅游設(shè)施、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要投入大量的資金。如果涉及征地拆遷、特色居住區(qū)建設(shè)，將會進一步增加資金投入。而水利水電工程建設(shè)征地和移民安置點的建設(shè)已計列相應(yīng)的征地補償費用，以及安置點內(nèi)部、外部基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施等從前期工作到建設(shè)實施的全部費用。因此，在開展征地移民安置工作的基礎(chǔ)上進行移民安置點旅游開發(fā)有助于節(jié)省旅游開發(fā)投資。

2.3 提供現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施

完善的基礎(chǔ)設(shè)施是旅游開發(fā)的基礎(chǔ)，只有便捷的交通網(wǎng)絡(luò)和完善的公用設(shè)施才能為游客提供良好的旅游體驗。而我國大型水利水電工程往往修建于偏遠山區(qū)，為了便于工程建設(shè)，建設(shè)單位會修建對外交通道路及外部供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施。同時，地方原有道路等基礎(chǔ)設(shè)施在征地移民安置過程中會被重新建設(shè)。另外，農(nóng)村移民安置點也需要建設(shè)對外交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施。水利水電工程相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)為安置點旅游開發(fā)打下了良好基礎(chǔ)。

2.4 提供豐富的旅游資源

近年來，雖然我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)得到了快速發(fā)展，但是部分地區(qū)缺乏核心的旅游資源，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游開發(fā)成效難以達到預(yù)期。而水利水電工程本身就具有豐富的旅游資源，移民安置點一般在水利水電工程周邊（如水庫工程的庫周）建設(shè)，為安置點旅游業(yè)的開發(fā)創(chuàng)造了得天獨厚的資源條件。

2.4.1 工程建設(shè)形成獨特的自然、人文景觀。水利水電工程往往具有豐富的旅游資源和較高的開發(fā)價值。例如，美國將田納西河水利水電工程規(guī)劃與環(huán)保、旅游規(guī)劃相結(jié)合，使田納西河流域成為美國著名的旅游勝地；日本著名的佐久間水庫公園因佐久間水庫而形成；我國有四川都江堰景區(qū)、湖北三峽大壩旅游區(qū)、浙江千島湖景區(qū)（因新安江電站建設(shè)形成）等水利水電風景名勝區(qū)。水利水電工程通常建設(shè)于山川之間，工程建設(shè)所形成的人工湖及山、水、林、田、湖融為一體的獨特自然風光可以給人們帶來良好的感官體驗。同時，水庫大壩、溢洪道等水工建筑物和工程項目獨有的科學技術(shù)屬性也給游客帶來獨特的人文、科普體驗。依托水利水電工程獨有的旅游資源建設(shè)旅游型農(nóng)村移民安置點，通過旅游型移民安置點的建設(shè)進一步挖掘水利水電工程旅游資源，兩者相輔相成。

2.4.2 工程建設(shè)區(qū)域原生態(tài)的民風、民俗。水利水電工程多建設(shè)于偏遠山區(qū)，這些地區(qū)在工程建設(shè)前由于生產(chǎn)生活環(huán)境較為閉塞，保留了許多傳統(tǒng)的民風、民俗，甚至是少數(shù)民族特有的民間技藝，為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)提供了豐富的非物質(zhì)文化資源。

總之，相較于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，在水利水電工程相關(guān)工作的基礎(chǔ)上建設(shè)觀光旅游型農(nóng)村移民安置點，不僅可以減少前期工作量、節(jié)省開發(fā)投資，而且可以充分利用水利水電工程自身獨特的旅游資源。

3 水利水電工程農(nóng)村移民安置點旅游開發(fā)面臨的問題

現(xiàn)階段，水利水電工程農(nóng)村移民安置點的旅游開發(fā)建設(shè)存在政策與技術(shù)要求限制、資金缺口等問題，亟須集中力量解決問題，促進水利水電工程移民安置點旅游業(yè)穩(wěn)定、高質(zhì)量發(fā)展，進而帶動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。

3.1 受征地移民安置政策、技術(shù)要求的限制

水利水電工程征地移民安置工作的開展目標是在保障工程順利建設(shè)的同時，維護受影響個人和單位等主體的合法權(quán)益，使其得到合理補償和妥善安置，維護社會穩(wěn)定。為此，我國逐步形成了相應(yīng)的政策和技術(shù)要求，對征地移民安置工作的組織管理、規(guī)劃設(shè)計、推進實施做出了嚴格要求，并取得了顯著成效。但這也意味著要想改動征地移民安置工作目標，突破現(xiàn)有政策、技術(shù)要求限制，則存在一定的困難。

農(nóng)村移民安置點的功能是為移民群眾提供安全、可靠的生活場所，使移民群眾得到妥善安置，在此基礎(chǔ)上適當考慮后續(xù)發(fā)展，相應(yīng)的建設(shè)定位、規(guī)劃布局、投資預(yù)算等工作都圍繞這一功能開展。以農(nóng)村移民安置點規(guī)劃設(shè)計方案審查制度為例，為了在保證移民安置點設(shè)計方案質(zhì)量的同時合理控制移民安置點的資金投入，政府及行業(yè)內(nèi)部對移民安置點設(shè)計方案有著較為嚴格的審查制度，在“原規(guī)模、原標準或恢復(fù)原功能”的政策要求下對安置點規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施配置和總體投資進行嚴格控制。但建設(shè)觀光旅游型移民安置點從某種程度上來說改變了移民安置點原有的功能，需要對其定位、規(guī)劃設(shè)計等工作做進一步提升，因而水利水電工程征地移民安置政策和技術(shù)要求對旅游型安置點的建設(shè)有較大限制。

3.2 旅游開發(fā)資金缺口問題

3.2.1 資金需求巨大。從現(xiàn)有的規(guī)劃實例和研究成果來看，旅游型移民安置點在功能定位、規(guī)劃布局要求、建設(shè)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)要求均高于普通移民安置點建設(shè)，相應(yīng)的投資也會大幅度提高。

3.2.2 征地補償和移民安置資金調(diào)配存在困難。征地補償和移民安置資金是水利水電工程建設(shè)中用于補償受影響個人、單位的損失，保障移民搬遷后生產(chǎn)生活的專項資金，在移民安置資金中占比較大［4］。國家和地方各級政府對移民安置資金的使用有嚴格規(guī)定，要求移民資金必須專戶儲存、專賬核算、?？顚Ｓ?，任何單位和個人不得擠占、挪用和截留［5］。這也在客觀上造成了旅游型移民安置點的建設(shè)資金缺口無法從征地補償和移民安置資金中進行合理調(diào)配及補充［5］。

3.2.3 社會籌資難以滿足工程建設(shè)需求。近年來，鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展迅猛，但資金短缺成為制約其進一步發(fā)展的突出問題。雖然旅游型安置點建設(shè)有較為成熟的社會融資渠道和體系，但是社會融資速度慢、不確定因素多，在安置點建設(shè)初期很難快速吸引社會資本，導(dǎo)致社會融資不能滿足移民安置點建設(shè)需求［6］。

4 水利水電工程農(nóng)村移民安置點旅游開發(fā)建議

4.1 完善移民安置政策和技術(shù)規(guī)程，放寬安置點旅游開發(fā)限制

目前，我國水利水電工程征地移民安置政策及相關(guān)技術(shù)規(guī)程強調(diào)補償補助和妥善安置，對移民生產(chǎn)生活水平的提升和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展考慮有限，這與我國現(xiàn)階段大力推動的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求存在一定差距。為此，2019年3月，國家發(fā)展和改革委員會、國家能源局等6部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號），明確提出了完善水電開發(fā)征地補償安置政策、提升移民村鎮(zhèn)宜居品質(zhì)、拓寬移民資產(chǎn)收益渠道、推進庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級等要求和意見。因此，相關(guān)部門需要在落實《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上進一步完善具體征地移民安置政策和相關(guān)技術(shù)規(guī)程，加強針對移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級、生產(chǎn)生活水平提升等方面的政策支持和技術(shù)支撐。

就農(nóng)村移民安置點旅游開發(fā)而言，對具備旅游開發(fā)條件的移民安置點，應(yīng)在政策層面給予積極支持的同時，在技術(shù)層面針對旅游功能提高規(guī)劃設(shè)計工作標準。第一，充分考慮社會經(jīng)濟進步及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極聽取地方政府和移民群眾的意愿，突破現(xiàn)有生產(chǎn)安置方式的局限。第二，提升移民安置點的功能定位，在分析當?shù)芈糜钨Y源及經(jīng)濟發(fā)展條件的基礎(chǔ)上合理擴大安置點的用地規(guī)模、完善配套設(shè)施及增加特色風貌設(shè)計等，深入挖掘安置點的旅游發(fā)展?jié)摿Α５谌?，鑒于旅游型移民安置點兼顧了移民生產(chǎn)安置和搬遷安置，在規(guī)劃設(shè)計時應(yīng)改變以往生產(chǎn)安置和搬遷安置平行規(guī)劃的方式，統(tǒng)籌、整合二者的資金資源。

4.2 拓寬融資渠道，填補資金缺口

水利水電工程征地安置點旅游開發(fā)需要投入大量的資金，即使在旅游開發(fā)的定位下增加安置點的建設(shè)投資，往往也難以完全解決資金缺口問題。因此，相關(guān)部門需要在安置點建設(shè)投資的基礎(chǔ)上拓寬融資渠道，填補資金缺口。

4.2.1 合理調(diào)配其他移民資金。國家和地方各級政府對移民安置資金的管理和使用有嚴格的規(guī)定，但對于已支付到位的村集體補償資金、國家移民后期扶持資金和地方政府的移民扶持資金是可以加以合理利用的。因此，相關(guān)部門可在符合政策法規(guī)要求和充分征求移民意愿的前提下，合理調(diào)配補償資金和扶持資金，用于安置點旅游開發(fā)。

4.2.2 積極爭取政府補貼資金。水利水電工程移民安置點建設(shè)符合國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，是解決“三農(nóng)”問題的有效途徑，具備獲得政府補貼資金的條件。因此，在后續(xù)移民安置點旅游開發(fā)建設(shè)中，相關(guān)部門應(yīng)積極爭取政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新農(nóng)村建設(shè)等方面的專項資金，進而解決建設(shè)資金不足問題。

4.2.3 有效吸引社會資本。雖然目前旅游型安置點建設(shè)社會融資效果不佳，但是社會資本仍是最直接的融資途徑。因此，相關(guān)部門應(yīng)在項目決策階段，通過政策優(yōu)惠、提高收益分配等方式吸引社會資本參與安置點旅游開發(fā)。

4.2.4 鼓勵移民群眾參與旅游開發(fā)建設(shè)。移民村通常有大量從事零售業(yè)、餐飲業(yè)、小型手工業(yè)、特色種植和小規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)的移民。這些移民所從事的行業(yè)均有成為未來安置點旅游業(yè)態(tài)的潛力，如零售業(yè)、餐飲業(yè)和小型手工業(yè)可以組成商業(yè)街業(yè)態(tài)骨架，特色種植業(yè)和小規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)可以通過優(yōu)化改造發(fā)展成為安置點鄉(xiāng)村旅游業(yè)的體驗項目。因此，相關(guān)部門可在安置點旅游規(guī)劃設(shè)計時根據(jù)業(yè)態(tài)需求，以提供優(yōu)越場地等方式鼓勵這些有經(jīng)驗的移民參與安置點旅游開發(fā)，鼓勵其使用征地補償資金以入股的方式參與安置點旅游開發(fā)。

總之，針對水利水電工程農(nóng)村移民安置點旅游開發(fā)，相關(guān)部門應(yīng)在完善征地移民安置政策和技術(shù)規(guī)程的同時加強政策和技術(shù)支持，整合各類資金，滿足旅游開發(fā)的投資需求，從而促進當?shù)芈糜螛I(yè)和社會經(jīng)濟發(fā)展，并帶動周邊區(qū)域發(fā)展。