北京市區(qū)域碳排放權(quán)交易市場建設(shè)現(xiàn)狀研究

賈彥鵬

碳排放權(quán)交易通過市場機(jī)制優(yōu)化配置碳排放空間資源，促進(jìn)形成碳定價機(jī)制，有助于激勵排放企業(yè)以更低成本完成碳減排目標(biāo)，是實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的重要手段。近年來，我國積極構(gòu)建碳排放權(quán)交易體系，2011年10月，國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)在“兩省五市”即北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場正式上線，有關(guān)制度和規(guī)則仍在探索和完善。北京市作為前期開展的七個區(qū)域碳交易試點(diǎn)之一，取得了較好的運(yùn)行成效，可為進(jìn)一步完善全國碳排放權(quán)交易市場提供借鑒與啟示。

一、北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的主要經(jīng)驗

（一）出臺專門法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，為開展碳交易提供制度保障

試點(diǎn)之初，由于國家尚未出臺碳排放權(quán)交易的法律法規(guī)，北京市碳排放權(quán)試點(diǎn)堅持立法先行。北京市積極完善碳交易頂層設(shè)計，構(gòu)建了由地方法規(guī)、部門規(guī)章和若干實施細(xì)則組成的“1+1+N”政策法規(guī)體系，為其他地區(qū)試點(diǎn)和全國碳交易提供了借鑒。2013年北京市人大發(fā)布《關(guān)于北京市在嚴(yán)格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的決定》，以市人大作出決定的形式，明確了實施總量控制、配額管理和交易、報告和核查三項基本制度及相關(guān)處罰規(guī)定，使碳交易制度對所有參與方形成強(qiáng)力的法律約束，在地方層面確立了碳交易制度的法律地位和效力。市政府相繼出臺了《北京市碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《北京市碳排放權(quán)交易試點(diǎn)配額核定方法（試行）》等多項配套文件，形成較為完善的碳交易法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，使北京市開展碳排放權(quán)交易有法可依、有章可循。

（二）嚴(yán)控排放總量，廣泛覆蓋碳排放主體

碳排放權(quán)交易覆蓋的行業(yè)越多，就越能夠發(fā)現(xiàn)各行業(yè)間的減排成本差異，提高市場的流動性和效率。北京市由于第三產(chǎn)業(yè)比重較高，碳交易覆蓋的行業(yè)廣泛、既包括電力、熱力、水泥、石化等能耗高、碳排放量大的工業(yè)行業(yè)，也包括餐飲住宿、交通運(yùn)輸、信息服務(wù)等服務(wù)行業(yè)，還包括多家高校、醫(yī)院、政府機(jī)關(guān)等公共機(jī)構(gòu)和行政事業(yè)單位。2015年，北京市納入碳交易控排單位的標(biāo)準(zhǔn)從初始的每年二氧化碳排放量1萬噸下降到5000噸，覆蓋的市場參與主體從2013年的415家逐年增加至2019年的943家，是七個試點(diǎn)中覆蓋主體最多的地區(qū)。

（三）兼顧歷史與對標(biāo)先進(jìn)，適度從緊分配配額

合理分配初始配額是碳交易的關(guān)鍵因素，配額分配方法和數(shù)量直接影響碳價格。北京市碳配額全部采用免費(fèi)分配的方式。對既有排放設(shè)施，配額核算方法主要采用歷史排放總量或歷史排放強(qiáng)度法，部分基礎(chǔ)條件較好的行業(yè)如火電和熱電聯(lián)產(chǎn)設(shè)施采用基準(zhǔn)線法，以單位產(chǎn)品碳排放先進(jìn)值計算配額;對水泥、石化和其他行業(yè)也由歷史法過渡到基準(zhǔn)線法。對所有設(shè)施按年度設(shè)置0.90—1不等的控排系數(shù)收緊數(shù)值，確保配額總量下降。對新增設(shè)施采用行業(yè)先進(jìn)值法計算，絕大部分新增設(shè)施獲得的配額量不足。通過以上方法，北京市近年來碳配額總量供應(yīng)偏緊、需求較為旺盛，2020年成交均價達(dá)到91.81元/噸，遠(yuǎn)高于其他試點(diǎn)地區(qū)。較高的碳價，有利于激勵企業(yè)重視節(jié)能減排工作。同時，北京的碳價波動較小，有利于市場控排主體形成穩(wěn)定的減排預(yù)期?？傮w而言，北京碳市場的碳價穩(wěn)定合理，客觀反映了較為平衡的市場供求關(guān)系。

（四）注重數(shù)據(jù)質(zhì)量，強(qiáng)化監(jiān)測、報告與核查（MRV）體系建設(shè)

監(jiān)測、報告與核查制度是碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)。為保障數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實性，北京市針對行業(yè)、企業(yè)排放特點(diǎn)，完善碳排放核算方法體系和報告制度，建立核查報告考評機(jī)制。制定了分行業(yè)、分層級的碳排放核算報告方法和標(biāo)準(zhǔn)，要求活動水平按照國家計量標(biāo)準(zhǔn)和器具收集，排放因子等相關(guān)數(shù)據(jù)盡量做到實測。加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)管，嚴(yán)格遴選第三方核查機(jī)構(gòu)，對核查機(jī)構(gòu)和核查員采取雙備案，組織專家對所有第三方核查報告進(jìn)行評審，并抽查其中的30%由第四方機(jī)構(gòu)現(xiàn)場復(fù)核。通過層層核查，對排放數(shù)據(jù)的每個環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，極大地提高了數(shù)據(jù)的可信度。

（五）嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法，促使重點(diǎn)排放單位積極履約

監(jiān)管執(zhí)法是碳交易市場正常穩(wěn)定運(yùn)行的保障。北京市由市節(jié)能監(jiān)察大隊負(fù)責(zé)執(zhí)法，明確了重點(diǎn)排放單位的違法行為、行政處罰的種類和幅度等，對每個年度重點(diǎn)排放單位的履約行為進(jìn)行監(jiān)管，對逾期未完成履約的企業(yè)按碳市場配額均價的3—5倍處以罰款且不封頂。主管部門在每年履約日后，通過媒體曝光未履約單位名單，責(zé)令其限期整改。盡管北京市覆蓋的排放單位數(shù)量最多，監(jiān)管難度較大，但開市以來履約率接近100%。

二、存在的主要問題

（一）碳配額分配較為寬松，市場活躍度不足

北京市碳配額實行免費(fèi)分配，大多數(shù)行業(yè)碳配額分配方法采取歷史法，該方法簡單易操作，不會大幅增加企業(yè)成本，但會帶來“鞭打快?！眴栴}，碳排放高的企業(yè)獲得配額多，而先期已實施節(jié)能和碳減排的企業(yè)利益受損。雖然電力和熱力行業(yè)采用了基準(zhǔn)線法，但北京市大部分電力和熱力設(shè)施與基準(zhǔn)線差距較小，配額不夠緊缺。大多數(shù)企業(yè)沒有配額缺口，沒有交易需求。一些企業(yè)即使具有可交易的配額，但參與交易的意愿不強(qiáng)。試點(diǎn)期間，北京市配額交易量只占累計核發(fā)配額總量的6%左右。

（二）碳價仍未完全體現(xiàn)碳排放的外部成本

盡管北京市已是試點(diǎn)地區(qū)中碳配額價格最高的地區(qū)，但與發(fā)揮碳市場支撐碳達(dá)峰碳中和的遠(yuǎn)景目標(biāo)相比，價格水平仍然不高。2020年，北京市的碳均價為91.81元/t，仍大幅低于歐盟碳配額期貨價格52.89歐元/t。由于我國的配額以免費(fèi)分配為主，零成本或低成本的獲取方式更無法將碳排放的真實外部成本反映到碳價上。此外，與其他試點(diǎn)地區(qū)相同，北京市碳市場表現(xiàn)出明顯的“履約周期”特征，臨近履約期時，各試點(diǎn)地區(qū)控排企業(yè)出現(xiàn)集中交易，市場暫時性活躍，碳價升高，而非履約期則碳價大幅回落，這種異常的價格變動無法真實反映出碳配額的市場價值。

（三）部分行業(yè)和單位的碳排放監(jiān)測核算體系仍不完善，核查能力有待提高

部分單位對碳交易仍然不夠重視，尚未建立完善的溫室氣體排放統(tǒng)計體系，統(tǒng)計核算數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和技術(shù)能力有待提高。重點(diǎn)行業(yè)溫室氣體在線監(jiān)控設(shè)備和系統(tǒng)開發(fā)應(yīng)用滯后，難以實施監(jiān)測計劃，無法對重點(diǎn)排放設(shè)施開展實測。核查機(jī)構(gòu)監(jiān)管亟待加強(qiáng)，未明確核查機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，對核查機(jī)構(gòu)的違法行為懲罰措施偏輕，缺少經(jīng)濟(jì)處罰和評估考核手段，核查機(jī)構(gòu)為拓展業(yè)務(wù)低價競爭，難以保證核查質(zhì)量。

（四）市場規(guī)則不完善，金融創(chuàng)新程度有待加強(qiáng)

雖然北京市提出了“在嚴(yán)格控制碳排放總量前提下開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作”，但是對于配額總量等關(guān)鍵信息一直沒有公開，未及時發(fā)布北京市的碳排放總量數(shù)據(jù)和碳交易的歷年配額分配總量、下降目標(biāo)等關(guān)鍵信息，市場主體難以及時掌握市場信息，不利于形成合理預(yù)期。北京市碳市場只能開展現(xiàn)貨交易，雖然探索開展了配額抵押式融資、配額回購式融資、配額場外掉期等金融產(chǎn)品，但由于碳市場規(guī)模小、流動性低，并未大規(guī)模推廣。近年來受防范化解金融風(fēng)險政策影響，碳市場金融創(chuàng)新受到一定阻礙。

（五）由區(qū)域試點(diǎn)向全國統(tǒng)一市場的銜接機(jī)制尚未疏通

隨著全國碳市場于2021年正式啟動，北京市和全國其他地區(qū)進(jìn)入?yún)^(qū)域碳市場向全國碳市場過渡階段，但試點(diǎn)市場與全國碳市場的制度銜接渠道上并沒有完全打通。全國碳市場僅局限在電力行業(yè)，其他等行業(yè)尚未納入，未來如何制定覆蓋所有行業(yè)的碳配額核定與分配標(biāo)準(zhǔn)仍不確定，如何構(gòu)建可監(jiān)測、可報告、可核查（MRV）的體系仍需探索。在注冊登記和交易問題上，我國行業(yè)類別多、行業(yè)和地區(qū)差異明顯，如何構(gòu)建交易規(guī)則統(tǒng)一、交易主體多樣、交易量增大的交易體系仍面臨挑戰(zhàn)。

三、啟示與建議

（一）完善碳排放權(quán)交易的法規(guī)政策體系

完備的法律法規(guī)體系為北京市碳排放權(quán)交易順利展開提供了制度保障。目前，國家有關(guān)法律中尚未明確規(guī)定實行碳排放權(quán)交易，今年剛印發(fā)的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》只是部門規(guī)章，法律層級較低。建議以實施碳達(dá)峰碳中和戰(zhàn)略為契機(jī)，研究出臺應(yīng)對氣候變化或者低碳發(fā)展方面的專門性法律，明確碳排放權(quán)交易的法律地位，制定和完善配套管理規(guī)章和相應(yīng)技術(shù)規(guī)范。充分發(fā)揮主管部門、行業(yè)監(jiān)督管理職能，完善執(zhí)法體系，對違規(guī)清繳的重點(diǎn)排放單位和核查單位，應(yīng)制定更有力度的懲罰措施。

（二）科學(xué)設(shè)定碳配額核定方法

制定嚴(yán)格的碳市場總量控制目標(biāo)，適度從緊分配配額，擴(kuò)大行業(yè)基準(zhǔn)線法的使用范圍，推動配額核定方法由當(dāng)前的歷史法為主過渡到以基準(zhǔn)線為主，碳強(qiáng)度下降法為輔。利用控排系數(shù)、動態(tài)行業(yè)基準(zhǔn)值等方式，建立配額逐年下降機(jī)制。兼顧行業(yè)內(nèi)部與行業(yè)之間差異，綜合各行業(yè)在碳績效方面的發(fā)展水平、未來行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，細(xì)化行業(yè)的碳排放控制系數(shù)，確保行業(yè)之間的公平性。建立配額儲備與調(diào)整機(jī)制，適時啟動應(yīng)對經(jīng)濟(jì)和市場形勢的變化。

（三）加強(qiáng)碳排放單位能力建設(shè)

完善分行業(yè)核算方法與MRV管理機(jī)制。建立能耗與碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)，實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)與能耗在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的共享和校驗比對。加強(qiáng)重點(diǎn)排放單位在計量器具、監(jiān)測計劃實施、重點(diǎn)設(shè)備碳排放數(shù)據(jù)實測等方面的基礎(chǔ)能力建設(shè)。建立嚴(yán)格的碳排放歷史數(shù)據(jù)和年度數(shù)據(jù)的核查程序及標(biāo)準(zhǔn)，提高核查質(zhì)量。對核查機(jī)構(gòu)實行年度評估或行業(yè)自律監(jiān)管，確保核查工作的獨(dú)立性、公正性和準(zhǔn)確性。

（四）探索開展碳金融創(chuàng)新

借鑒歐盟EU—ETS市場，研究建立“市場穩(wěn)定儲備”（Market Stablity Reserve）制度，設(shè)定收儲與放儲的價格線，通過調(diào)減分配配額、入市購買配額等方式，將配額轉(zhuǎn)入儲備市場，解決碳排放配額過剩問題，為碳價格提供有力支撐。加快產(chǎn)品金融創(chuàng)新，推動碳遠(yuǎn)期、碳期貨等交易，開展碳配額質(zhì)押貸款、碳基金、碳信托等業(yè)務(wù)，探索引入個人、機(jī)構(gòu)投資者和金融機(jī)構(gòu)入市交易，提升碳配額的資產(chǎn)屬性，助力提升市場流動性。

（五）建立區(qū)域碳市場與全國碳市場銜接機(jī)制

構(gòu)建全國統(tǒng)一的碳市場是我國碳交易市場發(fā)展的最終目標(biāo)，目前區(qū)域碳市場與全國碳市場雙軌運(yùn)行，應(yīng)明確各自交易范圍，建立銜接機(jī)制，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。對全國碳市場覆蓋行業(yè)內(nèi)符合條件的排放單位，不再參與區(qū)域碳市場，對覆蓋行業(yè)內(nèi)不符合條件的排放單位，繼續(xù)參與區(qū)域碳市。以區(qū)域碳市場作為全國碳市場即將覆蓋行業(yè)和新推產(chǎn)品服務(wù)的“試驗場”，按照“成熟一個、批準(zhǔn)發(fā)布一個”的原則進(jìn)入全國碳市場。研究建立全國碳市場與區(qū)域碳市場的銜接機(jī)制，實現(xiàn)兩個市場相互促進(jìn)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）