全國碳市場運行中的問題分析及政策建議

佟慶　周勝　郭玥鋒　錢晶　魏欣旸

全國碳排放權交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）是我國實現(xiàn)碳達峰碳中和的重要政策工具，從2015年進入建設籌備階段。2017年12月，《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》明確以發(fā)電行業(yè)為突破口，率先開展全國碳排放交易體系。2020年底生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《碳排放權交易管理辦法（試行）》和《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，意味著全國碳市場正式進入運行階段。

一、當前全國碳市場運行存在的問題

（一）市場覆蓋范圍有限，難以實現(xiàn)全局最優(yōu)

目前，我國全國碳市場覆蓋范圍僅涉及二氧化碳一種溫室氣體、發(fā)電一個行業(yè)，年二氧化碳排放總量約36億噸，占全國溫室氣體排放總量的30%左右、全國二氧化碳排放總量的35%左右。除發(fā)電行業(yè)以外，我國鋼鐵、建材、有色金屬、化工等六大高耗能工業(yè)年二氧化碳排放超過39億噸，化工行業(yè)排放氧化亞氮（另外一種溫室氣體）超過2億噸二氧化碳當量，這些行業(yè)和非二氧化碳溫室氣體尚未納入全國碳市場。

我國電力與六大高耗能工業(yè)溫室氣體排放量合計占全國溫室氣體排放總量的60%以上，二氧化碳排放量占全國二氧化碳排放總量的72%以上，如果碳市場只覆蓋其中半壁江山的單一行業(yè)、部分企業(yè)、單一品種溫室氣體進行交易，無法形成對其他行業(yè)低碳發(fā)展的約束和激勵，難以實現(xiàn)跨行業(yè)減排成本的最小化。

（二）現(xiàn)有配額分配方法難以實現(xiàn)嚴格意義上的碳排放總量控制

2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表講話，宣布我國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。碳達峰碳中和目標的提出，意味著我國溫室氣體排放控制的主要指標，需要從單位GDP二氧化碳排放盡快變?yōu)槎趸寂欧趴偭浚ɑ驕厥覛怏w排放總量）。目前全國碳市場的配額總量是由預設的單位產(chǎn)品碳排放量目標（稱為行業(yè)基準值）乘以每家發(fā)電企業(yè)的實際產(chǎn)量（發(fā)電量和/或供熱量）確定的，還不是嚴格的排放總量控制目標。各個企業(yè)碳排放配額之和，是全國碳市場排放總量。當企業(yè)的實際產(chǎn)量超過預期目標時，全國碳市場排放總量會突破預期，可能導致各企業(yè)都完成總量控制目標，但國家完不成總量控制目標。

（三）數(shù)據(jù)體系的制度化、標準化工作仍顯不足

企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測報告核查（MRV）體系是準確設定碳市場總量目標、公平分配碳排放配額的重要基礎。在全國碳市場啟動之前，2013—2015年間國家發(fā)改委發(fā)布的《溫室氣體排放核算與報告要求 發(fā)電企業(yè)》（GB/T 32151.1-2015）等國家標準和指南要求以企業(yè)為邊界進行排放數(shù)據(jù)監(jiān)測和報告的方法，未對主產(chǎn)品生產(chǎn)工序的排放強度和產(chǎn)量等數(shù)據(jù)提出報告要求，近年國家應對氣候變化主管部門在設定碳排放配額分配的行業(yè)基準值時需要這些數(shù)據(jù)，截至目前仍未以國家標準形式統(tǒng)一提出要求，而是每年對全國碳市場的數(shù)據(jù)報告內(nèi)容提出要求。據(jù)企業(yè)反映，每年的數(shù)據(jù)報告要求都有所不同，導致一些企業(yè)和核查機構理解上出現(xiàn)偏差，部分企業(yè)不能按時完成數(shù)據(jù)報送和核查工作，影響工作進度。對同一企業(yè)而言，數(shù)據(jù)報告口徑的變化導致不同年份的數(shù)據(jù)不可比，企業(yè)自身難以做出科學決策。

二、導致碳市場問題的原因分析

（一）率先覆蓋排放體量大、可操作性強的行業(yè)開展嘗試

我國碳市場之所以選擇發(fā)電行業(yè)的二氧化碳排放作為切入點，一方面是考慮二氧化碳是我國最主要的溫室氣體種類、發(fā)電行業(yè)是我國最大的排放行業(yè)的狀況，另一方面也考慮了發(fā)電行業(yè)的能源計量設備較健全，數(shù)據(jù)質(zhì)量和準確性高。政府有關部門已計劃將全國碳市場擴大到多個行業(yè)和非二氧化碳溫室氣體類別，在碳市場籌備階段已經(jīng)積累了建材、有色金屬等七大重點行業(yè)的基礎數(shù)據(jù)，雖未真金白銀地開展多行業(yè)的交易，但已初步具備擴大全國碳市場覆蓋范圍的條件。發(fā)電行業(yè)在全國碳市場建設和運行工作中先行一步，發(fā)現(xiàn)問題可以及時糾正，避免其他行業(yè)重蹈覆轍。

（二）當前的配額分配方法主要考慮了企業(yè)可接受程度

現(xiàn)階段基于行業(yè)基準值和企業(yè)實際產(chǎn)量確定企業(yè)碳排放配額、免費發(fā)放給企業(yè)的方式，主要是考慮盡量避免給企業(yè)造成過于沉重的負擔，提高企業(yè)的可接受程度。行業(yè)基準值法是目前國內(nèi)外公認的最公平的免費配額分配方法，該方法不限制企業(yè)的產(chǎn)量，單位產(chǎn)品碳排放量低于行業(yè)基準值的企業(yè)，越多生產(chǎn)，就可以得到越多的配額;單位產(chǎn)品碳排放量高于行業(yè)基準值的企業(yè)，越多生產(chǎn)，就需要買越多的配額，由此體現(xiàn)獎勵優(yōu)秀、懲罰落后的政策導向。這種相對寬松的配額分配方法，在未出臺國家碳排放總量控制目標之前，可以作為一種過渡安排。

（三）配額分配方法調(diào)整導致碳排放數(shù)據(jù)體系同步調(diào)整

全國碳市場配額分配正經(jīng)歷著一個研究和探索、方法不斷調(diào)整的過程。例如，發(fā)電行業(yè)的配額分配方法，需要考慮燃料類型、機組類型、冷卻方式、熱電聯(lián)產(chǎn)供熱比等多種因素的影響，國家有關部門已在全國范圍內(nèi)進行了多次企業(yè)試算;每次試算發(fā)現(xiàn)問題后，機組層級的數(shù)據(jù)監(jiān)測報告核查方法都進行過優(yōu)化調(diào)整，提出了更加明確和細化的數(shù)據(jù)報告要求。在配額分配方法尚未固化之前，標準化、制度化的碳排放數(shù)據(jù)體系也難以形成。

三、關于進一步完善全國碳市場的建議

（一）盡快擴大碳市場覆蓋范圍

當前發(fā)電行業(yè)有一半左右的企業(yè)面臨財務緊張的困境，火電行業(yè)節(jié)能降碳的難度也在增加，開展碳市場可能進一步加大效益不好的火電企業(yè)的財務壓力。建議加快將水泥、電解鋁、鋼鐵、石化、化工、造紙等重點行業(yè)的二氧化碳排放納入全國碳市場，2030年前納入化工生產(chǎn)過程氧化亞氮排放。隨著碳市場覆蓋范圍不斷擴大，可以通過碳價信號激勵跨行業(yè)的減排行動，讓減排成本相對更低的行業(yè)和企業(yè)有機會進入全國碳市場發(fā)揮作用。

（二）在更加嚴格的碳市場總量控制目標下完善配額分配方法

全國碳市場運行的大背景已經(jīng)發(fā)生了重大變化，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出了碳排放總量控制要求。待我國碳達峰碳中和排放總量控制目標確定后，應采用能源環(huán)境經(jīng)濟學綜合模型等方法，像“切蛋糕”一樣，從全國總量目標中分解出明確的碳市場總量目標，再將配額分配方法與嚴格的碳市場總量目標形成反饋，考慮在免費分配方法中引入配額總量修正系數(shù)，并適時引入拍賣等有償分配方法，確保配額總量絕不突破預設的碳市場總量目標。整體盈利性不高但國民經(jīng)濟需要的行業(yè)多獲得免費配額，盲目過剩發(fā)展、國家需要調(diào)控的行業(yè)少免費發(fā)放、多有償分配配額，推動行業(yè)結構向著國家戰(zhàn)略意圖的方向調(diào)整。

（三）抓住主要矛盾，夯實碳排放數(shù)據(jù)體系

全國碳市場每納入一個新的行業(yè)時，要及時發(fā)布相應行業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測報告核查標準。對于鋼鐵、化工等生產(chǎn)工序和能流特征復雜的行業(yè)，在標準制定過程中，一方面要保證可操作性，另一方面要抓住主要矛盾，否則頻繁地調(diào)整數(shù)據(jù)報送規(guī)則會讓企業(yè)感到無所適從。借助全國排污許可證管理信息平臺、煙氣排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)（CEMS）等信息化手段，進一步對企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)進行評估。

〔基金項目：國家自然科學基金項目“面向碳中和的環(huán)境協(xié)同治理研究”（編號：72140003），珠海市2021—2022年度哲學社科規(guī)劃課題（編號：2021YBA029）〕

（佟慶、周勝，清華大學。郭玥鋒、錢晶，北京航空航天大學蘇州創(chuàng)新研究院。魏欣旸，珠海澳科大科技研究院）