以良法促發(fā)展保善治

朱寧寧

2021年全國人大及其常委會(huì)立法工作回顧

立善法于天下，則天下治。

2021年，全國人大及其常委會(huì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，圍繞中心、服務(wù)大局，依法履職、擔(dān)當(dāng)作為，在確保立法質(zhì)量的前提下加快立法工作步伐。

一年來，全國人大及其常委會(huì)制定法律17件，修改法律26件，作出有關(guān)法律問題和重大問題的決定11件，現(xiàn)行有效法律從2020年年底的274件增至291件。

“總體來看，今年的立法計(jì)劃執(zhí)行情況較好，新時(shí)代立法工作邁出新步伐、取得新成效。”全國人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室主任岳仲明說。

法治軌道上推進(jìn)全過程人民民主

制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強(qiáng)則國家強(qiáng)。

“人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主、保證人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。發(fā)展全過程人民民主，是人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)和光榮使命?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委國家法室主任童衛(wèi)東說。

2021年3月，十三屆全國人大四次會(huì)議對(duì)全國人民代表大會(huì)組織法、全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則作出修改。此次修法對(duì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作出明確規(guī)定，將堅(jiān)持全過程人民民主寫入法律制度，加強(qiáng)對(duì)代表依法履職的支持和保障，完善機(jī)制提高大會(huì)議事質(zhì)量和效率。

2021年，還有多部涉及人民代表大會(huì)制度完善發(fā)展的法律也迎來修改。目前，地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法修正草案以及全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則修正草案已經(jīng)提請(qǐng)審議。

這些涉及人民代表大會(huì)制度的相關(guān)法律的修改，對(duì)于踐行以人民為中心的發(fā)展思想，更好地堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，進(jìn)一步發(fā)揮中國特色社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，保證全體人民更好地行使國家權(quán)力、切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，發(fā)展全過程人民民主，在法治軌道上推進(jìn)全過程人民民主實(shí)踐，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

充分發(fā)揮人大在立法中主導(dǎo)作用

2021年12月24日，十三屆全國人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議在京閉幕。此次會(huì)議共審議了19件法律草案和決定草案，最終通過了其中8件。

安排法律案議程數(shù)量增多、審議節(jié)奏加快，是2021年常委會(huì)會(huì)議的一大明顯特點(diǎn)?！敖衲炅⒎üぷ魅蝿?wù)繁重，每次常委會(huì)會(huì)議涉及法律案的議程都比較多。”據(jù)岳仲明介紹，全國人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃共安排了54件繼續(xù)審議、初次審議法律案，是近年來數(shù)量最多的。

通過年度立法工作計(jì)劃、專項(xiàng)立法工作計(jì)劃，全國人大常委會(huì)統(tǒng)籌安排推動(dòng)立法修法工作。尤為值得一提的是，2021年審議的法律和決定中，由委員長(zhǎng)會(huì)議或者全國人大專門委員會(huì)提請(qǐng)審議的有36件，占比近一半。其中，全國人大常委會(huì)法工委會(huì)同有關(guān)方面起草的法律草案有17件。對(duì)一些立法難度大、意見分歧大的，全國人大常委會(huì)充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，加大協(xié)調(diào)力度，確保改革需要的法律及時(shí)出臺(tái)。

與此同時(shí)，立法工作服務(wù)改革、突出重點(diǎn)、補(bǔ)齊短板，呈現(xiàn)一些新的特點(diǎn)。從立法形式上看，更加多樣化。過去以立新法為主，現(xiàn)在是采取立、改、廢、釋、纂、決定等，形式越來越豐富。比如，通過“決定+修法”的形式，由全國人大作決定、全國人大常委會(huì)修訂香港特別行政區(qū)基本法附件一、附件二，從國家層面進(jìn)一步完善香港特別行政區(qū)選舉制度，堅(jiān)定維護(hù)憲法和基本法確定的香港特別行政區(qū)憲制秩序。

從體量上看，既有“大塊頭”，也有不少“小快靈”。比如，較短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)反食品浪費(fèi)法，提請(qǐng)審議反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案，解決老百姓關(guān)注的實(shí)際問題。此外，節(jié)奏快的特點(diǎn)也十分明顯。過去不少法律是十年磨一劍，有的甚至是二十年磨一劍，現(xiàn)在從起草到通過，不少是在一年內(nèi)完成的。

“過去有一段時(shí)間是先改革，后立法，邊改革，邊立法，通過立法總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鞏固改革成果;現(xiàn)在是先立法，再改革，堅(jiān)持立法先行，注重發(fā)揮法律的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。黨中央明確了改革事項(xiàng)，需要立法、修法的，全國人大及時(shí)啟動(dòng)立法程序，對(duì)于來不及修改法律，或者修改法律條件不成熟的，通過授權(quán)暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律的適用，為改革提供制度空間?！蓖l(wèi)東說。

與此同時(shí)，立法也更加注重質(zhì)量。立法工作按照精細(xì)化的要求，“精”字當(dāng)頭，精雕細(xì)琢、精益求精，確保每一部法律都成為精品。

為改革發(fā)展穩(wěn)定筑牢法治根基

2021年1月1日起，民法典正式施行，我國由此正式進(jìn)入民法典時(shí)代。這部新中國歷史上首個(gè)以“法典”命名的法律，也是一部以人為本的權(quán)利寶典。伴隨民法典的落地實(shí)施，“人民至上”的法律光芒照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。

2021年“六一”兒童節(jié)，全國的未成年人收到一份來自國家立法機(jī)關(guān)的禮物，新修訂的未成年人保護(hù)法自6月1日起施行。這是一份沉甸甸的“法治大禮包”，法律條文從72條增加到132條，字?jǐn)?shù)從6000多字?jǐn)U充到16000多字，幾乎每個(gè)重要條文都進(jìn)行了修改，目的就是為了全方位呵護(hù)“少年的你”。

2021年“八一”建軍節(jié)，廣大官兵也收到了一份厚禮，軍人地位和權(quán)益保障法自8月1日起施行。明確規(guī)定一個(gè)群體的法律地位，這是立法史上的第一次。這也是一部“渾身都是亮點(diǎn)”的法律，為“最可愛的人”提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，是新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)立法工作提出的新要求，也是新時(shí)代立法工作作出的重大戰(zhàn)略調(diào)整。哪里有人民群眾的關(guān)切和期待，哪里就有立法機(jī)關(guān)的關(guān)注與回應(yīng)。

適應(yīng)新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)立法提出了更廣泛更深刻的需求，對(duì)立法質(zhì)量和效率提出更高要求。一年來，全國人大常委會(huì)通過不懈努力，服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)全面依法治國，在保證質(zhì)量的前提下，積極推進(jìn)國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)等重要領(lǐng)域立法，出臺(tái)了一批國家治理急需、人民群眾期盼的法律，確保每一件立法體現(xiàn)黨的主張、符合憲法精神、反映人民意愿。

——保障高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力和保障，制定海南自由貿(mào)易港法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等，審議反壟斷法修正草案、期貨和衍生品法草案、公司法修訂草案等，授權(quán)上海制定浦東新區(qū)法規(guī);

——完善科技創(chuàng)新，激發(fā)科技創(chuàng)新活力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，制定數(shù)據(jù)安全法，修改科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法等;

——改善民生水平，守護(hù)百姓高品質(zhì)生活，制定家庭教育促進(jìn)法、醫(yī)師法、法律援助法、濕地保護(hù)法等，修改人口與計(jì)劃生育法，審議畜牧法修訂草案、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂草案等;

——“擁抱”互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，適應(yīng)信息技術(shù)迅猛發(fā)展的需要，制定個(gè)人信息保護(hù)法，筑牢法治“防火墻”，最大程度保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益;互聯(lián)網(wǎng)不是“法外之地”，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪活動(dòng)已經(jīng)成為當(dāng)前發(fā)案最高、損失最大、群眾反映最強(qiáng)烈的突出犯罪，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法提請(qǐng)審議，有望對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙施以全鏈條打擊;

——保障重大改革，制定監(jiān)察官法、海警法，修改行政處罰法、軍事設(shè)施保護(hù)法、兵役法、民事訴訟法等;

——聚焦社會(huì)熱點(diǎn)，為百姓切身利益“量身定制”，刑法修正案（十一）對(duì)冒名頂替上學(xué)就業(yè)、高空拋物、刑事責(zé)任年齡等問題作出直接回應(yīng);反食品浪費(fèi)法從“小切口”入手，通過法治引領(lǐng)節(jié)儉新風(fēng)尚;

——堅(jiān)持急用先行，務(wù)實(shí)管用，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局、國內(nèi)法治和涉外法治，加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法，加快完善涉外法律體系，制定反外國制裁法、陸地國界法，修改海上交通安全法等。

填補(bǔ)空白點(diǎn)、補(bǔ)強(qiáng)薄弱點(diǎn)，一項(xiàng)項(xiàng)法律制度的出臺(tái)，保證立法工作緊跟黨中央重大決策部署，緊貼人民群眾對(duì)美好生活的期盼，緊扣國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的實(shí)際需求，以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系正在不斷完善，為改革發(fā)展穩(wěn)定筑牢法治根基。

每一部法律閃耀著人民智慧的光輝

人民民主是社會(huì)主義的生命。全過程人民民主，是人民當(dāng)家作主的必由之路。

自2015年全國人大常委會(huì)法工委設(shè)立了首批4個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)之后，2021年7月，“國字號(hào)”立法直通車?yán)^續(xù)擴(kuò)容，又新增12個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。自此，基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)多達(dá)22個(gè)，涉及21個(gè)?。▍^(qū)、市），覆蓋三分之二全國省份。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)建立以來，為基層群眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)提供機(jī)會(huì)，為共商共建共享共治搭建平臺(tái)。通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)，立法活動(dòng)走進(jìn)群眾中間，人民參與立法有了便捷的直通渠道。

在這些立法聯(lián)系點(diǎn)輻射帶動(dòng)下，各省份、設(shè)區(qū)的市（自治州）的立法聯(lián)系點(diǎn)也如雨后春筍般發(fā)展。31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)的立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)展到427個(gè)，設(shè)區(qū)的市（自治州）的立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)展到4350個(gè)，極大增加了基層群眾參與立法的深度和廣度。這些基層立法聯(lián)系點(diǎn)的形式各具特色、各有優(yōu)勢(shì)，形成了以全國人大常委會(huì)法工委抓總，各層次、多元化的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。

各個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)不斷豐富聯(lián)系形式，注重深耕基層，暢通民意反映表達(dá)渠道，逐步擴(kuò)大信息來源廣度深度，把國家立法所需要了解的情況和信息如涓流入海般匯集起來。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年10月，全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)先后就126部法律草案、年度立法計(jì)劃等征求基層群眾意見建議7800余條，2200余條意見建議被不同程度采納吸收，其中1300余條真知灼見被直接反映在法律條文之中。

匯集民心民意，凝聚廣泛共識(shí)。一條條來自最基層的“原汁原味”“土言土語”的意見建議，被反饋給立法機(jī)關(guān)作研究吸納的參考，每一部法律都閃耀著人民智慧的光輝。載著社情民意直達(dá)各級(jí)立法機(jī)關(guān)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，不但成為發(fā)展全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐，也是社會(huì)主義民主政治廣泛性的真實(shí)表達(dá)。

實(shí)踐發(fā)展永無止境，立法工作永無止境。“我們將不斷加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作，在立法中貫穿全過程人民民主理念，以高質(zhì)量立法促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，從黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)中汲取智慧、信心和動(dòng)力，在新時(shí)代新征程上展現(xiàn)新作為、作出新成績(jī)。”岳仲明說。

2021年立法工作亮點(diǎn)

●保障高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力和保障

制定海南自由貿(mào)易港法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等，審議反壟斷法修正草案、期貨和衍生品法草案、公司法修訂草案等，授權(quán)上海制定浦東新區(qū)法規(guī)

●激發(fā)科技創(chuàng)新活力，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)

制定數(shù)據(jù)安全法，修改科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法等

●改善民生水平，守護(hù)百姓高品質(zhì)生活

制定家庭教育促進(jìn)法、醫(yī)師法、法律援助法、濕地保護(hù)法等，修改人口與計(jì)劃生育法，審議畜牧法修訂草案、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂草案等

●“擁抱”互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，適應(yīng)信息技術(shù)迅猛發(fā)展需要

制定個(gè)人信息保護(hù)法，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法提請(qǐng)審議

●保障重大改革

制定監(jiān)察官法、海警法，修改行政處罰法、軍事設(shè)施保護(hù)法、兵役法、民事訴訟法等

●聚焦社會(huì)熱點(diǎn)，為百姓切身利益“量身定制”

刑法修正案（十一）對(duì)冒名頂替上學(xué)就業(yè)、高空拋物、刑事責(zé)任年齡等問題作出回應(yīng);反食品浪費(fèi)法從“小切口”入手，引領(lǐng)節(jié)儉新風(fēng)尚

●加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法，加快完善涉外法律體系

制定反外國制裁法、陸地國界法，修改海上交通安全法等