從制度支持到社會(huì)建構(gòu)：城市治理重心下移的發(fā)展向度、實(shí)踐軌跡與調(diào)適進(jìn)路

□胡貴仁

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

基層社會(huì)是國(guó)家秩序建構(gòu)、既有制度執(zhí)行以及多元主體利益博弈的空間場(chǎng)域，具有高度的復(fù)合性、情境性和敏感性。作為現(xiàn)代國(guó)家治理的重要組成部分，基層社會(huì)承載著國(guó)家政權(quán)體系與社會(huì)自治空間中“黏合劑”的功能效用。長(zhǎng)期以來，受權(quán)責(zé)匹配失衡、考核任務(wù)繁重與治理資源匱乏

等多向度要素的綜合影響，基層政府治理能力的有效提升始終面臨結(jié)構(gòu)化的發(fā)展困境。事實(shí)上，基層的政治格式與利益關(guān)系以及相伴產(chǎn)生的錯(cuò)綜復(fù)雜性，一直是影響國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社會(huì)長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵內(nèi)容。針對(duì)此，為破解基層治理領(lǐng)域存在的諸多難題，進(jìn)一步釋放制度架構(gòu)中蘊(yùn)含的治理效能，黨的十九大報(bào)告就提出要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治三者間關(guān)系的良性互動(dòng)。2021年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院在制定出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中更是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要將減輕基層負(fù)擔(dān)，加大對(duì)基層的賦權(quán)增能擺在國(guó)家戰(zhàn)略層面的突出位置。

正如有學(xué)者指出，當(dāng)前背景下的基層社會(huì)，既不是一個(gè)以傳統(tǒng)規(guī)則為行為模式的社會(huì)，也不是完全遵照現(xiàn)有公共規(guī)范行事的現(xiàn)代社會(huì)。上述關(guān)于基層社會(huì)屬性特征的深刻闡釋，某種意義上彰顯了將資源、服務(wù)和管理等要素匯集到基層領(lǐng)域，緩解社會(huì)矛盾，提高社會(huì)治理效率，進(jìn)而降低由局部矛盾引起的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)必要性。由此可見，治理重心向基層社會(huì)的有效轉(zhuǎn)移已然成為新時(shí)代背景下夯實(shí)國(guó)家治理根基，推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求與核心要義。

結(jié)合我國(guó)城市化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)語境來看，作為滿足民眾群體日常生活交流，培育社會(huì)資本和公共精神以及調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)的物理空間場(chǎng)域，城市社會(huì)不僅是研判和檢視我國(guó)基層治理效度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時(shí)也是受基層政府“非均衡權(quán)責(zé)機(jī)制”影響較為深刻的組織化空間和實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的重要戰(zhàn)略基石。相應(yīng)地，治理重心向城市基層社會(huì)的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)移并非簡(jiǎn)單的資源、服務(wù)和管理等要素的縱向下沉，其實(shí)質(zhì)更是一種關(guān)于宏觀治理結(jié)構(gòu)調(diào)適優(yōu)化、體制機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新的系統(tǒng)性過程，是國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)下的基層治理乃至整個(gè)城市治理體系的全方位重構(gòu)。

通過梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)城市治理重心下移等問題的研究主要包括以下幾個(gè)維度：一是通過效用導(dǎo)向?qū)用娴闹刃蚪?gòu)，探討重心下移與城市社會(huì)治理模式變遷的辯證關(guān)系；二是從價(jià)值邏輯的方法角度出發(fā)，思考效率主義的工具創(chuàng)新如何有效緩解現(xiàn)實(shí)治理壓力；三是深化對(duì)運(yùn)行過程具象特征的把握，分析政策執(zhí)行的影響因素和組織結(jié)構(gòu)的功能調(diào)適。迄今為止，在城市社會(huì)治理重心下移的相關(guān)研究中，除了圍繞以上視角展開的規(guī)范分析外，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)注更多的還包括重心下移的具體內(nèi)容與要素結(jié)果、相關(guān)進(jìn)路探尋等方面。事實(shí)上，既有研究為我們深入理解治理重心下移的運(yùn)行邏輯、實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及演化趨勢(shì)等問題提供了諸多頗有價(jià)值的理論思考與經(jīng)驗(yàn)啟示。但總體而言，上述關(guān)于城市社會(huì)治理重心下移的分析探討，無論是主張國(guó)家治理的制度邏輯抑或強(qiáng)化科層體制的行政驅(qū)動(dòng)，都對(duì)制度體系之外的社會(huì)建構(gòu)缺乏必要的現(xiàn)實(shí)觀照，難以針對(duì)重心下移的發(fā)展向度進(jìn)行全流程刻畫和系統(tǒng)性闡釋，也無法有效把握治理重心向城市基層社會(huì)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐過程。究其原因，很大程度上是研究者忽視了對(duì)治理重心移動(dòng)軌跡偏差的內(nèi)在因素以及社會(huì)建構(gòu)主觀能動(dòng)性的考察分析。

此外，城市社會(huì)領(lǐng)域中的治理重心下移遵循著一定的發(fā)展邏輯和演化軌跡，面對(duì)利益失調(diào)且責(zé)任分散的外部環(huán)境，如何通過重心下移的方式來克服權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致的“小馬拉大車”等屬地負(fù)擔(dān)擴(kuò)大化困境，同時(shí)最大程度避免治理重心下移過程中產(chǎn)生的實(shí)踐偏差，又怎樣有效緩解目前城市基層社會(huì)的多重治理壓力，進(jìn)而將既有的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能等問題都需要我們從理論和實(shí)踐層面出發(fā)，同時(shí)結(jié)合特定的時(shí)代背景與行動(dòng)邏輯來進(jìn)行深入思考。

概言之，筆者嘗試以城市基層社會(huì)為研究對(duì)象，結(jié)合近年來中國(guó)城市治理的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，通過梳理重心下移邏輯演化的不同發(fā)展向度，從制度支持、科層驅(qū)動(dòng)與社會(huì)建構(gòu)等方面來深刻把握多元主體的內(nèi)在特質(zhì)，歸納出治理重心移動(dòng)軌跡偏差的三種主要類型，進(jìn)而在挖掘影響重心下移結(jié)構(gòu)性因素的基礎(chǔ)上，借助于城市社區(qū)良性治理體系的雙向度建構(gòu)，探尋城市治理重心下移的未來趨向，為改善以往線性邏輯驅(qū)使下的資源配置模式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化等發(fā)展目標(biāo)提供扎實(shí)的理論基礎(chǔ)和必要的參照依據(jù)。

二、發(fā)展向度：城市治理重心下移邏輯演化的系統(tǒng)透視

在社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變遷和利益訴求日益分化的時(shí)代背景下，城市治理重心下移必須超越傳統(tǒng)意義上的思維局限，將多維度要素置于統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)分析框架中進(jìn)行考慮。下文將以“制度支持—科層驅(qū)動(dòng)—社會(huì)建構(gòu)”的邏輯轉(zhuǎn)換為主軸，從目標(biāo)定位、運(yùn)作方式以及核心理念等維度，對(duì)重心下移不同發(fā)展階段的多重特質(zhì)進(jìn)行全面考察，以此來深化理論層面的相關(guān)認(rèn)知，為后續(xù)內(nèi)容的探討奠定堅(jiān)實(shí)的前提基礎(chǔ)。表1是筆者在歸納現(xiàn)有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉的關(guān)于城市治理重心下移不同發(fā)展向度的內(nèi)在特質(zhì)分析表。

表1：城市治理重心下移過程中不同發(fā)展向度的內(nèi)在特質(zhì)

（一）制度支持：治理重心下移的原初動(dòng)力

城市治理重心下移是一項(xiàng)長(zhǎng)期且復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，該過程不僅需要多元主體間的平等協(xié)商與有序互動(dòng)，客觀上還要求一系列的制度支持為其提供完備的配套保障。事實(shí)證明，重心下移等政策創(chuàng)新的落地生根，除了依賴多元治理主體良性合作關(guān)系的構(gòu)建以外，國(guó)家整體性基礎(chǔ)上的制度設(shè)計(jì)和政策改革也發(fā)揮著尤為顯著的規(guī)范導(dǎo)向作用。具體而言，正式制度是基于明確的價(jià)值理念和理論理性制定的一種明文規(guī)則，具有簡(jiǎn)單化和清晰性的發(fā)展特征。在推進(jìn)治理重心向城市基層社會(huì)轉(zhuǎn)移的政策主張過程中，中央層面始終堅(jiān)持國(guó)家本位的價(jià)值立場(chǎng)，以頂層框架與基層實(shí)踐之間的動(dòng)態(tài)銜接為基本要求，秉持抽象和普遍主義的邏輯取向，將維護(hù)基層秩序、實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)作為相關(guān)制度建構(gòu)的目標(biāo)定位，同時(shí)嘗試以行政權(quán)力為主導(dǎo)力量，通過自上而下的政策制定等方式，為治理重心下移提供必要的原初動(dòng)力，進(jìn)而建立起行之有效的制度化規(guī)則。

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)背景來看，城市治理重心下移等政策創(chuàng)新有效執(zhí)行的前提主要來自國(guó)家主動(dòng)讓渡出來的權(quán)力空間及其權(quán)力轉(zhuǎn)移能夠達(dá)到的結(jié)構(gòu)化范圍。由于制度設(shè)計(jì)較為清晰地界定了各類治理主體的權(quán)利義務(wù)和行為邊界，且極大激發(fā)了多元主體間的合作積極性，因此，如果缺少成熟規(guī)范的制度化供給和體制性要求，政黨組織、科層組織以及社會(huì)組織等將很難明確彼此在宏觀治理結(jié)構(gòu)中的功能定位，各主體間的運(yùn)作規(guī)則和策略組合也將出現(xiàn)一定程度的錯(cuò)配失衡。如現(xiàn)階段有關(guān)治理重心下移的部分制度安排大都注重對(duì)頂層設(shè)計(jì)原則性的強(qiáng)調(diào)，而相對(duì)忽視地方實(shí)踐的客觀需要，這也導(dǎo)致包括地方政府在內(nèi)的多重力量不得不更多地將自身實(shí)際和對(duì)政策的理解程度作為行動(dòng)邏輯展開的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，差異化推進(jìn)治理重心下移等工作的開展。

（二）科層驅(qū)動(dòng)：治理重心下移的關(guān)鍵支撐

如前所述，國(guó)家層面的制度支持既為城市治理重心下移等政策號(hào)召的提出創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，同時(shí)也為政策的落地執(zhí)行提供了不可或缺的“第一推動(dòng)力”。事實(shí)上，較之于規(guī)則導(dǎo)向和價(jià)值理性等條件要素以外，治理重心下移的政策過程其實(shí)更需要憑借科層體制的力量來提供持續(xù)長(zhǎng)效的發(fā)展支撐。某種意義上講，注意力是科層體制運(yùn)作中的一種稀缺資源，“資源與偏好產(chǎn)生了決策，注意力則是偏好與環(huán)境的重要媒介”。換言之，正是由于行政決策領(lǐng)域?qū)χ匦南乱频忍囟ㄊ聞?wù)的聚焦和重視，才使得該議題逐漸引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。受本位主義和權(quán)力主導(dǎo)等要素的深刻影響，各級(jí)政府在推動(dòng)治理重心向城市基層社會(huì)轉(zhuǎn)移的過程中，往往傾向于將其轉(zhuǎn)化為具體可落實(shí)的行政任務(wù)，同時(shí)在金字塔般的組織結(jié)構(gòu)體系中采取自上而下的政策執(zhí)行方式來推進(jìn)多個(gè)層級(jí)的任務(wù)分解，以此確保政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，在科層體制內(nèi)部的大力驅(qū)動(dòng)下，城市治理重心下移取得了頗為顯著的發(fā)展成效，但實(shí)事求是地說，我國(guó)重心下移的系統(tǒng)化推進(jìn)仍然有著廣闊的探索性空間。究其原因，很大程度上是各級(jí)政府固守傳統(tǒng)的工具主義思維模式，更多將其視為一種轉(zhuǎn)嫁治理任務(wù)和緩解考核壓力的附屬工具，而相對(duì)忽視了該過程對(duì)于基層社會(huì)公共性培育等方面的功能效用。加之，行政組織與生俱來的科層制邏輯以及效率主義的價(jià)值導(dǎo)向，都使其更加希望通過自身優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮來應(yīng)付各類問題，而不是去主動(dòng)構(gòu)化社會(huì)建構(gòu)的發(fā)展策略。以上因素的重重疊加，共同促成了治理重心長(zhǎng)期徘徊于某個(gè)區(qū)間而難以沉浸式下移的現(xiàn)實(shí)局面。

（三）社會(huì)建構(gòu)：治理重心下移的長(zhǎng)效保障

作為基層治理體制改革創(chuàng)新的一項(xiàng)重要內(nèi)容，城市社會(huì)復(fù)雜的規(guī)則機(jī)制與利益分配始終是國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，國(guó)家制度架構(gòu)的設(shè)計(jì)運(yùn)行絕不僅是抽象意義上的邏輯推演，抑或靜態(tài)層面的單向度運(yùn)轉(zhuǎn)，而是需要多元主體間不斷地協(xié)同合作并進(jìn)行調(diào)適更新的動(dòng)態(tài)過程。在城市空間治理結(jié)構(gòu)制度化的背景下，要想推動(dòng)“國(guó)家本位”向“社會(huì)本位”的重心轉(zhuǎn)移和深度轉(zhuǎn)型，必然要求權(quán)力主體對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行客觀的認(rèn)知以及對(duì)整體性治理思想的踐行和尊重。其實(shí)，治理重心能否突破長(zhǎng)時(shí)段的橫向“懸浮”困境，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效的向下轉(zhuǎn)移，除了要仰賴國(guó)家層面提供的制度支持和科層體制內(nèi)生的行政驅(qū)動(dòng)，更多還取決于城市基層社會(huì)自身的建構(gòu)完善。不可否認(rèn)的是，目前我國(guó)社會(huì)資本和公共精神的成長(zhǎng)發(fā)育，民眾合作意識(shí)的不斷萌發(fā)以及權(quán)利表達(dá)意愿的日趨強(qiáng)烈等都為城市社會(huì)公共性的規(guī)范化建設(shè)和治理重心向基層社會(huì)的有效轉(zhuǎn)移提供了重要的發(fā)展契機(jī)。

長(zhǎng)期以來，為了追求行政任務(wù)分解的速度和效率，保證復(fù)雜環(huán)境背景下的政策執(zhí)行效果，諸如重心下移之類的政策號(hào)召在推進(jìn)過程中通常會(huì)突出行政權(quán)力主導(dǎo)功能的發(fā)揮。加之，以“技術(shù)—服務(wù)”為框架的城市治理方案未能將自下而上的權(quán)利表達(dá)和交往理性的價(jià)值追求納入合理的考察范疇，而是偏向于對(duì)工具理性等策略邏輯的使用等，都在某種意義上擠壓了其他主體可能存在的生長(zhǎng)空間。因此可以說，正是由于科層體制缺乏對(duì)基層社會(huì)的有效培育、權(quán)利導(dǎo)向的邏輯轉(zhuǎn)變以及多元主體參與機(jī)制構(gòu)建完善等方面要素的持續(xù)關(guān)注，才使得行政權(quán)力在運(yùn)行過程中更容易產(chǎn)生偏差或異化，而難以達(dá)到預(yù)期的發(fā)展效果。

圖1：城市治理重心移動(dòng)軌跡偏差的影響因素分析

三、實(shí)踐軌跡：治理重心下移形態(tài)偏差的結(jié)構(gòu)性張力探因

現(xiàn)階段我國(guó)城市基層治理領(lǐng)域不斷強(qiáng)化的權(quán)力滲透，使得矛盾問題的解決越來越依賴于單一行政化的方式向前推進(jìn)，基層治理主體也逐漸喪失了對(duì)具體問題進(jìn)行客觀分析的主體能動(dòng)性?？偟膩砜?，治理重心的移動(dòng)形態(tài)受到多重因素的持續(xù)影響，既不能偏狹地將其理解為對(duì)已有制度的規(guī)范執(zhí)行，也不能刻意回避主體內(nèi)部存在的失衡問題，而應(yīng)更加關(guān)注政治制度與公共生活間關(guān)聯(lián)調(diào)適的聯(lián)結(jié)機(jī)制。事實(shí)上，治理重心的移動(dòng)路徑在一定時(shí)空坐標(biāo)中難以避免地存在狀態(tài)疊加和動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換等特征。因此，文中探討的治理重心實(shí)踐軌跡僅是依據(jù)主流樣態(tài)進(jìn)行的類型劃分，圖1是筆者繪制的城市治理重心移動(dòng)軌跡偏差的影響因素分析圖。

（一）“對(duì)上負(fù)責(zé)”替代“為下服務(wù)”：城市治理重心的逆向“上移”

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?！被鶎由鐣?huì)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的根基，也是行政力量與社會(huì)力量交織互動(dòng)最為頻繁的空間區(qū)域。中央大力推進(jìn)治理重心向下轉(zhuǎn)移的政策初衷是為了更好化解基層社會(huì)中存在的復(fù)雜結(jié)構(gòu)性難題，有效滿足民眾群體自上而下的多元需求而做出的重要戰(zhàn)略選擇。從應(yīng)然層面來看，治理重心向城市基層社會(huì)轉(zhuǎn)移的實(shí)踐軌跡大體保持了“制度支持—行政驅(qū)動(dòng)—社會(huì)承接”的發(fā)展脈絡(luò)。然而，受不同主體互動(dòng)博弈的外部效應(yīng)以及權(quán)力主導(dǎo)與權(quán)利訴求內(nèi)在張力的雙重影響，治理重心下移的長(zhǎng)時(shí)段演化往往也容易產(chǎn)生各類現(xiàn)實(shí)性的方向偏差。其中，科層體制遵循的“對(duì)上負(fù)責(zé)”原則與政策創(chuàng)新追求的“為下服務(wù)”目標(biāo)之間的錯(cuò)位替代現(xiàn)象，即是導(dǎo)致治理重心無法按照既有的邏輯設(shè)定進(jìn)行有效下移，反而形成逆向“上移”的重要因素之一。

具體而言，科層組織“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式一方面為城市治理重心下移提供了發(fā)展動(dòng)力，另一方面也給政策效果的發(fā)揮帶來了一些現(xiàn)實(shí)障礙。由于條塊體制和屬地管理共同構(gòu)成了城市基層社會(huì)治理中蜂窩煤式的上下貫通結(jié)構(gòu)，且處于行政體系末端的城市基層政府更多是扮演一種被動(dòng)接收資源、任務(wù)和實(shí)踐設(shè)定以及被考核的“低治理權(quán)”角色，無法獨(dú)立進(jìn)行轄區(qū)內(nèi)綜合事務(wù)的分配安排。因此，通過沿襲自上而下的行政體制，基層政府的部門（科室）設(shè)置大都表現(xiàn)為“向上（級(jí)）對(duì)口多，面向民眾服務(wù)少”的特征。與此相呼應(yīng)，各級(jí)政府在推動(dòng)治理重心向城市基層社會(huì)轉(zhuǎn)移的過程中也偏向于采取行政任務(wù)分解的方式，同時(shí)割裂與基層社會(huì)建構(gòu)間的互動(dòng)聯(lián)系，來完成上級(jí)政府分派的考核任務(wù)。以上行為不僅容易導(dǎo)致政策過程中的目標(biāo)替代，而且也造成了治理重心難以真正扎根于基層社會(huì)領(lǐng)域，反而出現(xiàn)逆向“上移”的趨勢(shì)偏差。

（二）“有限能力”承擔(dān)“無限責(zé)任”：城市治理重心的橫向“懸浮”

前文從“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“為下服務(wù)”二者間張力的角度，較為深刻地探討了治理重心逆向“上移”的內(nèi)在邏輯。其實(shí)，在現(xiàn)有的組織架構(gòu)體系中，資源、服務(wù)和管理等要素的縱向下沉并不具備完全意義上的一致性和協(xié)調(diào)匹配性，而是有著極為明顯的“非對(duì)稱性”特征。即相對(duì)于權(quán)力資源來說，管理和服務(wù)等方面的責(zé)任往往更容易被下放到基層政府。因此，在上述特征的長(zhǎng)期影響下，城市基層政府的權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象也愈發(fā)突出。正如愛德華·W.蘇賈（Edward W.Soja）在空間—社會(huì)辯證法中指出的，“社會(huì)構(gòu)建了空間，社會(huì)也為空間所建構(gòu)”。當(dāng)前，各地政府雖然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到基層社會(huì)對(duì)于治理重心下移的重要意義，但相關(guān)政策的執(zhí)行落實(shí)仍以行政組織內(nèi)部為主，忽視了對(duì)其承接功能的激活和培育。這在某種程度上造成了治理重心下移的政策創(chuàng)新長(zhǎng)時(shí)間維持著橫向“懸浮”的停滯狀態(tài)，制約了原初目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)合我國(guó)城市治理重心下移的動(dòng)態(tài)實(shí)踐來看，盡管地方政府在基層治理結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)位置，其面對(duì)基層社會(huì)的權(quán)力強(qiáng)勢(shì)也可能轉(zhuǎn)化成為資源調(diào)配的力量?jī)?yōu)勢(shì)。但由于權(quán)力、資源與政府的行政級(jí)別成反比關(guān)系，且上級(jí)政府在推動(dòng)政策執(zhí)行的過程中很難將自身所掌握的權(quán)力和資源優(yōu)勢(shì)輕易轉(zhuǎn)讓，更多還是扮演了一種“甩手掌柜”的角色，他們總是擅長(zhǎng)向下傳導(dǎo)壓力，同時(shí)將責(zé)任進(jìn)行捆綁式下卸。有的部門甚至將原本屬于自己的事務(wù)和責(zé)任連帶轉(zhuǎn)嫁給了基層街道或社區(qū)，而并未賦予其對(duì)等的權(quán)力和物質(zhì)資源作為配套保障。因此，重心下移的“過度泛化”使城市基層政府在各項(xiàng)條件都遠(yuǎn)不及上級(jí)政府的情況下，產(chǎn)生了“有限能力”和“無限責(zé)任”的結(jié)構(gòu)性矛盾，從而導(dǎo)致基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部逐漸陷入“事務(wù)主義漩渦”之中難以自拔。相應(yīng)地，治理重心也無法進(jìn)一步向下轉(zhuǎn)移，而是呈現(xiàn)出橫向“懸浮”的狀態(tài)。

（三）“統(tǒng)合思維”驅(qū)動(dòng)“公共性”建設(shè)：城市治理重心的機(jī)械“下移”

通過深入分析治理重心下移過程中的諸多因素可以發(fā)現(xiàn)，不論是“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“為下服務(wù)”之間的目標(biāo)替代，抑或“有限能力”和“無限責(zé)任”之間的嚴(yán)重失衡，都對(duì)城市治理重心下移的實(shí)踐形態(tài)產(chǎn)生了重要影響。其實(shí)，除了以上較為典型的重心下移軌跡偏差以外，受“統(tǒng)合思維”和“公共性”缺失的驅(qū)動(dòng)影響，城市治理重心還存在機(jī)械式“下移”的潛在可能。這里強(qiáng)調(diào)的機(jī)械“下移”可以理解為：在行政權(quán)力占優(yōu)勢(shì)地位的背景下，各級(jí)政府致力于通過將科層權(quán)威嵌入社會(huì)各個(gè)子系統(tǒng)中的“泛行政化”方式，單向度推進(jìn)政策創(chuàng)新的落地執(zhí)行。從短期來看，自上而下的體制性推動(dòng)確實(shí)消除了一些迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)困境，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，“公共性”才是支撐基層社會(huì)建設(shè)發(fā)展的重要目標(biāo)和本質(zhì)內(nèi)涵。由于未能充分把“公共性”在內(nèi)的諸多要素一并納入政策創(chuàng)新的實(shí)際過程中，也使得相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行很難達(dá)到理想狀態(tài)的效果。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變遷和民眾權(quán)利意識(shí)的日漸覺醒，城市基層社會(huì)獲得了一定程度的建構(gòu)和發(fā)展。鑒于現(xiàn)階段各級(jí)政府尚未采取正確的方式對(duì)基層社會(huì)中的“公共性”進(jìn)行有效培育，也讓后者的承接功能無法得到充分的彰顯和催化。米歇爾·福柯（Michel Foucault）曾指出：“空間是任何公共生活形式的基礎(chǔ)，空間是任何權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)?！痹凇皣?guó)家高于社會(huì)”等統(tǒng)合思維的影響下，政府部門牢牢把握各項(xiàng)治理資源的客觀現(xiàn)實(shí)并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。可以說，在我國(guó)城市基層治理體系中，各級(jí)政府擁有著其他主體難以企及的資源所有權(quán)和分配權(quán)。與此同時(shí)，為了維持基層社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保治理秩序的安全和穩(wěn)定，行政組織通常會(huì)采取權(quán)力主導(dǎo)的方式來推動(dòng)基層社會(huì)的“公共性”建設(shè)，并對(duì)其治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)和完善。因此，基層社會(huì)也很難得到切實(shí)有效的建構(gòu)和培育，城市治理重心相應(yīng)呈現(xiàn)出機(jī)械“下移”的實(shí)踐狀態(tài)。

圖2：城市社區(qū)良性治理體系建設(shè)與基層治理現(xiàn)代化的互動(dòng)邏輯

四、調(diào)適進(jìn)路：城市治理重心有效下移的發(fā)展趨向探索

作為基層社會(huì)治理創(chuàng)新和多元主體利益分配的基礎(chǔ)性平臺(tái)，城市社區(qū)是黨和政府連接、服務(wù)民眾群體的“最后一公里”，也是國(guó)家復(fù)雜結(jié)構(gòu)模式下宏觀制度設(shè)計(jì)與基層秩序構(gòu)建的實(shí)踐場(chǎng)地。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“社會(huì)治理重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)，社會(huì)治理的基層就實(shí)，盡可能把資源、服務(wù)和管理放到基層……”由此看出，城市社區(qū)不僅可以承載治理重心下移的各項(xiàng)功能，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)的關(guān)鍵力量。下文將從城市社區(qū)常態(tài)化治理體制和應(yīng)急式管理機(jī)制雙向嵌入的角度入手，系統(tǒng)探討基層社會(huì)建構(gòu)對(duì)于治理重心有效下移的承接意義。為了更加直觀地理解各類主體間的內(nèi)在聯(lián)系，筆者繪制了關(guān)于城市社區(qū)良性治理體系建設(shè)與基層治理現(xiàn)代化的互動(dòng)邏輯圖（見圖2）。

（一）城市社區(qū)常態(tài)化治理體制的系統(tǒng)調(diào)適

在多重結(jié)構(gòu)性因素的交互影響下，城市治理重心下移的軌跡偏差呈現(xiàn)出逆向“上移”、橫向“懸浮”以及機(jī)械“下移”幾種主要的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。從深層次上來看，城市治理重心下移并非是傳統(tǒng)觀念的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)變，也不僅是手段策略的優(yōu)化調(diào)整，它更多的還是關(guān)于基層社會(huì)治理模式和治理思路的范式轉(zhuǎn)換，是一種積極主動(dòng)的政策創(chuàng)新與行為邏輯。事實(shí)證明，城市社區(qū)在化解多元主體間的利益沖突，推動(dòng)基層社會(huì)的秩序建構(gòu)以及實(shí)現(xiàn)治理重心有效下移等方面發(fā)揮著難以替代的關(guān)鍵作用。在缺少明確的職責(zé)劃分與權(quán)力規(guī)范的情況下，上級(jí)政府及其職能部門依賴于行政慣性，同時(shí)以屬地管理的名義將各項(xiàng)任務(wù)下派到基層，加重了屬地負(fù)擔(dān)，層層“發(fā)包”的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁邏輯被不斷復(fù)制，并向下傳導(dǎo)，最終導(dǎo)致大量事務(wù)積壓到社區(qū)身上。因此，有必要通過建立完善城市社區(qū)常態(tài)化治理體制等方式，來化解當(dāng)前基層社會(huì)面臨的諸多現(xiàn)實(shí)困境。

總而言之，城市社區(qū)常態(tài)化治理體制的建設(shè)包含多個(gè)維度的要素內(nèi)容，其中首要的是發(fā)揮“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”功能，即通過強(qiáng)化基層黨建引領(lǐng)的方式將城市社區(qū)內(nèi)外的多方力量凝聚起來，對(duì)不同利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)適整合，以此來鞏固政策創(chuàng)新和落地執(zhí)行的制度性基礎(chǔ)。另外，針對(duì)重心下移“過度泛化”的問題，可以考慮在理順主體間權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確城市社區(qū)自治事務(wù)與各級(jí)政府行政事務(wù)的邊界，嚴(yán)格實(shí)行清單式管理，做到“該上收的堅(jiān)決上收，該下放的真正下放”，并通過法律制度的形式予以確立和規(guī)范。加之基層社會(huì)正式治理資源的相對(duì)匱乏，也使得重心下移的有效推進(jìn)需要大量非正式資源來提供配套支持。有鑒于此，加大對(duì)重心下移過程中社會(huì)資本與公共精神的培育力度，同時(shí)輔之以社區(qū)自治資源的深入挖掘，對(duì)于完善城市社區(qū)常態(tài)化治理體制，提升城市基層社會(huì)的政策承接能力等方面有著尤為重要的價(jià)值意義。

（二）城市社區(qū)應(yīng)急式管理機(jī)制的塑造整合

如果說常態(tài)化治理體制的系統(tǒng)調(diào)適是關(guān)于城市社區(qū)制度性規(guī)則的闡釋和說明，那么應(yīng)急式管理機(jī)制的塑造整合則是對(duì)特定時(shí)空背景下城市社區(qū)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的一種策略性安排。以新冠肺炎疫情為代表的公共危機(jī)事件的暴發(fā)不僅直接觸動(dòng)了社會(huì)民眾的敏感神經(jīng)，某種程度上也是對(duì)我國(guó)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次檢驗(yàn)和大考。依據(jù)已有研究和實(shí)踐活動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，公共危機(jī)事件背景下的城市社區(qū)更多只是被視為一種有著明顯災(zāi)害救助屬性且具備單一應(yīng)急處置功能的基礎(chǔ)單元，既缺少與城市社區(qū)常態(tài)化治理體制等各項(xiàng)內(nèi)容的銜接整合，也未能及時(shí)地融入社區(qū)治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)體系之中，二者間相互割裂且彼此獨(dú)立的運(yùn)行軌跡，使得城市社區(qū)在應(yīng)急管理過程中的潛力優(yōu)勢(shì)很難得到真正有效的發(fā)揮。此外，城市社區(qū)全周期應(yīng)急能力的提升以及自身主動(dòng)性發(fā)揮等方面存在的問題也極大影響了良性治理體系的建構(gòu)完善和治理重心下移的現(xiàn)實(shí)效果。

事實(shí)上，作為我國(guó)基層社會(huì)治理的主要載體和基本單元，城市社區(qū)應(yīng)急式管理機(jī)制的健全與否，直接關(guān)系到基層治理現(xiàn)代化目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。在此次由新冠肺炎疫情引發(fā)的公共危機(jī)事件中，城市社區(qū)疫情防控存在的諸如應(yīng)急能力薄弱、自主性不足以及由技術(shù)引入導(dǎo)致的行政過密化等現(xiàn)實(shí)短板也暴露無遺。加之，應(yīng)急式管理機(jī)制的建立并非單一目標(biāo)的行動(dòng)過程，而是在地方政府確認(rèn)“元目標(biāo)”基礎(chǔ)上規(guī)范多元主體行動(dòng)方向的結(jié)構(gòu)模式等內(nèi)容，都要求我們必須借助于對(duì)各方面資源的集中投入，提升城市社區(qū)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警—資源保障—應(yīng)急處置—善后重建”的全周期應(yīng)急能力；激發(fā)將外界支出轉(zhuǎn)化為有效吸收的危機(jī)自主性，來減少城市社區(qū)對(duì)上級(jí)政府的行動(dòng)依賴；同時(shí)還應(yīng)通過對(duì)城市社區(qū)內(nèi)外資源開展積極動(dòng)員以及辯證思考數(shù)字技術(shù)賦能社區(qū)治理所帶來的成本困境，共同推動(dòng)城市社區(qū)應(yīng)急式管理機(jī)制的構(gòu)建整合。

（三）城市社區(qū)良性治理體系的雙向度建構(gòu)

在社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)圖景中，城市社區(qū)治理體系的良性建設(shè)對(duì)社會(huì)資本培育、利益結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及基層秩序維護(hù)發(fā)揮了重要作用?？梢哉f，該體系的建構(gòu)完善并不是線性邏輯驅(qū)使下的單向?qū)嵺`過程，也不僅僅是依靠少數(shù)主體權(quán)力主導(dǎo)的行動(dòng)規(guī)范，而是取決于常態(tài)化治理體制和應(yīng)急式管理機(jī)制之間的相輔相成和互融共促。結(jié)合目前重心下移的政策背景來看，常態(tài)化治理體制和應(yīng)急式管理機(jī)制共同構(gòu)成了我國(guó)城市社區(qū)良性治理體系的兩大基石。然而，現(xiàn)階段兩者間存在的彼此分離與錯(cuò)位失衡等現(xiàn)實(shí)張力極大限制了城市社區(qū)良性治理體系的進(jìn)一步發(fā)展。不論從多元主體協(xié)同共治的角度，認(rèn)為前者必須優(yōu)先于后者，還是在重大公共危機(jī)化解的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)后者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于前者，其本質(zhì)都是未能將常態(tài)化治理體制與應(yīng)急式管理機(jī)制置于統(tǒng)一的分析框架中造成的。因此，城市社區(qū)良性治理體系建設(shè)的核心要義即是主張兩者之間不斷地試探和接觸，最終達(dá)到相互融合的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

另外，加大對(duì)公共性的有效培育，推動(dòng)公共領(lǐng)域的規(guī)范發(fā)展是構(gòu)建現(xiàn)代基層社會(huì)治理體系不可或缺的重要基礎(chǔ)。作為對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化邏輯的確認(rèn)與回應(yīng)，城市社區(qū)良性治理體系的建構(gòu)完善直接助推了多元主體利益調(diào)適以及基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐進(jìn)程。與以往相互割裂的發(fā)展邏輯和立場(chǎng)不同，常態(tài)化治理體制和應(yīng)急式管理機(jī)制的功能優(yōu)勢(shì)可以在彼此間的互嵌整合中得到更為明顯的催化和放大。值得強(qiáng)調(diào)的是，城市社區(qū)良性治理體系的優(yōu)化并非只能通過傳統(tǒng)“革命性”的路徑方式來實(shí)現(xiàn)，相反，社會(huì)成本更小的“建設(shè)性”機(jī)制方式可能更加適用于該體系的長(zhǎng)期生成過程。因此，努力將“革命性”方式與“建設(shè)性”機(jī)制相結(jié)合，同時(shí)防范上述過程中出現(xiàn)的一些統(tǒng)籌性責(zé)任空缺，某種意義上才是推動(dòng)我國(guó)城市社區(qū)良性治理體系建構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理重心向基層社會(huì)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵所在。

結(jié)語

當(dāng)前，中國(guó)城市基層社會(huì)已然不是傳統(tǒng)制度背景下完全以規(guī)則導(dǎo)向?yàn)樾袆?dòng)模式的結(jié)構(gòu)化范疇，而是受到多元主體間利益博弈以及資源支持體系約束影響的現(xiàn)實(shí)空間場(chǎng)域。作為國(guó)家戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的一種具體落實(shí)方式，城市治理重心的有效下移在國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的互動(dòng)過程中較好地彰顯了自身的發(fā)展邏輯和實(shí)踐價(jià)值，同時(shí)也呈現(xiàn)出從價(jià)值理性到交往理性的脈絡(luò)嬗變。本文即是以治理重心的不同發(fā)展向度為考察視角，構(gòu)建了多重演化軌跡的影響因素分析框架，發(fā)現(xiàn)在國(guó)家治理邏輯轉(zhuǎn)換的背景下，治理重心向城市基層社會(huì)的有效轉(zhuǎn)移不僅需要來自國(guó)家層面主動(dòng)“讓渡”的制度化空間以及科層體制提供的關(guān)鍵性動(dòng)力，也更需要自下而上的基層社會(huì)建構(gòu)來發(fā)揮持續(xù)性的支撐保障作用。相應(yīng)地，這就要求各級(jí)政府必須超越工具主義的認(rèn)知局限，承擔(dān)起社會(huì)資本和公共精神培育的重要責(zé)任，通過將制度化渠道與非正式行為相結(jié)合，同時(shí)依托城市社區(qū)良性治理體系建構(gòu)等方式，來為基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的完善優(yōu)化提供適宜的生存土壤和發(fā)展空間，進(jìn)而盡可能地糾正城市治理重心下移過程中存在的多種軌跡偏差，推動(dòng)宏觀制度設(shè)計(jì)的有效執(zhí)行以及多元治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適優(yōu)化，最終實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)。