2021年交通建設(shè)投資情況分析及2022年建議

劉昭然　馬藝菲　汪鳴　馬德隆

2021年，全國交通固定資產(chǎn)投資將近3.6萬億元，達(dá)到歷史最高水平。交通投資的年內(nèi)增速呈現(xiàn)“增—降—增”的“U”型態(tài)勢，分區(qū)域和省市投資的波動(dòng)分化程度較大，新型交通基礎(chǔ)設(shè)施投資逐漸增加。

一、2021年交通建設(shè)投資情況

（一）年度投資規(guī)模達(dá)到歷史最高水平

2021年1—11月，我國完成交通固定資產(chǎn)投資（包括鐵路、公路、水運(yùn)和民航，下同）32774億元，同比增長3.4%，增加1089億元，預(yù)計(jì)全年規(guī)模將近3.6萬億元，達(dá)到歷史最高水平。分方式看，鐵路全年完成投資7489億元，稍低于上年水平。1—11月，公路占比和增幅均最大，已完成23926億元，占同期交通總投資的73%，同比增長6.0%，增加1357億元。公路方式中，高速公路完成13757億元，同比增長11.2%，增加1384億元，是增長最大領(lǐng)域;農(nóng)村公路完成3816億元，同比下降12.6%，降低551億元，是下降最大領(lǐng)域。水運(yùn)完成1332億元，同比增長13.0%，增加154億元，其中沿海投資大幅增加108億元。民航完成1050億元，同比增長2.9%，增加30億元。

（二）年內(nèi)投資規(guī)模季度增速呈“U”型

2021年一季度，全國交通固定資產(chǎn)投資完成5780億元，由于上年一季度疫情暴發(fā)導(dǎo)致的投資基數(shù)較低，以及“十三五”結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)和專項(xiàng)債等資金政策拉動(dòng)，同比增速高達(dá)53.6%，增加約2000億元。第二、三季度分別完成交通投資9895億元和9908億元，受上年同期復(fù)工復(fù)產(chǎn)加速和建設(shè)投資集中，以及2021年夏、秋季洪水自然災(zāi)害和疫情反復(fù)的沖擊影響，同比分別下降6.8%和6.4%，較上年同期共減少約1390億元，拉低了一季度的投資增長效果。四季度交通投資開始止降回升，10—11月共完成投資7143億元，同比增長8.8%，增加578億元，有力帶動(dòng)了全年交通投資上揚(yáng)。全年看，交通投資增速呈現(xiàn)了巨幅增長、大幅下降和快速增長的波動(dòng)演變態(tài)勢。

（三）分區(qū)域和省市投資差別分化較大

2021年1—11月，全國共完成公路水路固定資產(chǎn)投資2.53萬億元，同比增長5.7%。東、中、西、東北四大板塊分別完成8215.6億元、5345.5億元、11109.6億元和652.9億元，分別占到全國同期的32.4%、21.1%、43.9%和2.6%，四大板塊同比分別增長0.6%、19.5%、4.0%和3.2%，單位人口投資分別為1455元、1466元、2850元和663元，全國人均投資為1794元;每平方公里投資額分別為89.7萬元、52.0萬元、16.1萬元和8.3萬元，全國平均為26.3萬元。由此可見，各板塊并非整齊劃一的正增長，中部增速遙遙領(lǐng)先、東部勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)正增長。分省數(shù)據(jù)更顯分化，有10個(gè)省份增速超過10%，其中河南、廣西、湖南、北京等省市增速超過40%，并伴有12個(gè)省市呈現(xiàn)負(fù)增長，其中西藏、陜西、內(nèi)蒙古、天津等省市降幅超過25%。

（四）新型交通基礎(chǔ)設(shè)施投資漸顯動(dòng)能

2021年，新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域緊密對(duì)接數(shù)字交通發(fā)展市場需求，新型基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不斷加快。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化升級(jí)持續(xù)推進(jìn)，便民化、智能化設(shè)施加快建設(shè)，各類綜合立體換乘設(shè)施、智能運(yùn)力調(diào)度設(shè)施更廣泛應(yīng)用，樞紐改造升級(jí)建設(shè)如火如荼。新型智能交通設(shè)施供給不斷增加，各地圍繞智慧公路、智慧港口、數(shù)字航道、智慧機(jī)場、智能鐵路等加快建設(shè)，智慧公路、車路協(xié)同相關(guān)設(shè)施不斷投用，江蘇、甘肅等多地開展示范項(xiàng)目建設(shè)，杭紹甬等智慧高速部分路段開工建設(shè)，2021年智慧停車建設(shè)投資增長最快，同比超過90%。交通信息平臺(tái)也正在加快發(fā)展，各地圍繞交通運(yùn)輸公共管理、交通出行指揮與監(jiān)測等相關(guān)領(lǐng)域，推動(dòng)了一批交通平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目。

二、2021年交通建設(shè)投資情況評(píng)價(jià)

（一）克服諸多困難下取得的高質(zhì)量投資

2021年，交通建設(shè)投資整體上呈現(xiàn)穩(wěn)中有增、穩(wěn)中提質(zhì)特點(diǎn)，僅鐵路、農(nóng)村公路投資出現(xiàn)下降，其他各方式各領(lǐng)域均呈現(xiàn)正增長，尤其是高速公路領(lǐng)域和中部板塊增速均在10%以上。一批重大項(xiàng)目建設(shè)取得階段性的成果，特別是在補(bǔ)短板方面更加精準(zhǔn)，川藏鐵路等一批戰(zhàn)略骨干通道、城市群都市圈交通、綜合交通樞紐、綠色智能交通項(xiàng)目加快建設(shè)?？傮w上，2021年交通建設(shè)投資成績較好，而且是在面臨新冠肺炎疫情多點(diǎn)多次散發(fā)，河南、山西等地遭受極端天氣和洪澇災(zāi)害嚴(yán)重沖擊，資金籌措、環(huán)保、用地用海等要素約束加劇，前期工作推進(jìn)難度大幅增加的壓力下實(shí)現(xiàn)的，是交通建設(shè)需求的有效轉(zhuǎn)化，也是各方聯(lián)合推進(jìn)、艱苦努力的成果，實(shí)屬不易。

（二）高速公路為主體的央地共促型投資

公路是交通投資的主體，高速公路是公路投資的重點(diǎn)。2021年1—11月，公路占到全社會(huì)交通投資總量的73%，公路投資中又有57.5%來自于高速公路領(lǐng)域。在投資增量方面，高速公路投資增長1384億元，而同期全社會(huì)交通投資、公路投資僅分別增長了1089億元和1357億元。高速公路投資的增長不但彌補(bǔ)了其他部分的下行，還逆勢大幅拉升了全社會(huì)公路、交通投資。當(dāng)前，高速公路項(xiàng)目建設(shè)審批以地方為主，中央層面提供車購稅、預(yù)算內(nèi)資金和專項(xiàng)債等資金補(bǔ)助?？梢哉f，2021年交通投資增長主要來自于高速公路，中央政府支持的補(bǔ)助資金和地方政府主導(dǎo)的高速公路項(xiàng)目做到了很好的配合。

（三）高度依賴新增債務(wù)的大規(guī)模投資

2008年金融危機(jī)以來，交通運(yùn)輸業(yè)已持續(xù)較長一段時(shí)間大規(guī)模投資建設(shè)，年度投資規(guī)模迅速達(dá)到2萬億元，突破3萬億元，到2021年約3.6萬億元。行業(yè)債務(wù)水平也隨之連年推高，企業(yè)還本付息壓力不斷增大。截至2020年底，全國高速公路項(xiàng)目債務(wù)余額70661.2億元，是當(dāng)年高速公路投資額的5.24倍;而國鐵集團(tuán)負(fù)債突破5.7萬億元，資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)到65.6%。疫情又加劇了企業(yè)經(jīng)營和項(xiàng)目運(yùn)營還貸壓力，企業(yè)資金缺口不斷擴(kuò)大。2020年，全國高速公路當(dāng)年收支缺口高達(dá)4673.9億元，較上年擴(kuò)大2503.5億元;支出中還本付息占比接近83%。國鐵集團(tuán)凈虧損555億元，還本付息集中期與疫情導(dǎo)致的經(jīng)營虧損期疊加，幾乎沒有可投入建設(shè)的自有資金，航空公司和支線機(jī)場也處于較為嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。

（四）中西部地區(qū)為主戰(zhàn)場的不平衡投資

東部地區(qū)一批經(jīng)濟(jì)效益較好的項(xiàng)目動(dòng)工較早，已陸續(xù)建成，中西部地區(qū)在建項(xiàng)目比例不斷增加?！笆濉逼陂g，交通建設(shè)奮力支撐脫貧攻堅(jiān)和全面小康，進(jìn)一步提高對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政安排的交通運(yùn)輸資金有78%投向中西部地區(qū)。2021年1—11月，西部地區(qū)公路水路投資占到全國的43.9%、同比增長4.0%。中部地區(qū)增速高達(dá)19.5%，增加了873.3億元，中西部增長貢獻(xiàn)率95.1%。而相對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、資金實(shí)力雄厚的東部僅占到全國的32.4%，同比勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)0.6%的正增長。西部地區(qū)人均公路水路投資分別為東、中、東北地區(qū)的2.0倍、2.0倍和4.3倍。西部項(xiàng)目占比高意味著，在投在建項(xiàng)目的戰(zhàn)略性功能和社會(huì)性效益增加，同時(shí)經(jīng)營性效益下降，工程單位造價(jià)高、一次投入資本金比例增加、中遠(yuǎn)期運(yùn)營還債壓力大。

（五）交通引領(lǐng)理念下的適度超前性投資

截至2020年底，我國綜合交通網(wǎng)突破600萬公里，其中鐵路營業(yè)里程14.63萬公里，包括高速鐵路3.8萬公里，全國公路519.8萬公里，包括高速公路16.1萬公里。民用運(yùn)輸機(jī)場241個(gè)，全國城市軌道交通運(yùn)營里程7703.4公里。高速鐵路、高速公路、城市軌道交通里程和沿海港口萬噸級(jí)及以上泊位數(shù)量等一批指標(biāo)穩(wěn)居世界第一，高速鐵路已覆蓋95%的100萬人口及以上城市，高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市，民用運(yùn)輸機(jī)場覆蓋92%的地級(jí)市，具備條件的建制村100%通硬化路，郵路和快遞服務(wù)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鄉(xiāng)設(shè)所、村村通郵，交通運(yùn)輸已實(shí)現(xiàn)了由“跟跑型”向“引領(lǐng)型”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國在建和在役公路橋梁、隧道總規(guī)模高居世界第一，投資體量還在高位穩(wěn)增，意味著我國交通投資在適度引領(lǐng)發(fā)展、拉動(dòng)增長、支撐戰(zhàn)略功能的超前性投資方面發(fā)揮重要作用。

（六）“鐵公機(jī)”類項(xiàng)目為主力的傳統(tǒng)型投資

當(dāng)前，我國交通建設(shè)投資的主體部分仍是傳統(tǒng)“鐵公機(jī)”項(xiàng)目。新型基建領(lǐng)域，雖然各地紛紛出臺(tái)了頗具雄心的發(fā)展計(jì)劃，但仍在起步階段，以示范項(xiàng)目、小范圍推進(jìn)為主，項(xiàng)目投入、產(chǎn)出和資金回收機(jī)制還在探索，大規(guī)模投入和產(chǎn)出時(shí)代尚未來臨。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域，城際、市域郊鐵路等都市圈項(xiàng)目雖有潛力，但受限于項(xiàng)目需求不足、地方資金緊張、前期工作難度大等因素，近期難以成為新的投資增長點(diǎn)?！敖煌?”綜合開發(fā)方面，各地積極探索，重慶沙坪壩、深圳福田樞紐等項(xiàng)目成為很好范例，但這類項(xiàng)目對(duì)地方政府治理水平要求高、項(xiàng)目前期協(xié)調(diào)難度大，總體項(xiàng)目數(shù)量和體量依然很小。

三、2022年交通建設(shè)投資建議

（一）服務(wù)穩(wěn)增長大局，保持交通投資增量提質(zhì)

一是投資總量要“穩(wěn)”。服務(wù)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)“穩(wěn)”的大局，適度擴(kuò)大交通投資總量，但也考慮到行業(yè)企業(yè)負(fù)債還債壓力和資金籌措難度大、交通已超前于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)務(wù)效益好的項(xiàng)目有限等客觀實(shí)際，不宜過于擴(kuò)大和搞“大水漫灌”式建設(shè)，而應(yīng)突出對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有支撐引領(lǐng)效應(yīng)的項(xiàng)目投資和建設(shè)。

二是工程項(xiàng)目要“準(zhǔn)”。深挖東部地區(qū)潛力項(xiàng)目，精準(zhǔn)推動(dòng)中西部和東北地區(qū)暢通引領(lǐng)項(xiàng)目。進(jìn)一步瞄準(zhǔn)財(cái)務(wù)效益好、建設(shè)必要性強(qiáng)和戰(zhàn)略上緊迫的項(xiàng)目，針對(duì)國家骨干通道待貫通路段、多式聯(lián)運(yùn)短板斷頭環(huán)節(jié)和守邊固邊國防項(xiàng)目等，實(shí)施精準(zhǔn)供給。央地企共同發(fā)力，協(xié)調(diào)前期工作和克服資金籌措困難，推動(dòng)成熟且必要項(xiàng)目盡早開工建設(shè)。

（二）挖掘新領(lǐng)域，培育引導(dǎo)交通投資新增長點(diǎn)

一是要在東部、城市群地區(qū)深挖項(xiàng)目投資潛力。推動(dòng)交通投資重點(diǎn)向中東部地區(qū)轉(zhuǎn)移，在地域上向城市群地區(qū)深化。針對(duì)港澳、長三角等地區(qū)“確有必要、早晚要建”的城際、都市圈和城市軌道項(xiàng)目，精準(zhǔn)放寬規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提前開工部分條件成熟、引領(lǐng)示范效果突出的項(xiàng)目，帶動(dòng)軌道交通投資上量，逐漸成為西部投資下行后新的投資增長接續(xù)力量。

二是要大力培育綜合開發(fā)、新型基建類項(xiàng)目。推動(dòng)新一代交通控制網(wǎng)、綜合交通大數(shù)據(jù)中心建設(shè)，建立綜合交通智慧云平臺(tái)，全面促進(jìn)交通設(shè)施與新技術(shù)更加廣泛、更深層次的融合。開展超高速軌道交通、車聯(lián)網(wǎng)等下一代智能交通設(shè)施的試驗(yàn)示范。積極協(xié)調(diào)項(xiàng)目推進(jìn)過程中的難點(diǎn)，積極引入民間資本和高科技企業(yè)，為新增長點(diǎn)創(chuàng)造條件，為新增長極營造環(huán)境。

（三）做好跨周期調(diào)節(jié)，及時(shí)識(shí)別化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是加快投資機(jī)制創(chuàng)新。有效盤活存量資產(chǎn)資源，科學(xué)主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)資本特別是中長期和民間資本為交通運(yùn)輸可持續(xù)發(fā)展提供長期穩(wěn)定的資金支持。提升投資管理效率、完善項(xiàng)目資本金比例制度，優(yōu)化中央預(yù)算內(nèi)投資管理使用方式。創(chuàng)新存量融資工具，吸引社會(huì)資本，盤活存量資產(chǎn)。

二是多方籌措項(xiàng)目建設(shè)資金。研究化解存量資產(chǎn)債務(wù)，避免中遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)。發(fā)揮國有資本運(yùn)作優(yōu)勢，鼓勵(lì)有條件的省份，以盈利能力較強(qiáng)的龍頭企業(yè)為錨，推進(jìn)企業(yè)并購、交叉持股的資本運(yùn)作形式，促進(jìn)各運(yùn)輸方式體系化、規(guī)?；\(yùn)營。鼓勵(lì)通過企業(yè)債、專項(xiàng)債等長周期、低成本融資工具，置換部分存量銀行貸款，平滑企業(yè)還本付息壓力，探索開展基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)。

三是跟蹤行業(yè)運(yùn)行。重點(diǎn)關(guān)注鐵路和高速公路領(lǐng)域債務(wù)違約、在建項(xiàng)目資金斷鏈風(fēng)險(xiǎn)。緊盯國家鐵路集團(tuán)、地方融資平臺(tái)和重點(diǎn)鐵路、高速公路項(xiàng)目，層層壓實(shí)責(zé)任，重點(diǎn)關(guān)注重大項(xiàng)目建設(shè)、重點(diǎn)企業(yè)運(yùn)行，提前儲(chǔ)備政策工具箱，做好債務(wù)違約和新建續(xù)建項(xiàng)目資金斷鏈的預(yù)研預(yù)判及處置預(yù)案。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運(yùn)輸所）