縣級(jí)政府財(cái)政能力的現(xiàn)狀分析及對(duì)策研究

龐涵予 魯敏

摘 要：近年來(lái)我國(guó)一直推行簡(jiǎn)政放權(quán)的行政改革，這讓縣級(jí)政府財(cái)政能力得到了大幅度的提升，但依然有進(jìn)步的空間。目前縣級(jí)政府財(cái)政能力在供給能力、轉(zhuǎn)移支付、支出結(jié)構(gòu)和行政效率方面還存在一些問(wèn)題，阻礙著政府財(cái)政能力的進(jìn)一步提高。文章從上述四個(gè)方面提出針對(duì)性對(duì)策，以期對(duì)縣級(jí)政府財(cái)政能力的提升有所裨益。

關(guān)鍵詞：政府財(cái)政能力;財(cái)政支出;行政效率

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6432（2022）10-0058-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.10.058

1 政府財(cái)政能力的背景

我國(guó)對(duì)財(cái)政的定義是政府通過(guò)將一部分社會(huì)資源集中起來(lái)為人民提供公共物品及服務(wù)，滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為。目的是為政府履行經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等職能提供資金。政府財(cái)政能力是各個(gè)層級(jí)的政府在進(jìn)行收支活動(dòng)時(shí)，給予政府職能支撐的保障，是表達(dá)政府治理優(yōu)劣的一種能力，財(cái)政能力是政府履行基本職能的物質(zhì)保障。

從1994年起我國(guó)就開(kāi)始實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體制。分稅制，顧名思義就是將公民繳納的稅根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，合理劃分中央政府與地方政府的稅收管理權(quán)限和稅收收入，并輔之以補(bǔ)助制的預(yù)算管理體制模式。這使得我國(guó)地方政府的財(cái)政有了明顯的層級(jí)差距。

我國(guó)行政管理體系的層級(jí)分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，縣級(jí)政府是地方政府中發(fā)展最穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)最全面的一級(jí)政府，也是與人民群眾關(guān)系最為密切的地方政府。但是由于縣級(jí)政府處于行政管理體系中較為基礎(chǔ)的層級(jí)，所以縣級(jí)政府掌握的事權(quán)相對(duì)于上級(jí)政府較弱，相應(yīng)的縣級(jí)政府的財(cái)政分配也較少。然而公共財(cái)政深刻影響著縣級(jí)政府治理能力的強(qiáng)弱，能很好適應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境與情況的財(cái)政制度使縣級(jí)政府沒(méi)有充裕的資金去做好公共物品的提供以及公共服務(wù)的供給，無(wú)法更好地完成縣級(jí)政府本身的職能與工作，反之，科學(xué)合理的財(cái)政體系可以提高縣級(jí)政府公共物品與服務(wù)的投放能力，強(qiáng)化縣級(jí)政府治理能力。

2 政府財(cái)政能力綜述與我國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政能力現(xiàn)狀

（1）國(guó)內(nèi)外政府財(cái)政能力綜述。通過(guò)閱讀國(guó)外的各類(lèi)文獻(xiàn)，國(guó)外首次提出關(guān)于政府財(cái)政能力這一概念是在1962年，美國(guó)政府間關(guān)系咨詢(xún)委員會(huì)（ACIR）認(rèn)為政府財(cái)政能力就是在政府治理的區(qū)域內(nèi)通過(guò)稅收汲取財(cái)政收入的能力，但沒(méi)有把財(cái)政支出歸為政府財(cái)政能力的考核指標(biāo)。1990年政府間關(guān)系咨詢(xún)委員會(huì)（ACIR）將該理論進(jìn)行了擴(kuò)充，在其原有理論的基礎(chǔ)上加入了財(cái)政支出的內(nèi)容。由此該組織正式提出將支出體系納入政府財(cái)政能力的考核范圍。Geraldine Robbins 和 Stephen McNena（2015）對(duì)財(cái)政能力的理解和認(rèn)知與前輩學(xué)者們展現(xiàn)出了較大的差異與不同，在他們的理解下政府財(cái)政能力被描述成一種提供且能夠持續(xù)提供并可以保障所在管轄區(qū)域下公眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的能力，在他們的觀點(diǎn)中，更加重視政府應(yīng)具備的公共服務(wù)供給能力[1]。

國(guó)內(nèi)最早于1993年明確提出政府財(cái)政能力概念，是由王紹光和胡鞍鋼兩位學(xué)者在《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》中提出的，認(rèn)為政府財(cái)政能力是政府汲取社會(huì)資源和財(cái)政收入的能力，汲取能力成為政府財(cái)政能力的中心要素，這個(gè)時(shí)期學(xué)者對(duì)于政府財(cái)政能力核心要素的定位較為單一[2]。2000年李文星在結(jié)合了國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府財(cái)政能力的論述后，首次提出評(píng)價(jià)政府財(cái)政能力是由兩個(gè)指標(biāo)共同決定的，認(rèn)為政府財(cái)政能力除了包含政府汲取稅收的能力，更重要的是為治域中的人民提供公共物品的能力[3]。2010年賈智蓮將政府財(cái)政能力的核心總結(jié)歸納為財(cái)政汲取能力與供給能力兩大方面[4]，這一觀點(diǎn)的提出讓政府財(cái)政能力這一概念趨于完善。在前面的理論基礎(chǔ)上，當(dāng)前較為主流且全面的理論是向卿青提出的將衡量政府財(cái)政能力的指標(biāo)大致界定為財(cái)政收入能力與財(cái)政支出能力，財(cái)政支出能力主要表現(xiàn)為提供公共服務(wù)的能力[5]。

通過(guò)對(duì)上述文獻(xiàn)的分析可知，公共財(cái)政理論的內(nèi)容在逐步完善與豐富。不論國(guó)外或是國(guó)內(nèi)都已經(jīng)注意到并重視收入與支出的平衡關(guān)系以及其他能夠?qū)ω?cái)政產(chǎn)生較大影響的因素。

（2）我國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政能力的現(xiàn)狀。目前我國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政能力相對(duì)弱化，主要原因是：一方面，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度不完善導(dǎo)致縣級(jí)政府財(cái)政能力變?nèi)?。我?guó)的行政體制是中央集權(quán)制，分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層級(jí)，無(wú)論是權(quán)力還是資金都是從上級(jí)政府層層下放給地方政府，這也導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政方面實(shí)行的三級(jí)財(cái)政分稅制財(cái)政管理體制也是層級(jí)較為分明的，所以我國(guó)公共財(cái)政也是從中央層層下?lián)?，?dāng)財(cái)政資金分到縣鄉(xiāng)政府等基層政府時(shí)，財(cái)政資金并不是很充裕，這就導(dǎo)致了基層政府無(wú)法較好地為人民提供所需的公共物品及公共服務(wù)。另一方面，縣級(jí)政府的公共物品及公共服務(wù)供給滿(mǎn)足不了人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求。如今我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，同時(shí)我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，人們不用再為了吃不飽、穿不暖而發(fā)愁，對(duì)豐富的精神文化生活的需求日益增強(qiáng)，所以人民群眾對(duì)于公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量有了更高的要求，這就要求基層政府投入更多的精力、財(cái)力用于公共領(lǐng)域的建設(shè)，但縣級(jí)政府財(cái)政能力卻無(wú)法支撐政府去滿(mǎn)足人民對(duì)于公共物品、公共服務(wù)等的需求。

3 縣級(jí)政府財(cái)政能力弱化的原因

（1）縣級(jí)政府自身財(cái)政供給能力弱。一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度會(huì)直接影響縣級(jí)政府財(cái)政收入的多少，究其原因是縣級(jí)政府公共財(cái)政收入大部分來(lái)自于其稅收收入。縣級(jí)政府公共財(cái)政的收入主要分為稅收收入和非稅收入兩大類(lèi)。稅收收入含有增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等十八個(gè)稅種收入（包括環(huán)境保護(hù)稅，不含營(yíng)業(yè)稅），但是不同項(xiàng)目稅種收入需要按照對(duì)應(yīng)的稅收分成比例在中央和地方之間進(jìn)行劃分，比如，消費(fèi)稅需要全額上劃給中央;房產(chǎn)稅、契稅等全額歸屬地方;增值稅中央和地方按照五五分成共享收入;所得稅中央和地方則固定按六四分成。除此之外，分給地方的收入還要按一定比例分給省、市、縣各級(jí)政府，如個(gè)人所得稅地方分成的40%中，15%屬于省級(jí)，25%屬于區(qū)縣級(jí)，因此相比于中央政府，縣級(jí)政府財(cái)政收入來(lái)自于稅收的部分很低。非稅收入主要包括專(zhuān)項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入等若干項(xiàng)。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的非稅收入占比較大。一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好，那么其稅基就越大，其政府的公共財(cái)政收入就會(huì)相應(yīng)增加;反之，如果一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差，那么其稅基也就相應(yīng)較小，其政府的公共財(cái)政收入就會(huì)相應(yīng)減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般的縣級(jí)政府財(cái)政自給率低于全國(guó)平均水平（0.4～0.5），除了一些沿海地區(qū)和有工業(yè)基礎(chǔ)的內(nèi)陸城市，我國(guó)多數(shù)縣區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)不豐富、企業(yè)數(shù)量較少，企業(yè)效益欠佳，導(dǎo)致工商稅收大幅度下滑，地方稅收收入減少，縣級(jí)財(cái)政收入來(lái)源變少，財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢甚至停滯不前。公共財(cái)政收入的減少又會(huì)反過(guò)來(lái)影響該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營(yíng)環(huán)境，長(zhǎng)此以往導(dǎo)致惡性循環(huán)，更加不利于該地區(qū)的發(fā)展和成長(zhǎng)。

（2）上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付制度不完善。縣級(jí)政府的公共財(cái)政來(lái)源中，還有一個(gè)不可忽視的部分即來(lái)自上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。除了縣級(jí)政府自身財(cái)政能力較弱之外，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度不完善也是制約縣級(jí)政府財(cái)政能力提高的重要因素。首先，上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的歸類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不一。在縣級(jí)政府的視域下，上級(jí)政府的一般轉(zhuǎn)移支付中有31845.69億元屬于共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，這些轉(zhuǎn)移支付是有特定的用途的，占全部一般性轉(zhuǎn)移支付的51.9%，卻能明顯地看出其所具備的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)。但是本應(yīng)該列入一般性轉(zhuǎn)移支付的11項(xiàng)財(cái)力性補(bǔ)助中，卻有2項(xiàng)被列入了專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之中，涉及資金約200億元，這部分資金占全部一般性轉(zhuǎn)移支付的比重為6.6%。其次，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算安排存在一定的重復(fù)問(wèn)題。在轉(zhuǎn)移支付中，有15項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)用的領(lǐng)域是與15項(xiàng)中央投資專(zhuān)項(xiàng)所用的領(lǐng)域相近的。比如對(duì)某一個(gè)老舊小區(qū)進(jìn)行改造，先從中央投資專(zhuān)項(xiàng)獲得補(bǔ)助300萬(wàn)元，后又從專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付獲得1212萬(wàn)元，但實(shí)際這個(gè)項(xiàng)目總共只需要711.51萬(wàn)元。最后，在非稅收入方面，由于縣級(jí)政府財(cái)政收入的穩(wěn)定性較差，導(dǎo)致絕大部分縣級(jí)政府對(duì)上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)較大，這部分財(cái)政收入占到了縣級(jí)政府總財(cái)政收入的六成。在上級(jí)轉(zhuǎn)移支付中，最基本、最主要的是一般轉(zhuǎn)移支付，也稱(chēng)體制轉(zhuǎn)移支付，主要是對(duì)地方政府公共財(cái)政收入的補(bǔ)助，不指定用途地方政府可以自主安排支出。還有一大部分轉(zhuǎn)移支付的方式會(huì)采用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移，但專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多，資金靈活性不高，無(wú)法根據(jù)某個(gè)縣的現(xiàn)實(shí)情況隨機(jī)應(yīng)變。

（3）縣級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)政府公共財(cái)政的支出多用于固定資產(chǎn)投資、行政管理支出等部分，用于公共物品和公共服務(wù)部分的資金是不夠充足的。但無(wú)論是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是我國(guó)的文化發(fā)展水平，都已經(jīng)到了一定的高度，取得了較大成就。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，使人們對(duì)于公共管理的效率和質(zhì)量不斷提出新要求，完善、豐富公共物品與公共服務(wù)的成本也在不斷提高。公共物品與公共服務(wù)的高效提供和精準(zhǔn)投放越來(lái)越成為政府視角下應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的部分。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展解決了人們的基層需求問(wèn)題，人們不再為吃不飽穿不暖而擔(dān)憂(yōu)。根據(jù)馬斯洛需求理論來(lái)看，較為豐富的物質(zhì)生活實(shí)現(xiàn)后，人們則會(huì)開(kāi)始希望公共物品的種類(lèi)得到滿(mǎn)足，公共服務(wù)的質(zhì)量得到提高，所以縣級(jí)政府的財(cái)政支出應(yīng)該更多的分配到公共產(chǎn)品的豐富及公共服務(wù)質(zhì)量的提高上，如此才能做到有效地面對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的新變化、人民群眾的新需求。

（4）縣級(jí)政府內(nèi)部行政效率偏低?？h級(jí)政府是銜接上級(jí)政府和群眾的地方政府，是執(zhí)行黨和國(guó)家方針、政策，做好上傳下達(dá)的關(guān)鍵一環(huán)。可以說(shuō)縣級(jí)政府的行政效率和工作能力直接影響本縣甚至整個(gè)市的環(huán)境穩(wěn)定、社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。縣級(jí)政府的工作人員是直接接觸廣大人民群眾，直接從事社會(huì)管理的一級(jí)政府，自然面對(duì)的新問(wèn)題、新情況多。所以在細(xì)節(jié)且復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)基層問(wèn)題處理上，應(yīng)該給予縣級(jí)政府及其工作人員更多的自由裁量權(quán)，以便在處理突發(fā)事件和日常工作中更加高效。然而實(shí)際上，在權(quán)力下放時(shí)上級(jí)政府會(huì)層層加碼，產(chǎn)生過(guò)多的干預(yù)和要求，導(dǎo)致一些事情的處理因?yàn)閷訉訉徟蜕蠄?bào)而錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)或無(wú)法直擊問(wèn)題根源。縣級(jí)政府各個(gè)部門(mén)之間存在管理交叉的情況，導(dǎo)致部門(mén)之間遇事相互推諉，缺乏協(xié)調(diào)合作，最后致使行政效率偏低。行政效率偏低則會(huì)拉高工作的各項(xiàng)成本、造成公共物品和公共服務(wù)的投放與提供不精確，漫灌式的投放不但會(huì)影響效率和成本，同時(shí)也造成了資源的浪費(fèi)，使其轉(zhuǎn)化率偏低。

4 提高縣級(jí)政府財(cái)政能力的對(duì)策

（1）增加縣級(jí)政府財(cái)政收入。增加縣級(jí)政府財(cái)政收入是提高縣級(jí)政府財(cái)政能力的重要途徑之一?？h級(jí)政府公共財(cái)政收入的主要來(lái)源是稅收，稅收的增加與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度、投資環(huán)境、企業(yè)數(shù)量、效益等方面息息相關(guān)。一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)水平越高，稅基就會(huì)越大，相應(yīng)的縣級(jí)政府公共財(cái)政收入就會(huì)越高，這個(gè)縣的公共服務(wù)就能得到提高，整個(gè)縣的投資環(huán)境就會(huì)變好，各個(gè)企業(yè)就能發(fā)展得越來(lái)越好，創(chuàng)造出更大的收益，從而讓稅基得到進(jìn)一步的擴(kuò)大，這個(gè)過(guò)程就是一個(gè)良性循環(huán)的過(guò)程。所以應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合縣級(jí)政府能夠調(diào)配的資源，吸引與該地區(qū)發(fā)展方向相同的優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶(hù)。政府作為良性循環(huán)的發(fā)起者，可以加大公共物品與服務(wù)的投入，帶頭開(kāi)啟良性循環(huán)，切實(shí)有效地增加縣級(jí)政府財(cái)政收入，貫通良性循環(huán)全過(guò)程。

（2）調(diào)整上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。調(diào)整上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)是提高縣級(jí)政府財(cái)政能力的重要途徑之一。上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付是除了稅收以外縣級(jí)政府公共財(cái)政收入的另一大主要來(lái)源。從轉(zhuǎn)移支付的模式上來(lái)講，要實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移為主、橫向轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移制度。轉(zhuǎn)移支付分為縱向轉(zhuǎn)移和橫向轉(zhuǎn)移兩種，顧名思義縱向轉(zhuǎn)移是上級(jí)政府向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移撥款，以此彌補(bǔ)下級(jí)政府入不敷出的情況。橫向轉(zhuǎn)移則是同級(jí)政府間的資金轉(zhuǎn)移，主要是為了平衡同級(jí)政府間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，促進(jìn)各地區(qū)的平衡發(fā)展，使各地政府都能夠按照國(guó)家的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為社會(huì)提供公共服務(wù);從轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容上來(lái)講，要減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于中央的特定政策目標(biāo)、用于各類(lèi)事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域，財(cái)政支出劃分清晰，但縣級(jí)政府需按照規(guī)定用途使用，靈活性弱。所以為使上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的資金能根據(jù)實(shí)際情況靈活運(yùn)用，應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。在規(guī)范性上為了避免財(cái)政支出雜亂無(wú)章，可以將一般性轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容板塊化分類(lèi)，精細(xì)化記錄一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，使一般性轉(zhuǎn)移支付更加規(guī)范合理。

（3）優(yōu)化縣級(jí)政府財(cái)政支出。開(kāi)源有所為，亦要節(jié)流有所動(dòng)。當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)迅猛發(fā)展，精細(xì)化成為社會(huì)發(fā)展中的重要方向。基于科技的發(fā)展，為精細(xì)化管理提供了現(xiàn)實(shí)的客觀基礎(chǔ)，財(cái)政支出精細(xì)化、財(cái)政支出優(yōu)化是縣級(jí)政府有效控制財(cái)政支出的重要舉措。縣級(jí)政府要節(jié)約不必要的財(cái)政支出，砍削低效或無(wú)用財(cái)政支出，做到精準(zhǔn)投放，最大化地發(fā)揮每一筆支出的作用，讓每一筆財(cái)政支出都用在實(shí)處，提高財(cái)政支出的使用效率，由大水漫灌到精確滴灌，提升公共服務(wù)供給效率。

（4）提升縣級(jí)政府行政效率。首先，要提高縣政府工作人員整體行政素質(zhì)，不僅要給新人做入職培訓(xùn)，也要給資歷老的政府工作人員定期做業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講解一些緊跟大數(shù)據(jù)時(shí)代的高效新型的工作方式;其次，著力將復(fù)雜的工作科學(xué)地總結(jié)成簡(jiǎn)明的績(jī)效指標(biāo)，將工作效率量化，確定指標(biāo)分值進(jìn)行考核;最后，提高政府簡(jiǎn)政放權(quán)的力度，通過(guò)降低各部門(mén)工作所需流程成本、時(shí)間成本等，節(jié)約公共財(cái)政支出。

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