國(guó)家公園中地役權(quán)保護(hù)模式及支撐體系研究

鄧毅 邢成玥 黃金玲

摘要：通過對(duì)國(guó)內(nèi)外地役權(quán)保護(hù)發(fā)展和實(shí)踐的分析，針對(duì)我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)中不同集體土地管理權(quán)流轉(zhuǎn)獲取方式面臨法律依據(jù)不足、財(cái)政補(bǔ)償壓力大、流轉(zhuǎn)穩(wěn)定性不足、操作復(fù)雜困難等主要問題，提出了以地役權(quán)協(xié)議為核心，以制度和技術(shù)支撐體系為支持，以實(shí)施流程為保證的地役權(quán)保護(hù)模式，進(jìn)而探討地役權(quán)保護(hù)模式中制度支撐體系和技術(shù)支撐體系的具體內(nèi)容和方法。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園;集體土地;地役權(quán)保護(hù)模式;制度支撐體系;技術(shù)支撐體系

中圖分類號(hào)：TU986

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-2641（2022）01-0002-05

收稿日期：2021-12-16

修回日期：2022-01-12

Abstract： Based on the analysis of the development and practice of easement protection at home and abroad， in view of the main problems of the insufficient legal basis， high financial compensation pressure， insufficient circulation stability， and complicated operation difficulties， in different collective land management rights transfer acquisition methods in national parks in China， this paper proposes an easement protection mode with the easement agreement as the core， the institutional and technical support system as the support， and the implementation process as the guarantee， and then discusses the specific content and methods of the institutional support system and the technical support system in the easement protection mode.

Key words： National park; Collectively-owned land; Easement protection mode; Institutional support system; Technical support system

建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2015年，我國(guó)啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè);2017年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》[1]（以下簡(jiǎn)稱“《總體方案》”）中明確要求“構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制”和“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”;2021年10月，習(xí)近平總書記在《生物多樣性公約》領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)中正式宣布我國(guó)設(shè)立第一批國(guó)家公園，從試點(diǎn)階段開始步入快速推進(jìn)階段。國(guó)家公園中有占比較高的集體土地，是我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)和創(chuàng)建中面臨的有中國(guó)特色的問題。因此，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家公園保護(hù)模式研究，探索集體土地管理權(quán)更合理的流轉(zhuǎn)獲取方式，構(gòu)建滿足國(guó)家公園統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制要求的保護(hù)模式，厘清所需的制度和技術(shù)支持，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1地役權(quán)在自然保護(hù)中的發(fā)展與實(shí)踐

地役權(quán)作為一項(xiàng)最古老的他物權(quán)制度，起源于古羅馬，后為大陸法系和英美法系所傳承與沿襲?！暗匾蹤?quán)是以他人土地為自己土地提供便宜之權(quán)，故地役權(quán)是在他人土地上存有負(fù)擔(dān)，以提高自己土地價(jià)值之權(quán)利”[2]。在我國(guó)，地役權(quán)是一項(xiàng)新興的法律制度，參考大陸法系所設(shè)立，2021年最新實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱“《民法典》”）對(duì)地役權(quán)制度進(jìn)一步完善。這是我國(guó)民事立法在2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》中首次提出地役權(quán)后，對(duì)地役權(quán)內(nèi)容的又一次擴(kuò)展。

在地役權(quán)出現(xiàn)后，世界各國(guó)開始探索地役權(quán)在自然保護(hù)中的使用，其中以美國(guó)的環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度發(fā)揮的作用較為突出，法律體系較為完備，在自然保護(hù)中得到廣泛應(yīng)用[3]。與傳統(tǒng)地役權(quán)相比，保護(hù)地役權(quán)是具有公益性的公共地役權(quán)，是不需要需役地存在的人地役權(quán)，大部分期限具有永久性，并允許第三方公益組織作為主體[4]。其他國(guó)家在結(jié)合自己國(guó)家國(guó)情的基礎(chǔ)上，吸取美國(guó)保護(hù)地役權(quán)制度的法律、政策和實(shí)踐方面相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)采用傳統(tǒng)地役權(quán)，有條件時(shí)應(yīng)用保護(hù)地役權(quán)[3～7]（表1）。

保護(hù)地役權(quán)制度的產(chǎn)生是美國(guó)高度私有化背景下的土地制度、法律體系、財(cái)稅制度等的共同作用，同時(shí)美國(guó)民眾長(zhǎng)期不信任政府的傳統(tǒng)也促使土地信托等公益組織的產(chǎn)生與發(fā)展[7～8]。因此，保護(hù)地役權(quán)對(duì)我國(guó)的借鑒意義有限，還需要探索符合我國(guó)國(guó)情的具有中國(guó)特色的地役權(quán)保護(hù)制度。我國(guó)對(duì)地役權(quán)制度用于環(huán)境保護(hù)的探索是基于法定地役權(quán)進(jìn)行的。隨著我國(guó)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)和建設(shè)階段的推進(jìn)，一些自然保護(hù)地管理方已經(jīng)開始探索和實(shí)踐運(yùn)用地役權(quán)，來達(dá)到保護(hù)自然環(huán)境的目的（表2）。

2地役權(quán)保護(hù)模式的提出與構(gòu)建

2.1國(guó)家公園集體土地管理權(quán)流轉(zhuǎn)獲取路徑的對(duì)比

第一批國(guó)家公園試點(diǎn)中已探索的集體土地管理權(quán)獲取方式包括征收、贖買、租賃、置換和地役權(quán)。以上方式各有優(yōu)勢(shì)，但也存在弊端及特定的適用范圍，導(dǎo)致無法在國(guó)家公園內(nèi)大范圍使用[9]。從合理性和現(xiàn)實(shí)性角度分析，除地役權(quán)外的4種方式面臨如下困境：gzslib202204021603

1）征收成本高昂

征收是4種方式中唯一具有強(qiáng)制性的手段，指為了社會(huì)公共利益而強(qiáng)制限制個(gè)人權(quán)利的做法，也是各國(guó)建設(shè)和發(fā)展的必要手段[9]。盡管法律明確要給予公平合理的征收補(bǔ)償，但由于并無現(xiàn)行的具體征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，往往征收成本高昂。同時(shí)，國(guó)家公園中還普遍存在對(duì)土地有特殊情感寄托，或?qū)⑵湟暈槲ㄒ簧嫔a(chǎn)資料的土地權(quán)利人，因此土地所有權(quán)的強(qiáng)制性、永久性滅失，極有可能引發(fā)不滿與對(duì)抗，產(chǎn)生社會(huì)矛盾與輿論壓力，也違反了國(guó)家公園全民公益性的原則。

2）贖買于法無據(jù)

贖買是在我國(guó)特殊國(guó)情下的產(chǎn)物，最早可追溯到民族資產(chǎn)階級(jí)生產(chǎn)資料國(guó)有化的和平贖買政策。其是通過談判、購(gòu)買，將集體土地所有權(quán)、使用權(quán)等一切權(quán)利歸屬國(guó)有。雖然贖買方在贖買后能夠擁有最高的管理強(qiáng)度且具有合意性，但是贖買并沒有明確法律作為依據(jù)，其制度支持僅停留在地方性法規(guī)層面。同時(shí)，由于贖買還需遵守價(jià)格形成機(jī)制、市場(chǎng)規(guī)則和土地權(quán)利人意愿，因此價(jià)格可能難以通過統(tǒng)一市場(chǎng)價(jià)達(dá)成一致，將增大談判工作量，為國(guó)家公園的財(cái)政支出帶來不穩(wěn)定因素。

3）租賃穩(wěn)定不足

租賃是國(guó)家公園中使用最為普遍的流轉(zhuǎn)方式，通過與集體土地承包人簽訂租賃合同，使國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)在一定期限內(nèi)取得集體土地使用權(quán)，以實(shí)現(xiàn)利用行為的管制。相比之下，租賃具有財(cái)政負(fù)擔(dān)輕、利益沖突弱、程序簡(jiǎn)易、有法可依等方面的優(yōu)勢(shì)，但由于其建立在土地租賃合同之上，存在對(duì)第三人對(duì)抗效力不足、流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定、合同期限短等問題，一直是國(guó)家公園長(zhǎng)期建設(shè)管護(hù)的隱憂[10]。此外，由于租賃合同需要單獨(dú)與各土地權(quán)利人簽署，還需要大量協(xié)調(diào)工作。

值得注意的是，當(dāng)集體林地未承包給個(gè)體農(nóng)戶時(shí)，保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)不能夠直接與村集體簽署租賃合同。一是因?yàn)榇藭r(shí)的流轉(zhuǎn)方式應(yīng)為承包而非租賃，二是將無人承包的土地發(fā)包給非村集體成員需要全體村民表決同意。

4）置換操作復(fù)雜

置換的實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)和使用權(quán)的再分配，一般是將重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域內(nèi)的集體土地與區(qū)域外的國(guó)有土地等面積置換。在置換的實(shí)際操作中，最難以定量的就是土地的價(jià)值問題。從土地估價(jià)體系來看，土地價(jià)值與土地面積、性質(zhì)、區(qū)位、形狀、交通、建筑和規(guī)劃等因素有關(guān)，其中區(qū)位是最重要的因素之一，而置換改變的恰恰是土地的區(qū)位條件。因此，在置換過程中需要單獨(dú)評(píng)估置換前后各土地權(quán)利人的土地價(jià)值，兼顧公平公正，確保國(guó)家利益不受損。但實(shí)際滿意程度因人而異，給建設(shè)工作帶來較大的操作困難，導(dǎo)致置換在國(guó)家公園中的實(shí)際可行性較低。

2.2地役權(quán)保護(hù)模式的構(gòu)建

從以上分析可知，現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)方式均存在一定的局限性，且土地所有權(quán)或使用權(quán)的滅失，將降低土地權(quán)利人參與南嶺國(guó)家公園建設(shè)的積極性。同時(shí)，在實(shí)踐中還存在如強(qiáng)征土地或租用土地建設(shè)國(guó)家公園[11]、部分保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)與村集體簽署的是代管協(xié)議等存在法理漏洞和隱患的現(xiàn)實(shí)問題。現(xiàn)有的理論研究和實(shí)踐案例都證明，地役權(quán)能在自然環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮更積極的作用，通過地役權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地實(shí)際控制意義上的主體地位更具可行性[9]，也為建立國(guó)家公園統(tǒng)一規(guī)范高效的體制提供了新的途徑（表3）。

目前我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)取得階段性成果，部分試點(diǎn)區(qū)通過地役權(quán)的探索取得了一些進(jìn)展，但是地役權(quán)保護(hù)的模式尚未系統(tǒng)建立。一方面，在制度層面上，多數(shù)國(guó)家公園試點(diǎn)以國(guó)家層面法律法規(guī)為依據(jù)，但是在地役權(quán)保護(hù)的配套政策、激勵(lì)措施設(shè)計(jì)上仍然較為欠缺。另一方面，在技術(shù)層面上，由于現(xiàn)有的空間規(guī)劃技術(shù)手段還無法滿足管理需求和土地權(quán)屬空間分布二者之間的有機(jī)對(duì)應(yīng)，實(shí)踐中的地役權(quán)保護(hù)管理要求較為簡(jiǎn)單粗放，無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)、差異化的管理。

基于此，本文提出“地役權(quán)保護(hù)模式”的概念，即建立一整套以地役權(quán)保護(hù)協(xié)議為核心，以制度和技術(shù)支撐體系為支持，以實(shí)施流程為保證，通過針對(duì)性獲取集體土地的部分使用權(quán)（或稱管理權(quán)），以實(shí)現(xiàn)精確保護(hù)目的的系統(tǒng)模式。地役權(quán)保護(hù)模式是針對(duì)我國(guó)尤其是南方地區(qū)普遍存在的集體土地占比較大、人地約束明顯等現(xiàn)實(shí)問題，以地役權(quán)作為主要工具，通過法律法規(guī)政策的明確和推進(jìn)，結(jié)合多種技術(shù)手段，輔以長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，獲得集體土地管理權(quán)以開展精準(zhǔn)、高效管理的有效途徑，也是響應(yīng)建立國(guó)家公園統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制要求的重要內(nèi)容。

在制度支持層面上，地役權(quán)保護(hù)模式需要構(gòu)建由國(guó)家法律、地方法規(guī)、地方條例和配套政策所構(gòu)成的完整制度體系，以改善地役權(quán)僅以《民法典》為依據(jù)的現(xiàn)狀，營(yíng)造支持、引導(dǎo)和鼓勵(lì)地役權(quán)保護(hù)的法制與政策環(huán)境，滿足支持地役權(quán)保護(hù)模式構(gòu)建的法制依據(jù)需求。在技術(shù)支持層面上，通過構(gòu)建新的空間規(guī)劃方法，將精細(xì)化管理的空間管控要求和國(guó)家公園中的土地權(quán)屬空間分布有效結(jié)合，制定負(fù)面清單，并確立差異化的分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立長(zhǎng)效監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系，滿足支撐地役權(quán)保護(hù)模式執(zhí)行的技術(shù)體系需求。在實(shí)施層面上，明確供需役雙方主體和地役權(quán)協(xié)議制訂流程，可有效保障各利益相關(guān)方的參與度，確保地役權(quán)保護(hù)落地（圖1）。

3地役權(quán)保護(hù)模式的制度支撐體系

法制支持是地役權(quán)保護(hù)模式能夠規(guī)范構(gòu)建的根本。其中，國(guó)家法律或地方法規(guī)為地役權(quán)保護(hù)提供最基礎(chǔ)的制度保障，而配套政策則是在保證集體土地權(quán)利人基本利益的基礎(chǔ)上，提高參與積極性的有力措施。

3.1國(guó)家與地方法律法規(guī)的完善

2019年已有全國(guó)政協(xié)委員提議構(gòu)建保護(hù)地役權(quán)制度，在一般法中明確保護(hù)地役權(quán)地位。因此，推進(jìn)地役權(quán)制度的完善，立足《民法典》現(xiàn)有的地役權(quán)制度內(nèi)容推動(dòng)地役權(quán)改革，從一般法層面對(duì)地役權(quán)的具體類型進(jìn)行補(bǔ)充限定，增添其環(huán)境保護(hù)目的的外延是較為可行的方向之一。也有學(xué)者認(rèn)為保護(hù)地役權(quán)屬于新的概念，在我國(guó)一般法中尚未出現(xiàn)相關(guān)規(guī)定，在加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，時(shí)值《自然保護(hù)地法》和《國(guó)家公園法》編纂的重要時(shí)刻，通過自然保護(hù)相關(guān)的特別法提出更具有可行性。因此，為進(jìn)一步推進(jìn)和深化地役權(quán)保護(hù)模式，在《國(guó)家公園法》的上位法《自然保護(hù)地法》中明確地役權(quán)保護(hù)模式或引入保護(hù)地役權(quán)成為應(yīng)有之義，待《自然保護(hù)地法》出臺(tái)后，歷經(jīng)一段時(shí)間的實(shí)踐總結(jié)，進(jìn)行一定程度的修改完善，再同步起草制定《國(guó)家公園法》和各類自然公園的地役權(quán)保護(hù)相關(guān)內(nèi)容[12]。gzslib202204021603

國(guó)家層面的法律具有嚴(yán)謹(jǐn)、權(quán)威的優(yōu)勢(shì)，但往往立法過程較長(zhǎng)，因此各國(guó)家公園及試點(diǎn)還應(yīng)根據(jù)自身自然資源稟賦特色、社區(qū)情況、管理目標(biāo)等，研究制定具有地方特色的地方性法規(guī)或管理?xiàng)l例，在科學(xué)評(píng)估基礎(chǔ)上整合現(xiàn)有土地權(quán)屬關(guān)系，開展國(guó)家公園土地確權(quán)和空間布局規(guī)劃，探索包含地役權(quán)保護(hù)模式或環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度的“一園一法、一園一例”的地方性法規(guī)，嘗試明確諸如地役權(quán)的相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式、方法等細(xì)節(jié)并開展試點(diǎn)工作，為自然保護(hù)相關(guān)法律的編纂提供探索實(shí)踐和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3.2相關(guān)激勵(lì)扶持政策的配套

2016年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》中提出，要探索建立生態(tài)多要素專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償辦法，形成補(bǔ)償遞增機(jī)制。我國(guó)國(guó)家公園的試點(diǎn)工作中暴露出當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償形式單一、標(biāo)準(zhǔn)較低、不作區(qū)分等諸多突出問題，未來國(guó)家公園尤其是核心保護(hù)區(qū)的管護(hù)力度還會(huì)持續(xù)加大，未搬遷的原住民發(fā)展只會(huì)日益困難[13]。因此，為激勵(lì)集體土地權(quán)利人參與國(guó)家公園建設(shè)的積極性，應(yīng)考慮與地役權(quán)保護(hù)模式配套的扶持激勵(lì)政策。海南熱帶雨林國(guó)家公園的生態(tài)搬遷方案出臺(tái)之前經(jīng)歷了多輪嘗試，探索了現(xiàn)金補(bǔ)償外的“就業(yè)安置+產(chǎn)業(yè)分紅”新思路，具有參考意義。

因此，地役權(quán)的相關(guān)配套扶持政策可以從以下幾點(diǎn)出發(fā)：1）提高地役權(quán)保護(hù)模式在保護(hù)地的應(yīng)用占比，建立地役權(quán)保護(hù)的補(bǔ)償遞增機(jī)制;2）建立健全各領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，拓寬補(bǔ)償渠道;3）加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制;4）設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益崗位，優(yōu)先吸收原住民參與國(guó)家公園保護(hù)管理和自然環(huán)境教育;5）明確特許經(jīng)營(yíng)的社區(qū)扶持導(dǎo)向，調(diào)動(dòng)原住民參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性;6）明確完善地役權(quán)合同的抵押貸款的金融能力，根據(jù)地役權(quán)合同的長(zhǎng)期穩(wěn)定性特征，應(yīng)考慮允許其作為抵押物獲得政府特批的低息貸款，供原住民參與國(guó)家公園建設(shè)或經(jīng)營(yíng);7）實(shí)行原住民子女教育優(yōu)惠政策，對(duì)義務(wù)教育以外的學(xué)費(fèi)進(jìn)行減免。

4 地役權(quán)保護(hù)模式的技術(shù)支撐體系

地役權(quán)保護(hù)模式的核心，在于地役權(quán)保護(hù)協(xié)議中應(yīng)該能明確具體空間的具體管理目標(biāo)和管控要求，以及基于管控要求的責(zé)任與權(quán)利，這些都必須由技術(shù)支撐體系予以明確。這一體系從規(guī)劃和管理的角度為地役權(quán)保護(hù)界定清晰、明確的實(shí)施范圍和管控分區(qū)，厘清管理行為清單，制定差異化的生態(tài)補(bǔ)償，完善相關(guān)的監(jiān)測(cè)指標(biāo)、評(píng)估技術(shù)、監(jiān)督機(jī)制，是保證地役權(quán)保護(hù)得以精準(zhǔn)高效實(shí)現(xiàn)的必要條件。

4.1基于多層級(jí)空間管控單元的空間規(guī)劃方法

目前，我國(guó)自然保護(hù)地在空間規(guī)劃上多依據(jù)聯(lián)合國(guó)教科文組織“人與生物圈計(jì)劃”（MAB）提出的“三區(qū)”同心圓模式，在此基礎(chǔ)上有學(xué)者嘗試對(duì)區(qū)域環(huán)境管理的環(huán)境分區(qū)及管理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了探索[14～15]，構(gòu)建了基于細(xì)化保護(hù)需求的保護(hù)地空間分區(qū)管制技術(shù)體系[16]，以及根據(jù)分區(qū)管理的需求提出國(guó)家公園“管控—功能”二級(jí)分區(qū)模式[17]。但是在實(shí)踐中仍然存在諸多問題：保護(hù)地的管理是資源基礎(chǔ)導(dǎo)向而非管理目標(biāo)導(dǎo)向，管理目標(biāo)往往無法在空間上落地;保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)中存在大量離散分布的重要生態(tài)點(diǎn)或生態(tài)要素，簡(jiǎn)單的分區(qū)管控界限無法真實(shí)全面地反映復(fù)雜管控需求;現(xiàn)有規(guī)劃缺乏對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的考量[18]，在生態(tài)系統(tǒng)的不同層級(jí)、不同尺度上無法實(shí)現(xiàn)差別化管理。國(guó)家公園內(nèi)部的自然生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種分布差異性及其土地類型復(fù)雜性，都決定了現(xiàn)有空間分區(qū)模式無法滿足國(guó)家公園精準(zhǔn)高效管理和地役權(quán)保護(hù)的要求。

因此，地役權(quán)保護(hù)模式中應(yīng)建立以空間管控單元為核心的空間規(guī)劃方法。空間管控單元是基于國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的層級(jí)性、動(dòng)態(tài)性而提出的一種分級(jí)、分類的管控分區(qū)方法。由于生態(tài)系統(tǒng)本身所具備的層級(jí)關(guān)系，相對(duì)應(yīng)的空間管控單元也應(yīng)該是分層級(jí)性的，這種層級(jí)性體現(xiàn)在尺度和粒度上。此外，現(xiàn)有的分區(qū)模式一般通過法定規(guī)劃流程產(chǎn)生，劃定后很難進(jìn)行修改，在生態(tài)保護(hù)過程中生態(tài)系統(tǒng)自然演替和土地使用所發(fā)生的動(dòng)態(tài)變化，需要空間管控單元允許隨著時(shí)間進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

總的來講，地役權(quán)保護(hù)模式需要在規(guī)劃技術(shù)層面上建立一個(gè)分層級(jí)、可動(dòng)態(tài)調(diào)整的空間管控單元系統(tǒng)。在對(duì)生態(tài)基質(zhì)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上劃分基礎(chǔ)單元網(wǎng)格，通過分析單元網(wǎng)格的生態(tài)要素和管理目標(biāo)，生成各單元的管理強(qiáng)度分級(jí);對(duì)不同管理強(qiáng)度的單元網(wǎng)格進(jìn)行空間聚類，生成分類、分級(jí)的空間管控區(qū)域;進(jìn)而疊加地質(zhì)地貌、植被群落、生態(tài)系統(tǒng)等空間信息，對(duì)各區(qū)域邊緣從實(shí)際管理的可行性角度進(jìn)行劃分確定，最終形成空間管控單元（圖2）。通過空間管控單元的建立，可以進(jìn)一步明確每個(gè)層級(jí)、每個(gè)單元的具體正負(fù)面行為清單，因地制宜地設(shè)置管護(hù)內(nèi)容和權(quán)利限制，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園內(nèi)集體土地流轉(zhuǎn)、運(yùn)營(yíng)和建設(shè)過程中的差別化管控，以便更好地處理生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系。

4.2差異化的分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在現(xiàn)有的國(guó)家公園地役權(quán)保護(hù)實(shí)踐中，形式上多由村委會(huì)受全體村民委托簽訂地役權(quán)協(xié)議，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)享有管理權(quán)。但現(xiàn)有管理辦法僅籠統(tǒng)規(guī)定農(nóng)戶在適度經(jīng)營(yíng)利用的同時(shí)遵守有關(guān)要求，缺乏具體評(píng)價(jià)方法和差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上仍是“一刀切”的傳統(tǒng)補(bǔ)償手段[8]。

根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償“受益者補(bǔ)償，保護(hù)者獲益”的原則，針對(duì)國(guó)家公園中的地役權(quán)保護(hù)提出“誰保護(hù)、誰受益，誰受損、補(bǔ)償誰”原則，具體是指在地役權(quán)協(xié)議中制定兩階段的補(bǔ)償機(jī)制，分別包括對(duì)土地權(quán)利人在地役權(quán)保護(hù)中參與保護(hù)行為的補(bǔ)助和響應(yīng)地役權(quán)保護(hù)要求遭受損失的補(bǔ)償兩類。因此，在設(shè)計(jì)地役權(quán)保護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)結(jié)合上文提出的多層級(jí)分細(xì)度的空間規(guī)劃方法，根據(jù)空間管控單元?jiǎng)澐?，將正?fù)面行為清單落實(shí)到相應(yīng)土地權(quán)利人的地役權(quán)合同中，根據(jù)具體管控內(nèi)容和權(quán)利限制，準(zhǔn)確評(píng)估土地權(quán)利人配合地役權(quán)保護(hù)而產(chǎn)生的生態(tài)效益，以及出讓土地部分使用權(quán)而導(dǎo)致的權(quán)益損失，以機(jī)會(huì)成本和土地資源的異質(zhì)性為基礎(chǔ)，充分尊重土地權(quán)利人的受償意愿、權(quán)利限制、管理內(nèi)容等因素，來確定合理的差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.3穩(wěn)定長(zhǎng)效的監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系gzslib202204021604

除了地役權(quán)的內(nèi)容制定與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在地役權(quán)保護(hù)實(shí)施中還應(yīng)建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系。首先，建立完善監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，定期開展監(jiān)測(cè)工作，加強(qiáng)土地用途管制，強(qiáng)化對(duì)地役權(quán)保護(hù)工作的監(jiān)管;建立地役權(quán)保護(hù)基礎(chǔ)信息平臺(tái)和管護(hù)服務(wù)平臺(tái)，向社會(huì)公開并提供相關(guān)數(shù)據(jù);建立健全包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等形式在內(nèi)的系統(tǒng)化監(jiān)督機(jī)制，建立舉報(bào)制度和權(quán)益保障機(jī)制，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，接受各種形式的監(jiān)督。

其次，在建設(shè)完善監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，應(yīng)推動(dòng)建立健全科學(xué)規(guī)范的地役權(quán)保護(hù)評(píng)估制度，建立完善評(píng)估技術(shù)體系，每年定期開展地役權(quán)保護(hù)范圍內(nèi)土地、自然資源狀況、環(huán)境質(zhì)量變化、生態(tài)文明制度執(zhí)行情況等方面的效益評(píng)估并登記。建立第三方評(píng)估機(jī)制，年度發(fā)放的地役權(quán)保護(hù)補(bǔ)償需要由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)全程監(jiān)督認(rèn)可，并經(jīng)第三方定期評(píng)估考核確認(rèn)地役權(quán)合同區(qū)域范圍內(nèi)的管護(hù)成效后，方可按照差異化標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放當(dāng)年地役權(quán)補(bǔ)助、補(bǔ)償資金。

5結(jié)論與展望

國(guó)家公園地役權(quán)保護(hù)模式的提出，是對(duì)現(xiàn)有集體土地管理權(quán)流轉(zhuǎn)獲取方式痛點(diǎn)的反思和國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，模式中包含的制度和技術(shù)支撐體系是針對(duì)前文提出的問題給出的相應(yīng)解決措施：針對(duì)于法無據(jù)的問題，本文提出了推進(jìn)制定國(guó)家層面的法律和地方性法規(guī)、條例的法制支持;針對(duì)財(cái)政補(bǔ)償壓力大的問題，提出了建立加強(qiáng)效益評(píng)估、設(shè)置公益崗位、優(yōu)先特許經(jīng)營(yíng)、拓寬金融能力和實(shí)行教育優(yōu)惠等現(xiàn)金補(bǔ)償外的激勵(lì)扶持政策和差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);針對(duì)流轉(zhuǎn)不穩(wěn)定的問題，提出了以具有從屬性和不可分性的地役權(quán)協(xié)議為核心的保護(hù)模式;針對(duì)現(xiàn)有流轉(zhuǎn)方式操作流程復(fù)雜困難的問題，提出了建立多層級(jí)動(dòng)態(tài)性的空間管控體系和管控行為清單，并提出了可行的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。地役權(quán)保護(hù)模式及其支撐體系的提出，是自然保護(hù)中對(duì)集體土地管理方式的進(jìn)一步思考和探索，還需在諸多方面深入細(xì)化，希望能對(duì)我國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)和管理有所裨益。

注：圖片均為作者自繪

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作者簡(jiǎn)介：

鄧毅/1974年生/男/湖南桂陽人/博士/廣州大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，廣州大學(xué)國(guó)家公園研究中心（廣州510006）/教授/研究方向?yàn)榫坝^生態(tài)規(guī)劃和國(guó)家公園建設(shè)理論與發(fā)展戰(zhàn)略

邢成玥/1998年生/男/河南開封人/廣州大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，廣州大學(xué)國(guó)家公園研究中心（廣州510006）/碩士研究生在讀/專業(yè)方向?yàn)轱L(fēng)景園林規(guī)劃與設(shè)計(jì)