長城上“長”出一座通信鐵塔

劉亞

從內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中心出發(fā)，驅(qū)車一小時便能到達(dá)位于赤峰市元寶山區(qū)平莊鎮(zhèn)黃安鋪村的雞冠子山。但想要從雞冠子山腳到達(dá)山頂戰(zhàn)國燕北長城遺址，沒有捷徑可走，只能徒步甚至手腳并用攀爬。

“這處遺址名為‘戰(zhàn)國燕北長城遺址朝陽溝障址’，位于雞冠子山的制高點(diǎn)上?！背喾迨性獙毶絽^(qū)檢察院第二檢察部主任陳曉雷向《方圓》記者介紹，作為自治區(qū)級重點(diǎn)文物保護(hù)單位，這處遺址雖歷經(jīng)2300多年風(fēng)吹雨打，仍然蜿蜒于高嶺低谷間，城堡及亭障遺址清晰可見，向世人訴說著歲月滄桑。

“但就在一年多前，遺址上還聳立著一座50米高的通信鐵塔，占地面積約110平方米的塔基及附屬建筑物嚴(yán)重破壞了長城的主體及整體風(fēng)貌。鐵塔旁邊，‘自治區(qū)重點(diǎn)文物保護(hù)單位’的標(biāo)志牌顯得格外刺眼?！被貞浧鸬谝淮慰吹焦砰L城遺址被破壞的情形，陳曉雷仍然覺得痛心，既然古長城遺址已經(jīng)被確定為文物保護(hù)單位，遺址上怎么會有信號塔？建了十幾年的塔該怎么拆？又該誰來拆？無數(shù)的難題宛如巨石橫亙在眼前。

為此，從元寶山區(qū)檢察院到赤峰市檢察院，再到內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院，從發(fā)現(xiàn)信號塔違建到發(fā)出檢察建議，再到舉行公開聽證會，進(jìn)而召開多部門聯(lián)動的協(xié)調(diào)會，三級檢察院共同開展了一場轟轟烈烈的“拆塔行動”。

在長城所經(jīng)15個省區(qū)市中，要屬內(nèi)蒙古的長城資源最豐富。作為中華民族重要的發(fā)祥地之一，赤峰地區(qū)歷史文化悠久，并以獨(dú)具特色的多元文化著稱于世。在戰(zhàn)國后期，作為“戰(zhàn)國七雄”之一的燕國，為了抵御強(qiáng)悍的游牧民族東胡開始修筑長城，開創(chuàng)了我國修筑長城的營造格局。其中，坐落于元寶山區(qū)平莊鎮(zhèn)黃安鋪村的燕北古長城系自治區(qū)級重點(diǎn)文物保護(hù)單位。

2019年底，《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟的決定》施行以后，文物保護(hù)以地方性法規(guī)的形式進(jìn)入了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟監(jiān)督范疇，這為檢察機(jī)關(guān)在文物保護(hù)領(lǐng)域有所作為提供了機(jī)遇和空間。

“鑒于此，無論是從履職盡責(zé)的角度，還是弘揚(yáng)時代精神的角度，我們決定把古長城保護(hù)工作作為檢察公益訴訟的重點(diǎn)工作?！标悤岳赘嬖V《方圓》記者，2020年4月，在內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)開展的文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動中，一段罕為人知的戰(zhàn)國燕長城遺址，進(jìn)入了大家的視野?！爱?dāng)時，我們發(fā)現(xiàn)平莊鎮(zhèn)黃安鋪村磚瓦窯村民組的一處燕北古長城遺址上，竟然‘長’著一座高達(dá)50米的通信信號塔。除了信號塔，塔基及附屬建筑物占了約110平方米的面積，如果不是地面有一座寫著‘戰(zhàn)國燕北長城’的小石碑，幾乎都看不出長城的主體及整體風(fēng)貌。”

戰(zhàn)國燕北長城遺址朝陽溝障址位于內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市元寶山區(qū)平莊鎮(zhèn)黃安鋪村的雞冠子山，是自治區(qū)級重點(diǎn)文物保護(hù)單位。（資料圖片）

具有歷史學(xué)考古專業(yè)背景的元寶山區(qū)檢察院副檢察長張仕瑛在心痛又心急的同時，也敏銳地意識到，信號塔的存在，很可能對古長城遺址造成了嚴(yán)重破壞。于是，該院檢察官立即展開刨根問底式的調(diào)查，一邊向元寶山區(qū)文化旅游體育局詳細(xì)了解，一邊到民間走訪，最終弄清楚了事情的原委。

早在2006年6月，當(dāng)時的中國移動通信集團(tuán)赤峰分公司平莊營業(yè)部（現(xiàn)更名為中國移動通信集團(tuán)內(nèi)蒙古有限公司赤峰分公司，以下簡稱“赤峰移動公司”）就在雞冠子山戰(zhàn)國燕北長城遺址朝陽溝障址（障址：古代邊塞上險要處用以防御寇盜而筑的小城障遺址）違法設(shè)立了這座通信鐵塔。

2007年6月7日，元寶山區(qū)文化體育廣播電視局（現(xiàn)更名為元寶山區(qū)文化旅游體育局，以下簡稱“元寶山區(qū)文旅體局”）對赤峰移動公司平莊營業(yè)部作出行政處罰決定，要求其限期拆除通信鐵塔，在文物部門指導(dǎo)下恢復(fù)原貌，并處50萬元罰款。2007年9月12日，元寶山區(qū)文旅體局向元寶山區(qū)法院申請執(zhí)行，在執(zhí)行過程中，元寶山區(qū)文旅體局出具一份結(jié)案說明書稱，“在法院調(diào)解下，經(jīng)雙方協(xié)商，達(dá)成一致。元寶山區(qū)文旅體局作出處理決定：……赤峰移動公司一次性繳納燕長城遺址文物保護(hù)費(fèi)人民幣35萬元整，本基站在服役期滿前不予拆除。赤峰移動公司文物保護(hù)費(fèi)35萬元已到位，此案已辦結(jié)。”2007年11月21日，元寶山區(qū)法院以雙方執(zhí)行和解為由結(jié)案。然而，結(jié)案并不意味著鐵塔就能拆除。

2007年就作出了行政處罰，為何到2020年還未拆除鐵塔？檢察官進(jìn)一步詢問原違建的通信公司，通信公司稱，2015年11月，根據(jù)國家政策，赤峰移動公司將包括涉案通信鐵塔在內(nèi)的所有基站相關(guān)產(chǎn)權(quán)移交給中國鐵塔公司赤峰市分公司（以下簡稱“赤峰鐵塔公司”），任何法律問題就不應(yīng)由該公司承擔(dān)，而應(yīng)由接收的赤峰鐵塔公司承擔(dān)。

而赤峰鐵塔公司認(rèn)為，盡管這一信號塔現(xiàn)在屬于該公司管理，但其對以前違建事實(shí)并不知曉，也不應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任。兩家公司在拆除信號塔、補(bǔ)繳剩余的15萬元罰款及信號塔重建和損失賠償問題上，發(fā)生了分歧。

2020 年10 月，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市元寶山區(qū)檢察院檢察官現(xiàn)場監(jiān)督違建鐵塔拆除過程。（資料圖片）

“鑒于這些情況，我們認(rèn)為，元寶山區(qū)文旅體局作為當(dāng)?shù)匚奈镏鞴懿块T，未有效履行文物保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，致使國家利益和社會公共利益受到損害。”陳曉雷說，根據(jù)文物保護(hù)法和長城保護(hù)條例的相關(guān)規(guī)定，2020年4月20日，元寶山區(qū)檢察院向元寶山區(qū)文旅體局發(fā)出檢察建議，建議該單位依法履行職責(zé)，責(zé)令涉案公司拆除通訊鐵塔，并在文物保護(hù)人員的指導(dǎo)下，將被破壞的燕長城遺址恢復(fù)原貌。

然而，檢察建議發(fā)出兩個月后，2020年6月29日，經(jīng)辦案人員現(xiàn)場查看，涉案通信鐵塔仍高高矗立，行政執(zhí)法部門未能正確有效履行職責(zé)。同年7月22日，經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院批復(fù)，元寶山區(qū)檢察院以元寶山區(qū)文旅體局為被告，向元寶山區(qū)法院提起行政公益訴訟。

在進(jìn)一步工作中，檢察官還發(fā)現(xiàn)：元寶山區(qū)文旅體局在行政執(zhí)法履職過程中，與赤峰移動公司達(dá)成執(zhí)行和解，變通通信鐵塔拆除時限和罰款金額，改變了原行政處罰決定的種類和幅度，超出行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的范圍，違反了《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，即除行政賠償、行政補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的案件之外，不適用調(diào)解。2020年7月29日，元寶山區(qū)檢察院向元寶山區(qū)文旅體局發(fā)出檢察建議，要求其糾正履職不當(dāng)情形，依法繼續(xù)履行職責(zé)。

“另外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第108條規(guī)定‘當(dāng)事人之間達(dá)成的和解協(xié)議合法有效并已履行完畢的，人民法院作執(zhí)行結(jié)案處理’。元寶山區(qū)法院收到元寶山區(qū)文旅體局提交的和解材料及結(jié)案說明書后，未進(jìn)行合法性審查便予以結(jié)案，違反了法律規(guī)定?！标悤岳走M(jìn)一步解釋，因此，元寶山區(qū)檢察院及時向上級院進(jìn)行請示匯報，并通過執(zhí)行監(jiān)督向元寶山區(qū)法院提出檢察建議，建議恢復(fù)對本案的執(zhí)行。隨后，法院追加了該鐵塔公司為被執(zhí)行人。

赤峰鐵塔公司對于被法院追加為被執(zhí)行人有異議。一時間，行政執(zhí)法部門與涉案公司之間是否實(shí)際履行了行政處罰決定、兩家公司涉及的拆除義務(wù)履行、責(zé)任歸屬、國資保護(hù)等問題相互交織，各執(zhí)己見，拆塔工作陷入膠著狀態(tài)。

一座通信基站，居然牽扯了一樁如此漫長、復(fù)雜的訴訟，怎么辦？

訴訟不是目的，解決問題才是當(dāng)務(wù)之急。為盡快明晰責(zé)任，督促收繳剩余罰款，并確保古長城遺址恢復(fù)原貌，2020年8月27日，元寶山區(qū)檢察院組織了一場實(shí)質(zhì)性化解行政爭議案件公開聽證會，對違建信號塔的責(zé)任劃分、罰款補(bǔ)繳和拆除問題來了一次公開聽證。

公開聽證會探索“公益訴訟+行政檢察”工作模式，由元寶山區(qū)檢察院檢察長宋志學(xué)主持，邀請了人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、法學(xué)專家、當(dāng)?shù)卮逦瘯洆?dān)任聽證員，其中法學(xué)專家為赤峰市檢察院聘任的檢察官助理，這也是赤峰市檢察院借助“外腦”建立聘任檢察官助理制度的首次嘗試。同時，赤峰市檢察院指派專人參加并指導(dǎo)公開聽證會。

經(jīng)過深入剖析案件情況，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人充分闡述觀點(diǎn)，聽證員從行政執(zhí)法規(guī)范化、行政處罰內(nèi)容的落實(shí)、責(zé)任劃分、加強(qiáng)文物保護(hù)等多角度發(fā)表看法，提出建議和意見。

“鐵塔公司已經(jīng)接到上級主管部門的通知，承諾近日將對建在古長城遺址上的違建信號塔進(jìn)行拆除?！?020年9月13日一大早，陳曉雷激動地將這個消息告訴了副檢察長張仕瑛。檢察干警們也振奮不已——這起公益訴訟案件凝聚了他們太多的心血。

經(jīng)檢察院與各方反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，2020年10月24日，兩家公司終于將涉案基站及附屬物全部拆除，檢察官現(xiàn)場監(jiān)督違建鐵塔拆除過程。經(jīng)元寶山區(qū)文旅體局文物管理所專業(yè)人員收驗(yàn)，該處燕長城遺址原地貌已經(jīng)基本恢復(fù)。鑒于行政機(jī)關(guān)已履職到位，2021年1月5日，經(jīng)自治區(qū)檢察院批復(fù)，元寶山區(qū)檢察院撤回了起訴。

從2007年6月7日元寶山區(qū)文旅體局要求拆除鐵塔，到2020年10月24日違建鐵塔全部拆除，其中歷經(jīng)行政處罰、法院執(zhí)行、檢察建議、行政公益訴訟、聽證會等多個環(huán)節(jié)，“拆塔行動”整整花費(fèi)了十三年時間才宣告結(jié)束。

說起案件的復(fù)雜程度，陳曉雷舉出一個例子：他為此翻閱了文旅體局近十幾年來的行政執(zhí)法案卷?！稗k這個案子，真有種‘雄關(guān)漫道真如鐵’的感覺！”

“在辦理初期，相關(guān)單位有不同程度的抵觸，有的新官不愿意理舊賬、有的對拆除鐵塔有畏難情緒、有的不理解長城保護(hù)的意義，把古長城簡單理解為殘?jiān)珨啾冢瑢?dǎo)致違建拆除工作消極拖沓?！标悤岳捉忉屨f。為此，分管副檢察長張仕瑛利用自己有考古專業(yè)知識背景的優(yōu)勢，根據(jù)文物保護(hù)法和長城保護(hù)條例的相關(guān)規(guī)定，不厭其煩地向各方宣傳闡釋。

“在案件辦理過程中，元寶山區(qū)檢察院多次向赤峰市檢察院匯報工作，市檢察院兩次派員專門督導(dǎo)案件辦理，并積極協(xié)調(diào)案件管轄等事宜。元寶山區(qū)檢察院與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)文物保護(hù)部門建立了良好順暢的工作聯(lián)系，雙方簽訂了《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟工作的協(xié)作意見》，建立了信息共享，移送案件線索等協(xié)調(diào)機(jī)制?！标悤岳走M(jìn)一步表示，對涉案公司，該院則引導(dǎo)其充分認(rèn)識文物保護(hù)的意義，要求其履行社會責(zé)任，在毫不放松工作要求的前提下，對通信鐵塔的選址再建、拆除時間都進(jìn)行了積極的協(xié)調(diào)與寬限，取得了良好的法律效果和社會效果。

“對于第二檢察部的檢察官們來說，此案在辦理過程中還有一大難點(diǎn)，就是涉及不同節(jié)點(diǎn)的法律適用。”陳曉雷表示，為此，檢察院研習(xí)法條，做到監(jiān)督工作無漏洞、無縫隙，其間共向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議2份，向法院發(fā)出檢察建議1份，建議并參與召開公開聽證會1次，并適時做出提起檢察公益訴訟，監(jiān)督目的實(shí)現(xiàn)后申請終結(jié)訴訟的決定，同時調(diào)閱行政執(zhí)法機(jī)關(guān)10年來行政執(zhí)法案件卷宗糾正相關(guān)違法擴(kuò)大工作效果，成功地進(jìn)行了檢察公益訴訟監(jiān)督開局，行政檢察+公益訴訟助推，檢察監(jiān)督多效彰顯的探索。