推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)要解好四大問題

潘彪　黃征學(xué)　趙一夫

2020年底國家部署鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)后，31個(gè)省區(qū)市積極行動(dòng)，多數(shù)省份通過省委一號(hào)文件、“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村專項(xiàng)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興五年行動(dòng)方案等明確具體安排，河南、甘肅、河北3省還單獨(dú)制定了實(shí)施方案?？傮w上看，鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)開局良好，取得了階段性成效，同時(shí)也暴露出一些問題，迫切需要進(jìn)一步理順體制機(jī)制，真正做到鄉(xiāng)村“為農(nóng)民而建”，把好事辦好、把實(shí)事辦實(shí)。

一、鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)開局良好

2021年以來，31省區(qū)市鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)全面啟動(dòng)，各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)，確保了鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)開好局、起好步。

鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)因地制宜平穩(wěn)推進(jìn)。31省區(qū)市結(jié)合自身實(shí)際，因地制宜推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。如，河南印發(fā)了《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》，從科學(xué)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、保障措施等方面，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)做出部署，并配套出臺(tái)13個(gè)重點(diǎn)任務(wù)專項(xiàng)方案協(xié)同推進(jìn);河北制定了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施意見（2021—2025年）》，在農(nóng)村人居環(huán)境整治的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè);甘肅多部門聯(lián)合出臺(tái)了《鄉(xiāng)村建設(shè)示范行動(dòng)實(shí)施方案》，從試點(diǎn)示范引領(lǐng)的角度推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，探索符合各地實(shí)際的建設(shè)模式。

規(guī)劃引領(lǐng)理念基本確立。各省區(qū)市普遍把規(guī)劃編制擺在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的首位，圍繞“為誰編、誰組織、誰來編”開展探索。對(duì)于哪些村莊需要編制規(guī)劃，各省堅(jiān)決落實(shí)“有條件、有需求的村莊盡快實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”的要求，結(jié)合實(shí)際明確規(guī)劃編制的范圍，如，貴州明確實(shí)現(xiàn)行政村以及30戶以上自然村寨全覆蓋，寧夏提出為集聚提升類鄉(xiāng)村編制規(guī)劃。對(duì)于誰來組織編制規(guī)劃，僅少數(shù)省市予以明確，如，河北、河南以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村規(guī)劃編制責(zé)任主體，湖南要求縣鄉(xiāng)級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與實(shí)施，安徽提出建立縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會(huì)。對(duì)于鄉(xiāng)村規(guī)劃編制人員問題，云南、湖南要求加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃管理隊(duì)伍建設(shè)，黑龍江、河南、山東、廣東、重慶都提出支持規(guī)劃師、建筑師、工程師等下鄉(xiāng)服務(wù)鄉(xiāng)村，福建提出支持臺(tái)灣鄉(xiāng)建鄉(xiāng)創(chuàng)團(tuán)隊(duì)參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌保護(hù)和塑造受到重視。在各省區(qū)市的文件和規(guī)劃中，對(duì)保留鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌、防止千村一面做出具體要求，部分省市還制定了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和辦法。如，北京提出無償提供通用標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)房圖集，規(guī)劃設(shè)計(jì)具有地域特色的農(nóng)房色彩、樣式;河南劃定全省鄉(xiāng)村風(fēng)貌分區(qū)和特色風(fēng)貌帶，明確各地鄉(xiāng)村風(fēng)貌塑造方向;陜西提出推行鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)制度，強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村風(fēng)貌的指導(dǎo)和約束;海南要求村莊規(guī)劃體現(xiàn)椰風(fēng)海韻、熱帶雨林、黎苗特色、南洋文化等鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌。為避免村莊建設(shè)中出現(xiàn)“大拆大建”現(xiàn)象，各省區(qū)市均重申嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，不得違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，浙江、寧夏還分別提出制定撤并搬遷負(fù)面清單和指導(dǎo)意見。

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)逐步完善。2021年以來，各地鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善進(jìn)度加快、覆蓋面不斷提升?；A(chǔ)設(shè)施方面，山東開始實(shí)施農(nóng)村公路五年提質(zhì)增效工程，截至2021年8月底農(nóng)村公路累計(jì)已完成投資約189億元;吉林啟動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動(dòng)，推動(dòng)第五代移動(dòng)通信、移動(dòng)物聯(lián)網(wǎng)在農(nóng)村有需求區(qū)域建設(shè)。農(nóng)村人居環(huán)境方面，廁所革命持續(xù)開展，甘肅衛(wèi)生廁所普及率從2018年底的10%提高到2020年底的33.2%，2021年還將新改建戶廁50萬座;安徽計(jì)劃2021年完成改廁40萬戶以上，到2025年基本普及衛(wèi)生廁所。公共服務(wù)方面，河南提出推進(jìn)縣域基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在2021年出臺(tái)《縣域基本公共文化服務(wù)目錄》;河北計(jì)劃高水平建設(shè)綜合文化服務(wù)中心、標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室，并在人口集中的村莊建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園或小學(xué)。

二、鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施中存在四大問題

雖然實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)開局良好，但當(dāng)前絕大部分地區(qū)尚缺乏明確的推進(jìn)機(jī)制，工作進(jìn)度不一，同時(shí)還面臨著鄉(xiāng)村規(guī)劃編制困難，鄉(xiāng)村“軟件”設(shè)施欠缺，對(duì)大拆大建的約束作用不強(qiáng)等問題。

推進(jìn)機(jī)制不明。鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)是一項(xiàng)綜合性任務(wù)，涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)融合等多個(gè)領(lǐng)域，涵蓋范圍廣、協(xié)調(diào)部門多，推進(jìn)機(jī)制不明確將影響建設(shè)進(jìn)展。從當(dāng)前31省區(qū)市情況看，大部分省份沒有明確的推進(jìn)機(jī)制，僅河南、甘肅提出“省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的資金投入機(jī)制也不明確，仍延續(xù)財(cái)政專項(xiàng)資金投資模式，缺乏系統(tǒng)性、整體性支持，與建立多元化投入格局的中央要求還很遠(yuǎn)。

規(guī)劃編制不順。鄉(xiāng)村規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設(shè)的施工圖，是破解鄉(xiāng)村“有新房沒新村、有新村沒新貌”的關(guān)鍵之舉。但當(dāng)前鄉(xiāng)村規(guī)劃編制面臨對(duì)象不清、主體不明、資金缺乏等現(xiàn)實(shí)困難。多數(shù)省份提出鄉(xiāng)村規(guī)劃覆蓋“有條件、有需求”的村莊，但這一標(biāo)準(zhǔn)并不十分清晰，且對(duì)于符合條件的村莊之間，如何確定規(guī)劃編制的優(yōu)先順序也沒有明確。對(duì)于規(guī)劃編制主體，由縣政府還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭并不統(tǒng)一。規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)也面臨較大壓力，2019年底完成的全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資結(jié)果顯示，全國僅有10.4%的村級(jí)資產(chǎn)經(jīng)營收益在50萬元以上，且主要是城中村、城郊村和資源充沛的村莊，大部分鄉(xiāng)村編制規(guī)劃面臨資金壓力。

“硬件”和“軟件”融合不夠。部分地區(qū)鄉(xiāng)村風(fēng)貌塑造和功能完善不統(tǒng)一，“面子”大于“里子”，“硬件”強(qiáng)于“軟件”，“人工”多于“天然”等問題并存。由于鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)和考核周期短，部分地區(qū)外墻修飾、道路美化等面上工作推進(jìn)較快，而對(duì)于鄉(xiāng)村文化保護(hù)、特色優(yōu)勢(shì)挖掘和群眾需求的滿足等方面推進(jìn)較慢。鄉(xiāng)村建設(shè)中硬件基礎(chǔ)設(shè)施改善比較明顯，但對(duì)于設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)、功能發(fā)揮缺乏長效機(jī)制。例如，部分地區(qū)廁所革命中只建不管、重建輕管的現(xiàn)象仍存在;鄉(xiāng)村風(fēng)貌城市化、趨同化，場(chǎng)所景觀雜亂化和人工化，與自然生態(tài)景觀融合不夠，出現(xiàn)圈地造景，將房前屋后菜園、果園變成人工草地、綠化帶等現(xiàn)象。

村莊撤并約束不強(qiáng)?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》中將鄉(xiāng)村劃分為集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并四種不同發(fā)展類型，強(qiáng)調(diào)避免隨意撤并村莊搞大社區(qū)、違背農(nóng)民意愿大拆大建。在實(shí)際中，地方推進(jìn)合村并居的規(guī)模力度大、持續(xù)時(shí)間長，以山東為例，早在2009年德州就已將8319行政村合并為3227個(gè)行政社區(qū)（村），2019年萊西將861個(gè)村莊合并為142個(gè)村莊，2020年初膠州提出將納入合村并居范圍的656個(gè)建制村合并為119個(gè)新村，這種大規(guī)模撤并引起爭(zhēng)議。雖然中央和各省都要求在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，但對(duì)于如何規(guī)范、合理把握進(jìn)度等具體問題仍需進(jìn)一步明確。

三、破解四大問題的建議

鄉(xiāng)村建設(shè)是貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的重要途徑，推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)提速增效，要在明確頂層推進(jìn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新推動(dòng)規(guī)劃編制，推進(jìn)“硬件”“軟件”深度融合，有效規(guī)避大拆大建現(xiàn)象。

明確行動(dòng)方案，完善多方共同參與的工作機(jī)制。借鑒河南、甘肅、河北等地做法，制定獨(dú)立的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)方案，在“省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的基礎(chǔ)上，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的建設(shè)主體地位，形成“省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)、鄉(xiāng)村包實(shí)施”的推進(jìn)機(jī)制。在省級(jí)層面成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，在市縣層面建立工作落實(shí)機(jī)制，組建重點(diǎn)工作專班，指導(dǎo)幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊開展各項(xiàng)建設(shè)行動(dòng)。同時(shí)，理順資金投入機(jī)制，強(qiáng)化涉農(nóng)財(cái)政資金整合，將基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境優(yōu)化等領(lǐng)域的資金統(tǒng)一歸口到鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中統(tǒng)籌使用。創(chuàng)造條件壯大集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模，把扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)收益、政府財(cái)政資金投資收益及農(nóng)村集體土地等資源資產(chǎn)權(quán)益出讓、流轉(zhuǎn)、租賃收入用于鄉(xiāng)村各類設(shè)施運(yùn)行維護(hù);積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入，加快建立多元投入格局。

聚焦關(guān)鍵問題，解決鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的實(shí)際困難。聚焦解決為哪些鄉(xiāng)村編制規(guī)劃的問題，結(jié)合鄉(xiāng)村常住人口規(guī)模和變化情況、區(qū)域位置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等，對(duì)“有條件、有需求”的定性要求具體化，避免“一哄而上”片面追求全覆蓋。優(yōu)化規(guī)劃編制的方式方法，在現(xiàn)有四類鄉(xiāng)村劃分基礎(chǔ)上，按照常住人口規(guī)模確定規(guī)劃編制的方法，對(duì)于人口規(guī)模較大的鄉(xiāng)村，編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，指導(dǎo)村莊建設(shè)和品質(zhì)提升;對(duì)于人口規(guī)模偏小的鄉(xiāng)村，編制粗線條的控制性村莊規(guī)劃，通過框定邊界防止無序蔓延。聚焦解決編制主體問題，明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)分工，在縣級(jí)成立鄉(xiāng)村規(guī)劃編制委員會(huì)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展規(guī)劃編制工作提供技術(shù)指導(dǎo)和資金支持。聚焦解決規(guī)劃編制人才短缺問題，推廣黑龍江、河南等地鼓勵(lì)規(guī)劃師下鄉(xiāng)服務(wù)的做法，通過招募專業(yè)志愿者、派駐鄉(xiāng)村、技術(shù)幫扶、市場(chǎng)化服務(wù)等方式開展規(guī)劃服務(wù)。

激勵(lì)約束并舉，統(tǒng)籌提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌和服務(wù)功能。將激勵(lì)性措施和約束性手段納入鄉(xiāng)村規(guī)劃和建設(shè)行動(dòng)，提升對(duì)村莊特色風(fēng)貌的塑造和引導(dǎo)作用。對(duì)于符合整體風(fēng)貌要求的建設(shè)項(xiàng)目，通過提供多樣化的建設(shè)樣式方案、開展施工全過程技術(shù)指導(dǎo)、快捷辦理產(chǎn)權(quán)證明等方式，予以支持鼓勵(lì)。推廣廣東汕頭、廣西浦北經(jīng)驗(yàn)，因地制宜推動(dòng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌與生態(tài)景觀融合，就地改造微田園、微菜園、微果園、微庭院，保留鄉(xiāng)村自然田園風(fēng)光。重視鄉(xiāng)村文化保護(hù)和傳承，將傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)的風(fēng)貌保護(hù)納入強(qiáng)制性建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，保存原生態(tài)鄉(xiāng)土味道，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁。統(tǒng)籌風(fēng)貌塑造與功能完善，為村委會(huì)、衛(wèi)生室、學(xué)校、村史館、百姓文藝大舞臺(tái)等公共設(shè)施留足空間，加快完善各類服務(wù)功能，探索建立村級(jí)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)機(jī)制，保障鄉(xiāng)村建設(shè)的快、運(yùn)轉(zhuǎn)的好。

柔性剛性并重，強(qiáng)化對(duì)“大拆大建”現(xiàn)象約束。在縣域村莊分類和規(guī)劃建設(shè)中，從定性和定量兩個(gè)維度，對(duì)搬遷撤并、合村并居做出具體要求。一方面，將搬遷撤并的鄉(xiāng)村嚴(yán)格限定在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊、因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊共三類，其中，對(duì)于人口流失特別嚴(yán)重的認(rèn)定，建議根據(jù)近兩次人口普查中的常住人口規(guī)模流失超過50%作為標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，參考住建部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》中要求拆除面積不超過現(xiàn)有建筑面積的20%的做法，基于村莊數(shù)量或建設(shè)用地面積設(shè)定搬遷撤并比例，允許各地結(jié)合區(qū)域差異設(shè)定不同的比例上限。

（潘彪，國家發(fā)展改革委國地所;黃征學(xué)，國家發(fā)展改革委國地所;趙一夫，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）