關(guān)于完善我國(guó)碳交易市場(chǎng)的若干思考

文揚(yáng)　王麗　高國(guó)力

碳交易市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要工具。目前全國(guó)碳交易市場(chǎng)呈現(xiàn)成交量低、價(jià)格下降、易受支配、數(shù)據(jù)可靠性低等特征，碳交易試點(diǎn)也反映出諸多突出問(wèn)題。建議構(gòu)建法律法規(guī)體系、探索CCER發(fā)展新模式、推進(jìn)市場(chǎng)金融化、強(qiáng)化監(jiān)管核查、優(yōu)化總量設(shè)定與配額分配，推動(dòng)我國(guó)碳交易市場(chǎng)不斷完善。

一、全國(guó)碳交易市場(chǎng)現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）碳配額成交量低、價(jià)格呈下降態(tài)勢(shì)

成交量逐步減少。全國(guó)碳市場(chǎng)開(kāi)啟首日交易活躍，2021年7月16日碳配額掛牌協(xié)議交易成交量高達(dá)410萬(wàn)噸。從第二個(gè)交易日開(kāi)始，掛牌成交量大幅下降。碳市場(chǎng)運(yùn)行第二周，每日掛牌成交量下降至十幾萬(wàn)噸;運(yùn)行第三、四周，每日掛牌成交量在2萬(wàn)噸至8.5萬(wàn)噸之間;在碳市場(chǎng)運(yùn)行第五周以后，每日掛牌成交量幾乎都在1萬(wàn)噸以?xún)?nèi)，有時(shí)甚至低于100噸;9月份最后一周每日掛牌成交量回升至幾萬(wàn)噸;進(jìn)入10月份以來(lái)，每日成交量降至幾千噸，10月21日至今再次回升至萬(wàn)噸級(jí)以上。7月、8月、9月和10月份碳配額大宗協(xié)議交易成交量分別為90萬(wàn)噸、213.5萬(wàn)噸、898.3萬(wàn)噸和214.6萬(wàn)噸，成交額分別為3807.6萬(wàn)元、9771.4萬(wàn)元、37499萬(wàn)元和8977.6萬(wàn)元，9月30日大宗協(xié)議交易成交量高達(dá)840.3萬(wàn)噸，單日成交量創(chuàng)歷史新高。截至11月4日，全國(guó)碳市場(chǎng)配額累計(jì)成交量2214.1萬(wàn)噸，平均每日成交量30.3萬(wàn)噸，累計(jì)成交額9.9億元。

價(jià)格緩慢下跌。全國(guó)碳市場(chǎng)開(kāi)市初期，碳配額收盤(pán)價(jià)穩(wěn)定在55元/噸左右，但自八月中旬起，配額價(jià)格開(kāi)始呈緩慢下降趨勢(shì)，到8月25日碳配額收盤(pán)價(jià)已跌破50元/噸，目前在42元/噸左右。截至11月4日，全國(guó)碳市場(chǎng)配額平均價(jià)格44.7元/噸。

我國(guó)是全球目前最大的碳交易市場(chǎng)，覆蓋40億噸碳排放量。全球第二大的歐盟碳交易市場(chǎng)覆蓋碳排放量約13.8億噸，規(guī)模僅為我國(guó)的三分之一左右。但歐盟2020年碳配額的各種產(chǎn)品交易量高達(dá)80.96億噸，交易總金額為15843.4億元（2013.57億歐元）;平均每月交易量6.7億噸，平均價(jià)格196元/噸，其碳配額交易量和交易價(jià)格遠(yuǎn)高于我國(guó)碳市場(chǎng)。

（二）少數(shù)市場(chǎng)主體主導(dǎo)交易影響市場(chǎng)配置效率

我國(guó)碳市場(chǎng)納入了2225家發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位。其中，大唐集團(tuán)、華電集團(tuán)、國(guó)家能源集團(tuán)、國(guó)家電力投資集團(tuán)和華能集團(tuán)分別有91家、93家、144家、54家和101家企業(yè)進(jìn)入，五大電力集團(tuán)重點(diǎn)排放單位占比為21.7%。目前，碳市場(chǎng)以十大集團(tuán)（五大電力集團(tuán)和申能集團(tuán)、華潤(rùn)電力、中國(guó)石化、中國(guó)石油、浙江能源集團(tuán)）的內(nèi)部交易為主，十大集團(tuán)外企業(yè)的交易較少。2021年，煤炭原材料價(jià)格居高不下，在“能耗雙控”的約束下，經(jīng)營(yíng)壓力較大的小企業(yè)旨在通過(guò)停產(chǎn)限產(chǎn)的方式降低生產(chǎn)成本，并出售配額以緩解虧損情況。然而，五大電力集團(tuán)旗下的碳資產(chǎn)公司為降低內(nèi)部交易成本，有意壓低配額價(jià)格。大型電力集團(tuán)形成市場(chǎng)勢(shì)力主導(dǎo)碳交易市場(chǎng)，使得市場(chǎng)無(wú)法有效配置資源，配額價(jià)格和交易量偏離了市場(chǎng)供需，一定程度導(dǎo)致小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)面臨困境。

（三）監(jiān)管不嚴(yán)、處罰偏低影響數(shù)據(jù)可靠性

我國(guó)碳交易建立了監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查（MRV）體系對(duì)企業(yè)碳排放以及履約情況進(jìn)行核查。MRV體系依賴(lài)于第三方機(jī)構(gòu)核查企業(yè)的碳排放報(bào)告，缺少政府相關(guān)主管部門(mén)的監(jiān)管，其結(jié)果缺乏公信力。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）中規(guī)定了由地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)對(duì)重點(diǎn)排放單位的碳排放和履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。因?yàn)楸O(jiān)管力度不夠、檢查頻次較低，且對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)碳排放報(bào)告的重點(diǎn)排放單位僅處以1萬(wàn)—3萬(wàn)元的罰款，企業(yè)違法成本較低，數(shù)據(jù)造假的動(dòng)力較大。全國(guó)碳市場(chǎng)原定于6月25日開(kāi)市，就是因相關(guān)數(shù)據(jù)的核查暴露出問(wèn)題，推遲三周才正式開(kāi)市。7月6日，內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境廳通報(bào)了鄂爾多斯高新材料有限公司虛報(bào)碳排放報(bào)告的案件，該案件也是全國(guó)首例公開(kāi)披露的碳排放報(bào)告造假案件。

（四）碳交易試點(diǎn)反映出來(lái)的問(wèn)題突出

目前我國(guó)已在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳、福建八省市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，試點(diǎn)反映出來(lái)的突出問(wèn)題是：

一是自下而上的總量設(shè)定無(wú)法保障減排效果。歐盟第三階段碳交易（2013—2020年）要求排放總量以每年1.74%的速度下降，以確保2020年溫室氣體排放比1990年低20%以上，這一規(guī)定充分激發(fā)了碳交易減排作用。

我國(guó)碳交易試點(diǎn)各省市除在“十三五”規(guī)劃中明確排放強(qiáng)度減排目標(biāo)外，并未提出明確的排放總量減排目標(biāo)，在碳交易中也并未明確規(guī)定逐年下降的排放總量限額。碳排放配額總量根據(jù)對(duì)各管控企業(yè)分配配額和部分儲(chǔ)備配額求和計(jì)算而來(lái)，是一種自下而上的方式設(shè)定排放總量，無(wú)法確保碳交易的減排效果。在擴(kuò)大生產(chǎn)時(shí)，由于產(chǎn)量的提高，采用基準(zhǔn)線(xiàn)法和歷史強(qiáng)度法分配配額的企業(yè)所獲得的免費(fèi)配額也將增加。此時(shí)，排放總量將不降反增，碳交易市場(chǎng)僅激勵(lì)了碳排放強(qiáng)度減排，并沒(méi)有促進(jìn)全行業(yè)的碳排放總量減排。

二是配額分配系數(shù)偏高導(dǎo)致市場(chǎng)交易活力不強(qiáng)。在核算無(wú)償分配給管控企業(yè)的配額時(shí)，各碳交易試點(diǎn)普遍存在系數(shù)偏高、配額過(guò)度分配的情況。

以湖北碳交易試點(diǎn)為例。根據(jù)《湖北省2020年度碳排放權(quán)配額分配方案》，2020年度的市場(chǎng)調(diào)節(jié)因子為0.9828，接近于1。采用歷史法和歷史強(qiáng)度法（祖父分配法）分配配額的各行業(yè)，控排系數(shù)均在0.92—0.97范圍內(nèi)，也接近于1。采用基準(zhǔn)線(xiàn)法分配配額的水泥行業(yè)，選取行業(yè)第40%位單位熟料碳排放作為基準(zhǔn)值，所選取的分位數(shù)接近于中位數(shù)，基準(zhǔn)值也近似于行業(yè)碳排放強(qiáng)度均值。采取歷史強(qiáng)度分配法的行業(yè)，其所獲得的免費(fèi)配額基本可以滿(mǎn)足其碳排放;采取基準(zhǔn)線(xiàn)法的水泥行業(yè)，全行業(yè)的免費(fèi)配額也基本可以滿(mǎn)足其碳排放，排放強(qiáng)度較低企業(yè)的配額供給大體上可以滿(mǎn)足排放強(qiáng)度較高企業(yè)的配額需求。

在配額過(guò)度分配的情況下，碳交易市場(chǎng)很難對(duì)管控企業(yè)產(chǎn)生減排激勵(lì)，導(dǎo)致碳市場(chǎng)交易的活躍度不高。

三是核證減排量地域壁壘阻礙市場(chǎng)要素自由流動(dòng)。各試點(diǎn)對(duì)中國(guó)核證自愿減排量（CCER）都存在一定程度的限制，北京和上海限制CCER抵消比例上限為5%，重慶為8%，深圳、廣東、天津、湖北均為10%。北京、廣東和湖北還對(duì)CCER存在不同程度的地域限制，北京和廣東分別規(guī)定50%和70%的CCER須來(lái)自本地區(qū)，而湖北更是僅限使用省內(nèi)產(chǎn)生的CCER。

對(duì)于本地CCER，北京允許其完成市內(nèi)審核流程后先在市場(chǎng)掛賣(mài)60%減排量，待完成全國(guó)審核流程后，再將60%減排量返還給交易所。其他試點(diǎn)省市雖然未在文件中限制地區(qū)外CCER的交易，但在實(shí)際的交易過(guò)程中，通常優(yōu)先掛賣(mài)本地產(chǎn)生的CCER，并給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠。

碳交易試點(diǎn)對(duì)本地CCER的地方保護(hù)主義，產(chǎn)生較為嚴(yán)重的市場(chǎng)交易壁壘，阻礙了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)，導(dǎo)致碳配額和CCER的市場(chǎng)價(jià)格無(wú)法充分反映其在碳交易市場(chǎng)中的價(jià)值。

二、完善碳交易市場(chǎng)的政策建議

（一）完善碳交易法律法規(guī)體系

歐盟、韓國(guó)在碳交易市場(chǎng)開(kāi)啟前，已經(jīng)完成了立法相關(guān)工作。目前，我國(guó)現(xiàn)行的碳交易相關(guān)法律法規(guī)僅包括《管理辦法》和試點(diǎn)省市頒布實(shí)施的碳排放權(quán)交易管理辦法。建議制定效力等級(jí)較高的法律作為上位法，明確各參與主體的職能和責(zé)任，并對(duì)排放總量限額、覆蓋范圍、配額分配、履約體系、交易規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)管理、MRV體系、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等規(guī)則提出一般框架性要求。再出臺(tái)效力等級(jí)較低的行政法規(guī)、條例和辦法等作為下位法，對(duì)碳交易機(jī)制框架下各政策要素進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明和解釋?zhuān)浞挚紤]市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的各類(lèi)情況，規(guī)定具體的實(shí)施細(xì)則和辦法。

（二）探索CCER發(fā)展新模式

一是加快重啟CCER項(xiàng)目核發(fā)。目前，CCER項(xiàng)目的備案申請(qǐng)已暫停受理，交易市場(chǎng)上流動(dòng)的減排量?jī)H5300萬(wàn)噸。根據(jù)《管理辦法》，重點(diǎn)排放單位每年可使用CCER抵消不超過(guò)5%的排放量，預(yù)計(jì)將產(chǎn)生多達(dá)2億噸CCER需求量。面對(duì)需求缺口較大的情況，考慮盡快重啟CCER項(xiàng)目核發(fā)。二是打破CCER交易壁壘。各地區(qū)取消對(duì)本地CCER項(xiàng)目的優(yōu)惠政策和對(duì)外地CCER項(xiàng)目的限制，不同地域主體在參與市場(chǎng)過(guò)程中享受公平待遇，促進(jìn)市場(chǎng)要素的自由流通。三是推動(dòng)CCER抵消碳邊境稅。打通CCER與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接體系，建立與歐盟CER互認(rèn)機(jī)制，鼓勵(lì)境外投資者參與國(guó)內(nèi)CCER項(xiàng)目投資，探索出口產(chǎn)品認(rèn)購(gòu)CCER免征歐盟碳邊境稅的低碳合作機(jī)制。四是推廣開(kāi)發(fā)數(shù)字碳匯模式。推廣北京市綠色交易所與螞蟻金服合作開(kāi)發(fā)的螞蟻森林?jǐn)?shù)字碳匯模式，建立個(gè)人碳賬戶(hù)，定義有效低碳行為，建立監(jiān)測(cè)體系，量化碳減排量，經(jīng)CCER核證后，進(jìn)入碳市場(chǎng)進(jìn)行交易，引導(dǎo)低碳綠色生活方式。

（三）推進(jìn)碳交易市場(chǎng)金融化

一是挖掘碳配額金融屬性。積極推動(dòng)碳配額證券化，提升市場(chǎng)的流動(dòng)性和活躍度。構(gòu)建碳配額遠(yuǎn)期交易、碳配額質(zhì)押、借碳、碳配額回購(gòu)、碳基金、碳債券、碳配額托管、碳資產(chǎn)管理計(jì)劃等各類(lèi)碳衍生產(chǎn)品和交易方式。二是開(kāi)放機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與碳交易。鼓勵(lì)銀行、證券公司等各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)參與碳配額市場(chǎng)交易，積極引入投資、管理、咨詢(xún)等中介機(jī)構(gòu)，激勵(lì)個(gè)人參與碳配額市場(chǎng)。三是完善碳配額價(jià)格調(diào)控措施。在當(dāng)前漲跌幅限制的基礎(chǔ)上，限制企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人的最大持倉(cāng)量。研究制定碳配額價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制，科學(xué)設(shè)定機(jī)制觸發(fā)條件。碳配額價(jià)格超出合理范圍時(shí)，通過(guò)拍賣(mài)預(yù)留配額和政府回購(gòu)配額的方式穩(wěn)定碳配額價(jià)格。

（四）強(qiáng)化企業(yè)碳排放監(jiān)管核查

一是加強(qiáng)監(jiān)管力度。加強(qiáng)對(duì)管控企業(yè)的檢查頻次，對(duì)有違規(guī)違法行為的企業(yè)實(shí)施全流程監(jiān)督和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，向社會(huì)公眾公開(kāi)企業(yè)監(jiān)測(cè)報(bào)告和第三方機(jī)構(gòu)核查報(bào)告。二是加大處罰力度。加大違規(guī)違法追責(zé)力度，對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)碳排放的管控企業(yè)和核查報(bào)告弄虛作假的第三方機(jī)構(gòu)處以高額罰款，并列入失信企業(yè)“黑名單”，取消機(jī)構(gòu)核查資格，沒(méi)收其違法所得。三是將在線(xiàn)監(jiān)測(cè)和核算方法相結(jié)合。對(duì)管控企業(yè)安裝大氣碳排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)時(shí)在線(xiàn)監(jiān)測(cè)企業(yè)碳排放，并將數(shù)據(jù)報(bào)送至監(jiān)管部門(mén)。監(jiān)管部門(mén)采用碳排放核算方法學(xué)，定期抽查企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。

（五）優(yōu)化總量設(shè)定與配額分配

一是參照碳達(dá)峰目標(biāo)設(shè)定排放總量限額。全國(guó)碳交易根據(jù)電力行業(yè)的碳達(dá)峰行動(dòng)方案，碳交易試點(diǎn)根據(jù)各地區(qū)碳達(dá)峰路線(xiàn)圖、施工圖，制定逐年下降的排放總量限額，通過(guò)碳交易市場(chǎng)推動(dòng)行業(yè)和區(qū)域碳達(dá)峰。二是自上而下與自下而上相結(jié)合設(shè)計(jì)分配方案。充分考慮總量減排目標(biāo)和行業(yè)實(shí)際減排潛力，科學(xué)制定行業(yè)市場(chǎng)調(diào)節(jié)因子、控排系數(shù)和基準(zhǔn)線(xiàn)，分配配額總量既要在排放總量限額內(nèi)，也要滿(mǎn)足企業(yè)的基本需求。三是分行業(yè)因地制宜制定配額分配機(jī)制。對(duì)工藝流程差異較大的行業(yè)，采用歷史強(qiáng)度分配法分配配額;對(duì)于工藝流程差異較小的行業(yè)，采用基準(zhǔn)線(xiàn)法分配配額;適時(shí)探索拍賣(mài)、固定價(jià)格出售等有償方式發(fā)放配額，制定碳泄漏清單，對(duì)可能產(chǎn)生碳泄漏的行業(yè)采取無(wú)償分配。

（文揚(yáng)，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所助理研究員。王麗，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所副研究員。高國(guó)力，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所所長(zhǎng)、研究員）