關(guān)于寧夏銀川市社區(qū)老年人日間照料中心的研究

魚小蘭，何佳潔

（寧夏醫(yī)科大學(xué)，寧夏 銀川 750004）

近年來，老年人日間照料中心結(jié)合居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的綜合優(yōu)勢，受到老年人的歡迎。社區(qū)日間照料養(yǎng)老服務(wù)作為我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的一種新型養(yǎng)老方式，在一定程度上可以緩解家庭和社會的養(yǎng)老壓力。根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，寧夏地區(qū)的老齡化率達(dá)到13.53%，而銀川市作為自治區(qū)的中心城市，老齡化率已達(dá)到14.9%，表明寧夏銀川市老齡化發(fā)展速度較快，這就意味解決養(yǎng)老問題日益迫切。

1 社區(qū)老年人日間照料中心概述

社區(qū)老年人日間照料中心是老人依托社區(qū)，并結(jié)合居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢和特點，白天入托接受社區(qū)照顧、參與活動，晚上回家享受家庭生活的一種養(yǎng)老方式[1]。社區(qū)日間照料中心最初是為減少入院率，為患者提供醫(yī)療的一種護(hù)理服務(wù)，最早出現(xiàn)于美國的一家精神病醫(yī)院。隨著日間照料中心的發(fā)展，該中心所提供的服務(wù)從精神照料轉(zhuǎn)向醫(yī)療保健等多元化服務(wù)，并逐漸成為一些發(fā)達(dá)國家及地區(qū)重要的養(yǎng)老方式。我國的日間照料中心起步較晚，仍處于探索階段。在2011年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》通知中明確提出要建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，并清晰闡述了社區(qū)日間照料中心的功能、服務(wù)對象、建筑規(guī)模等內(nèi)容。在相關(guān)政策引導(dǎo)下，日間照料中心在香港、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)率先發(fā)展起來，而寧夏地區(qū)屬于西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比存在很大差距。

2 香港、上海、寧夏銀川市社區(qū)老年人日間照料中心概況

2.1 香港社區(qū)老年人日間照料中心

我國香港社區(qū)老年人日間照料中心也稱長者日間護(hù)理中心，是香港地區(qū)老年人社區(qū)照顧服務(wù)體系的重要組成部分，它由社會福利署安老服務(wù)部門進(jìn)行管理和運營[2]。對于該地區(qū)老年人日間照料中心所提供的服務(wù)有日常生活照料、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練和精神慰藉，除此之外還提供專門交通接送服務(wù)。它主要服務(wù)于65歲以上半失能老年人，并由專門注冊護(hù)士為老年人健康進(jìn)行指導(dǎo)和管理。負(fù)責(zé)照顧老年人的注冊護(hù)士需要根據(jù)老年人的身體健康狀況制訂個人護(hù)理或康復(fù)計劃，包括進(jìn)行基本的健康檢查和日常護(hù)理以及支持性服務(wù)。

2.2 上海社區(qū)老年人日間照料中心

上海是我國戶籍人口老齡化程度最高的地區(qū)，也是我國最早的日間照料試點和推行居家養(yǎng)老服務(wù)的先鋒[2]。2000年開始，上海率先出臺關(guān)于日間照料的政策并開展居家養(yǎng)老服務(wù)，為年齡在60周歲以上，有生活自理能力且需要日常生活照料的健康老年人提供日托和上門服務(wù)，但這些老人必須具有街道戶籍或長期居住在街道。它所提供的服務(wù)內(nèi)容大體上可以分為兩類：一是由街道所提供的日常照料和支持性服務(wù)，二是借助私人養(yǎng)老服務(wù)平臺所提供的家庭保潔、基本照護(hù)、康復(fù)指導(dǎo)等各類養(yǎng)老服務(wù)。該地區(qū)的老年人日間照料中心普遍是民辦非企業(yè)單位，主管單位是政府的民政部門[3]。

2.3 寧夏銀川市社區(qū)老年人日間照料中心

（1）銀川市推進(jìn)社區(qū)老年人日間照料中心的相關(guān)政策措施。在2015年銀川市政府出臺的《銀川市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》中明確提出要提高日間照料中心的覆蓋率和提高照護(hù)人員的從業(yè)資格和服務(wù)質(zhì)量[4]。同時在2021年由寧夏回族自治區(qū)民政廳帶頭與多部門聯(lián)合修訂出臺的《寧夏回族自治區(qū)社區(qū)老年人日間照料中心管理辦法》中明確了關(guān)于社區(qū)日間照料中心日常管理與運營的責(zé)任主體，并提出具體的考評實施細(xì)則，如根據(jù)考評結(jié)果的好壞，給予相應(yīng)的政策傾斜或懲罰。該辦法明確了企業(yè)單位和行政管理部門對社區(qū)老年人日間照料中心的所有權(quán)和使用權(quán)所屬關(guān)系。

（2）銀川市社區(qū)老年人日間照料中心基本建設(shè)情況（見表1）。截至2017年，銀川市投資建設(shè)并運營的日間照料中心有15家，其建設(shè)規(guī)模都不小于750 m2。社區(qū)日間照料中心的規(guī)模大小是由社區(qū)人口規(guī)模而定的。

表1 銀川市社區(qū)老年人日間照料中心基本建設(shè)情況

（3）銀川市社區(qū)老年人日間照料中心服務(wù)對象及內(nèi)容。有關(guān)政策規(guī)定社區(qū)老年人日間照料中心主要為60周歲以上并有照料需求的老年人提供服務(wù)。根據(jù)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，銀川市社區(qū)老年人日間照料中心所接受的大部分是能夠自理的健康老人。它所提供的服務(wù)有基本生活照料服務(wù)和個性化服務(wù)，其中個性化服務(wù)主要是為半失能或失能老年人提供上門服務(wù)或日托服務(wù)，具體服務(wù)內(nèi)容見表2。

表2 銀川市社區(qū)老年人日間照料中心的服務(wù)內(nèi)容

（4）銀川市社區(qū)老年人日間照料中心的發(fā)展現(xiàn)狀。銀川市目前運營的日間照料中心有15家。日間照料中心建成后采用市場化運營，委托專業(yè)的社會組織進(jìn)行管理。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來銀川市社區(qū)老年人日間照料中心運營效果不佳，大多數(shù)日間照料中心處于閑置狀態(tài)，沒有有效發(fā)揮其功能。究其原因，首先，由于某些日間照料中心地理位置偏遠(yuǎn)，周圍老年人稀少，致使對日間照料的需求不大，只有少數(shù)老年人在享受日間照料服務(wù)。其次，日間照料中心作為一種公益性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，老年人享受的是免費服務(wù)，其中管理運營等費用全部來自政府補(bǔ)貼，但由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，使日間照料中心的管理運營難以維持，造成部分日間照料中心不能正常開展養(yǎng)老服務(wù)工作。

3 香港、上海、寧夏銀川市社區(qū)老年人日間照料中心的差異

本研究主要分析三地社區(qū)老年人日間照料中心的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、運營管理以及人員配置方面的差異。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡，很多方面存在很大差異。寧夏銀川市作為西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)體系尚未健全且存在很多問題，需要借鑒一些發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗，以滿足該地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求。

3.1 服務(wù)對象

不同地區(qū)社區(qū)老年人日間照料中心服務(wù)對象的劃分標(biāo)準(zhǔn)有所差異，依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)各異。某些地區(qū)是根據(jù)當(dāng)?shù)氐睦夏耆四挲g劃分及身體狀況、實際需求等確定，部分地區(qū)也會參考當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)日間照料中心的發(fā)展規(guī)模和醫(yī)護(hù)人員的數(shù)量來確定。香港地區(qū)日間照料中心的服務(wù)對象是65歲及以上半失能老人，其需要進(jìn)行專業(yè)的健康評估后方可進(jìn)入中心，同時也會根據(jù)日間照料中心規(guī)模大小和配備護(hù)理人員數(shù)進(jìn)行相應(yīng)限制。而上海的社區(qū)日間照料中心起初的服務(wù)對象是60歲及以上有照料需求的老人。之后隨著改革試點的推行，社區(qū)老年人日間照料中心進(jìn)行社會化、專業(yè)化管理，其服務(wù)對象拓展到半失能和失智等特殊老年人群體。對于寧夏銀川市來說，有關(guān)政府文件規(guī)定日間照料中心的服務(wù)對象不僅局限于有自理生活能力的人，還涉及其他特殊老年群體。但根據(jù)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)社區(qū)日間照料中心的服務(wù)對象大多是有自理能力的老人。

3.2 服務(wù)內(nèi)容

香港社區(qū)老年人日間照料中心提供的服務(wù)有基本生活服務(wù)和個性化服務(wù)?；旧罘?wù)包括生活照顧、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)訓(xùn)練、精神慰藉、交通接送等方面的服務(wù)，同時有1～2名注冊護(hù)士為老人進(jìn)行專業(yè)護(hù)理，并根據(jù)老人的身體健康狀況制訂個人護(hù)理計劃和康復(fù)計劃。上海日間照料中心所提供的服務(wù)包括助餐、助醫(yī)、助急、助行、助潔、助浴等基本生活照料服務(wù)，但無法滿足老人個性化需求。寧夏銀川市在相關(guān)政策指導(dǎo)下，社區(qū)日間照料中心主要提供的是基本的生活照顧、醫(yī)療保健、文化娛樂和精神慰藉，同時提供個性化服務(wù)，如上門服務(wù)。

3.3 運營管理

香港有專門獨立的機(jī)構(gòu)對社區(qū)老年人日間照料中心進(jìn)行管理和運營，一般進(jìn)入該中心的服務(wù)對象的費用由政府補(bǔ)貼或者社會福利組織捐贈。而上海社區(qū)日間照料中心大部分是由政府投資建設(shè)，并出資維持日常運行，少部分是由私人企業(yè)經(jīng)營，但從實際經(jīng)營情況來看，部分日間照料中心多處于閑置狀態(tài)。寧夏銀川市社區(qū)日間照料中心的建設(shè)全部由政府出資，是按照“公辦民營、服務(wù)外包、政府補(bǔ)貼、市場化運作”的原則運營[5]。

3.4 人員配置

香港社區(qū)老年人日間照料中心有專門的注冊護(hù)士為其提供專業(yè)護(hù)理服務(wù)和制訂專業(yè)的康復(fù)計劃，對于不同設(shè)施都配有1～2名注冊護(hù)理人員進(jìn)行指導(dǎo)，并配有專門交通接送人員。上海與香港的人員配置有著很大區(qū)別，上海社區(qū)日間照料中心在人員配置上，沒有固定和嚴(yán)格的選拔制度，其工作人員組成可以分為3種：管理者身兼服務(wù)員；低學(xué)歷且文化程度低的打工者；社會志愿者。與之相似的是寧夏銀川市社區(qū)老年人日間照料中心對工作人員的選拔也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，大多招募的是文化程度不高的30～40歲的務(wù)工人員以及社會志愿者。

4 銀川市社區(qū)老年人日間照料中心發(fā)展中存在的問題

通過對比分析香港、上海社區(qū)老年人日間照料中心，發(fā)現(xiàn)寧夏銀川市的社區(qū)老年人日間照料中心存在以下問題：（1）社區(qū)日間照料中心建設(shè)布局不合理。根據(jù)調(diào)查，一些社區(qū)日間照料中心在選址建設(shè)方面，地理位置偏遠(yuǎn)，周圍老人需求較少，導(dǎo)致該中心處于閑置狀態(tài)。此外寧夏銀川市屬于回族聚居地，有著獨特的民族習(xí)慣，在生活和飲食方面有著特殊需求，但是目前在建立日間照料中心的過程中對此考慮不全面。（2）特殊老年群體缺乏政策保障。政府補(bǔ)貼對象主要集中在高齡和“三無”人員以及低收入者家庭的老年群體，但對空巢、獨居老人等特殊群體政府沒有明確的政策保障。（3）缺乏嚴(yán)格統(tǒng)一的用人制度，專業(yè)化人員配置不足。香港社區(qū)日間照料中心的工作人員分工明確，各司其職，有專業(yè)的注冊護(hù)理師、專業(yè)評估人員、交通配送人員，同時要求招納的人員必須具備一定的專業(yè)能力，需持有相應(yīng)的專業(yè)資格證和從業(yè)證。而寧夏銀川市的社區(qū)日間照料中心對工作人員的選拔沒有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，其工作人員沒有經(jīng)過專業(yè)化培訓(xùn)和取得相應(yīng)從業(yè)資格，因此提供的服務(wù)缺乏專業(yè)化。（4）資金來源渠道單一。在資金來源方面，過度依賴政府補(bǔ)貼，規(guī)模效益差。該地區(qū)的社區(qū)日間照料中心大多采取公辦民營、市場化運作、政府補(bǔ)貼的形式，由于收益低，且政府的補(bǔ)貼水平較低，導(dǎo)致一些社區(qū)日間照料中心無法正常運營。（5）缺乏分類管理和統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老設(shè)施存在名稱各異、提供服務(wù)大體相同、不能有效發(fā)揮功能等問題。養(yǎng)老設(shè)施目前以自理老人為主要服務(wù)對象，對其余小部分失能或半失能的老年人，并未做出具體情況的區(qū)分。

5 策略及建議

5.1 提供老年人長期護(hù)理保險

目前政策照顧傾向高齡和失能老人，但對空巢、獨居等特殊老年人缺乏政策性保障。因此，政府應(yīng)不僅給予政策性上的優(yōu)惠，還應(yīng)鼓勵發(fā)展商業(yè)保險和長期護(hù)理保險，為老人提供多元化養(yǎng)老服務(wù)保障體系。

5.2 結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣侠聿季?/h3>

針對社區(qū)日間照料中心建設(shè)不規(guī)范、不合理等問題，當(dāng)?shù)卣趯υ信f址進(jìn)行改造或者建設(shè)新的社區(qū)日間照料中心時應(yīng)聯(lián)合多部門，并結(jié)合區(qū)域老年人口分布特征和實際需求，進(jìn)行合理規(guī)劃，最重要的是要結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逄厣?、民族?xí)慣進(jìn)行建設(shè)。

5.3 制定規(guī)范的人員選拔制度以及建立專業(yè)的評估團(tuán)隊

將管理者和服務(wù)人員嚴(yán)格分開，建立專業(yè)化的服務(wù)團(tuán)隊。制定規(guī)范的用人制度，提高進(jìn)入門檻，培養(yǎng)專業(yè)照護(hù)人員，提高照護(hù)人員服務(wù)質(zhì)量。

5.4 建立多元化籌資機(jī)制

現(xiàn)在大多數(shù)社區(qū)日間照料中心是公益性機(jī)構(gòu)，提供免費的服務(wù)，這就意味著該中心日常管理和運營的費用都來自政府補(bǔ)貼，無形中會增加政府的財政壓力。因此，建立多元化籌資機(jī)制，推動社區(qū)日間照料中心的發(fā)展，使其不僅只靠政府財政補(bǔ)貼，還能尋找多種渠道籌集資金。