空間沖突理論分析與實證研究

張定源,張 景,牛曉楠,吳佳瑜,陳國光,王 沖

(中國地質(zhì)調(diào)查局南京地質(zhì)調(diào)查中心,江蘇 南京 210016)

空間沖突緣于空間數(shù)量的有限[1-2]與社會的巨大需求,抑或空間功能多宜與管治缺失[3]?？臻g沖突是自然資源利用內(nèi)涵的豐富與延伸,是資源相關(guān)者利益訴求的空間外在化[4],即利益相關(guān)者在空間資源開發(fā)利用方式、數(shù)量、位置等方面的不一致,以及各種空間利用方式與生態(tài)環(huán)境的矛盾[1],涉及自然、經(jīng)濟、社會、生態(tài)、政治等領(lǐng)域[5],尤其在發(fā)展中國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期[6]及快速城市化過程中[7]表現(xiàn)突出。引發(fā)空間沖突的行為有合法行為與非法行為;有所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)層面;可發(fā)生在資源稀缺區(qū),也可發(fā)生在富裕區(qū);可在經(jīng)濟落后區(qū),也可在發(fā)達地區(qū)[8]。近幾十年來,發(fā)生頻率、涉及層面、沖突內(nèi)容越來越多,阻礙了社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展[9]。因此,空間沖突問題已成國土空間管理與可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容[10],直接影響空間利用和業(yè)態(tài)布局等[4]。實現(xiàn)“多規(guī)合一”,須有效破解空間沖突難題[7,11-12]。

較早時期,國內(nèi)用博弈論研究森林資源利用沖突[13]和水資源分配沖突[14]。目前,多數(shù)通過建立多元線性回歸、空間自回歸、地理加權(quán)回歸等數(shù)學模型,利用ArcGIS空間疊置分析技術(shù)識別空間沖突的風險因素與沖突強度,支撐空間規(guī)劃、空間管治和生態(tài)修復。例如,識別杭州灣城市群[15]、長株潭綠心地區(qū)[16]、黔桂巖溶山區(qū)[17]、南昌市[18]、沈陽經(jīng)濟區(qū)[19]、太行山區(qū)[20]、湖南鳳凰縣[21]和云南紅河縣[22]的沖突風險因素,定量研究三生空間結(jié)構(gòu)及沖突演化特征[2]、揭示三生空間沖突變化趨勢[23]和“三線沖突”差異性[24]、劃分沖突類型[9,25-26],提出京杭大運河保護方案[2],優(yōu)化和重構(gòu)城市風道,治理城市霧霾[27]。總體上,空間沖突理論研究相對薄弱,而基于雙評價的實證案例更少。

本文系統(tǒng)梳理空間沖突概念、形式和類型,應(yīng)用ArcGIS空間疊置分析技術(shù),實證研究福建省生態(tài)與農(nóng)業(yè)、建設(shè)空間功能沖突,農(nóng)業(yè)不適宜區(qū)與現(xiàn)狀耕地沖突及城建不適宜區(qū)與現(xiàn)狀建設(shè)用地沖突,提出沖突調(diào)控策略,為福建省國土空間規(guī)劃、自然資源管理和國土空間管護提供參考。

1 空間沖突理論分析

1.1 空間沖突的概念

沖突的原義是對立的、互不相容的力量或性質(zhì)(觀念、利益、意志等)的互相干擾,社會學上指兩個或多個社會單元在目標上互不相容或互相排斥,從而產(chǎn)生心理上或行為上的矛盾[1],是價值觀、信仰及對于稀缺的地位、權(quán)利和資源分配上的爭斗?？臻g沖突由土地利用沖突概念演變而來,土地利用沖突是社會經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化進程中各風險因素共同作用的結(jié)果[28],由于土地具自然(資源)與社會(資產(chǎn))雙重屬性,不同土地利用主體在利用土地資源、土地資產(chǎn)與土地空間時必然產(chǎn)生一定的矛盾與對立,并對社會、經(jīng)濟、環(huán)境造成危害[29]。土地利用沖突無明確統(tǒng)一定義,前人提出一些大同小異的解釋,比如:單位或個人圍繞土地發(fā)生的過激行動和行為[8];利益相關(guān)者對土地利用的方式、數(shù)量等方面的不一致、不和諧以及各種土地利用方式與環(huán)境的矛盾狀態(tài)[1,5-6];一定時空尺度下土地利用格局表現(xiàn)出的人地關(guān)系不和諧[10]、土地利用引發(fā)的社會行動者之間的矛盾和沖突[29-30]。

空間具有特殊價值,具有數(shù)量稀缺性、價值外溢和價值社會化體現(xiàn)的不公平性;空間沖突是利益相關(guān)者因爭奪資源(資產(chǎn))而產(chǎn)生的對立與博弈[3,15,25],抑或是空間利用方式的不合理重疊[31]。有限的空間資源與不斷增長的多樣化需求是沖突的自然和社會根源[1]。利益相關(guān)者在空間資源的經(jīng)濟利益、生態(tài)利益與社會利益的選擇與利用中產(chǎn)生分歧和矛盾,主要表現(xiàn)為:①單位或個人為取得、捍衛(wèi)、行使空間權(quán)益或排除他人干預(yù)而采取的謾罵、中傷、聚集、斗毆、對抗并造成人員傷亡、財產(chǎn)損失或較大社會影響的過激行為[8,15]。②土地覆被變化和不合理的空間配置導致的農(nóng)業(yè)耕作和經(jīng)濟建設(shè)等人類經(jīng)濟活動對生態(tài)服務(wù)空間的不合理占用,城鎮(zhèn)擴張對基本農(nóng)田的占用,土地需求量的提高與土地質(zhì)量退化[6,32],國家公園內(nèi)多種類型的生態(tài)保護地、人類活動地帶甚至建制城鎮(zhèn)等[5]。③城市空間破碎化過程引發(fā)自然與社會格局的動蕩[16],包括城鄉(xiāng)沖突、生態(tài)服務(wù)空間與經(jīng)濟發(fā)展空間的矛盾[11,15];都市新文化活動對非休閑空間的擠壓,壓縮了其他功能區(qū)的服務(wù)空間,從而形成空間價值的博弈和功能錯位[33]。

1.2 空間沖突的表現(xiàn)形式

空間沖突本質(zhì)是基于資源稀缺性和空間不可移動性基礎(chǔ)上的經(jīng)濟利益沖突[4],反映不同空間利用主體為實現(xiàn)各自利益而展開競爭[29,34]。有限的資源在不同的利用方式下,利益相關(guān)者會獲得不同的經(jīng)濟效益[4]。為各自實現(xiàn)自身利益最大化,必然引發(fā)一系列沖突[32],尤其公共空間在商業(yè)化過程中成為以資本與權(quán)力為中心的支配空間[35],在空間生產(chǎn)過程中,為了讓其價值更高,空間逐漸被“商業(yè)化”、“碎片化”,導致空間資源開發(fā)利用與區(qū)域生態(tài)環(huán)境不協(xié)調(diào)[31],產(chǎn)生一系列涉及到多方利益的問題和矛盾[36],比如耕地流失、棲息地破壞和自然植被覆蓋減少、環(huán)境成本加大和生態(tài)系統(tǒng)功能下降[32]、漁業(yè)生產(chǎn)與珍稀海洋物種保護的矛盾[37]、不合理空間結(jié)構(gòu)導致城市霧霾并降低了城市應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的能力[27],甚至可能影響到全球環(huán)境[38-39]。正因為空間是不同社會勢力競合場所[30],空間使用的失序造成區(qū)域空間利益分配失衡,農(nóng)用地向非農(nóng)地的轉(zhuǎn)移使城鄉(xiāng)矛盾激化[40]或糧食安全壓力增大。高度現(xiàn)代主義的城市化和消費正在為財富不斷增加的少數(shù)富裕人群所享用,在完成大量空間生產(chǎn)的同時導致了空間分配不均、貧富分化加劇等問題[34]。經(jīng)濟利益驅(qū)動下產(chǎn)生的區(qū)域剝奪和資源分配不公加劇了社會階層的固化與底層弱勢群體利益受損,導致社會沖突,影響社會和諧與穩(wěn)定。空間資源的無序性再分配引發(fā)不合理的空間利益分割,加上公共空間發(fā)展不平衡不充分、法律體系不健全、政府管理職能缺失、居民公共空間意識匱乏、社會組織發(fā)展滯后等綜合因素[41]造成公共資源喪失,甚至剝奪了公眾對公共資源的權(quán)利[32]。

眾所周知,空間具有多功能性,即:一部分空間為人類提供社會經(jīng)濟發(fā)展功能,另一部分空間主要為人類提供生態(tài)服務(wù)功能。基于雙評價視角,國土空間可分為城鎮(zhèn)建設(shè)空間、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生態(tài)保護空間,三類空間和諧共存方能促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。但由于客觀存在著空間開發(fā)利用的多宜性,在空間管治相關(guān)法律法規(guī)不夠健全的情形下,空間開發(fā)利用往往存在功能重疊、功能錯配等問題。例如,城鎮(zhèn)建設(shè)脅迫農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)空間[6,20,32],保護地不同功能區(qū)對土地保護與開發(fā)的限定程度不同,同一地塊承載不同層級的開發(fā)權(quán)限[5]。具體說,空間功能沖突主要表現(xiàn)為:①生態(tài)重要性與生態(tài)紅線的沖突。生態(tài)紅線是有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性保護的區(qū)域,是保障和維護區(qū)域生態(tài)安全的底線和生命線,生態(tài)紅線內(nèi)的開發(fā)活動強度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境準入都必須執(zhí)行嚴格標準[42]。自然資源部要求在雙評價基礎(chǔ)上劃定生態(tài)紅線,對生態(tài)保護重要性高的區(qū)域“應(yīng)劃盡劃”。但各地生態(tài)紅線劃定時往往都會少劃,這是因為空間資源有限、稀缺,生態(tài)保護空間大了,開發(fā)利用空間必然就小。所以,生態(tài)保護重要性與生態(tài)紅線之間必然存在少量沖突。②生態(tài)重要性與開發(fā)空間的沖突?？焖俪擎?zhèn)化地區(qū)的生態(tài)空間沖突是中國轉(zhuǎn)型期土地倫理缺失、土地利用制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及各利益相關(guān)者之間的博弈關(guān)系的空間表現(xiàn),多數(shù)以城鎮(zhèn)蔓延與自然環(huán)境保護沖突的形式出現(xiàn)[6,30]。在生態(tài)服務(wù)空間內(nèi)存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和(或)城鎮(zhèn)建設(shè)空間,即耕地和建設(shè)用地與生態(tài)服務(wù)用地之間的錯配[43-44]。③開發(fā)不適宜與現(xiàn)狀用地的沖突?？臻g是否適宜開發(fā)或適宜哪類開發(fā),與其資源環(huán)境稟賦有關(guān),但由于歷史原因,導致部分耕地處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū),部分建設(shè)用地處于城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)。④不同規(guī)劃之間的沖突。規(guī)劃沖突是指各類規(guī)劃在空間資源的分配與利用方面產(chǎn)生的矛盾。在全面實施“多規(guī)合一”前,管理權(quán)限分散在政府多個部門,我國出現(xiàn)至少83種經(jīng)過法律授權(quán)的規(guī)劃[28]。各類規(guī)劃自成體系,在法規(guī)體系、行政體系、運作體系以及編排體系等方面有差異,導致不同行政等級的各類規(guī)劃在基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計口徑、規(guī)劃期限、規(guī)劃目標、規(guī)劃內(nèi)容、用地(用海)分類、空間管制和用地(用海)布局等方面不一致,甚至相互矛盾[28,32]。例如,由于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在地類劃分標準上存在重大差異,在空間邊界、空間布局思路和空間覆蓋范圍等都不一致[13,45]。規(guī)劃部門的價值取向不同可導致對建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地的利用方式、分布、數(shù)量等不一致、不和諧。

2 空間沖突實證研究

2.1 研究區(qū)概況

福建省陸域面積12.4×104km2,其中山地和丘陵占80%以上,古稱“八山一水一分田”,土地資源緊缺。但南亞熱帶和中亞熱帶濕潤季風性氣候,使其擁有優(yōu)越的光熱水等生物生長基礎(chǔ)條件。全省水資源相對豐富,多年人均水資源量3 254 m3,高于全國平均水平,屬水資源較豐富的省份之一[46]。但降水不均,旱澇災(zāi)害嚴重,地質(zhì)災(zāi)害點多。全省森林覆蓋率66.8%,連續(xù)40年位居全國第一;9個 設(shè)區(qū)市和平潭綜合實驗區(qū)GDP合計為43 903億元,全國第7;人均GDP是10.58萬元/人;常住人口城鎮(zhèn)化率66.5%,高于全國平均水平[47]。社會經(jīng)濟的高速發(fā)展在增強人民幸福感的同時也帶來了生態(tài)環(huán)境和糧食安全的巨大壓力,快速城鎮(zhèn)化導致空間沖突多發(fā),尤其是生態(tài)空間受到經(jīng)濟活動擠壓、生境破碎、耕地被占用等。

2.2 研究方法

2.2.1 數(shù)據(jù)來源

本文涉及到的土地利用類型數(shù)據(jù)來自福建省第三次國土調(diào)查,土壤有機質(zhì)和土壤污染值數(shù)據(jù)取自“海峽西岸經(jīng)濟區(qū)土地質(zhì)量地球化學調(diào)查報告”[48],其他自然資源環(huán)境數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)均來自官方公開發(fā)布的水資源公報[46]和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[47],生態(tài)紅線數(shù)據(jù)、DEM數(shù)據(jù)等來自“福建省資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價報告”[49]。

2.2.2 沖突指數(shù)函數(shù)

今年以來，杭州市國土資源局結(jié)合美麗杭州建設(shè)要求，以優(yōu)化礦業(yè)布局、促進礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級為目標，以落實礦產(chǎn)資源規(guī)劃為基本途徑，牢固樹立四個理念，扎實推進美麗礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，開啟了綠色礦山建設(shè)的新征程。今年完成納入全國綠色礦山名錄庫項目25個；2019年完成80%大中型礦山綠色建設(shè)任務(wù)，基本完成5個美麗礦山建設(shè)；到2020年符合條件的礦山全部建成綠色礦山，基本形成具有杭州特色的綠色礦山格局，爭取建成全省領(lǐng)先的綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)1-2個，全市領(lǐng)先的示范區(qū)2-3個。

在ArcGIS平臺上,將雙評價得出的生態(tài)保護重要性、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性與生態(tài)紅線、現(xiàn)狀耕地、現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地進行空間疊置,識別它們之間不一致的空間,包括生態(tài)空間內(nèi)的沖突和開發(fā)空間內(nèi)的沖突。

(1)生態(tài)空間內(nèi)的沖突。生態(tài)保護重要性評價結(jié)果分為生態(tài)重要性高、較高、中等、較低和低區(qū)五級,所以,生態(tài)紅線或開發(fā)空間與生態(tài)保護重要性沖突對應(yīng)地也分5個等級(即高沖突、較高沖突、中等沖突、較低沖突和無沖突)。生態(tài)空間內(nèi)的沖突指生態(tài)紅線、現(xiàn)狀耕地、現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地分別與生態(tài)保護重要性之間的沖突。

①生態(tài)紅線與生態(tài)保護重要性的沖突函數(shù):若測度B(生態(tài)紅線)與A(生態(tài)保護重要性)沖突,設(shè)B對于A的空間沖突指數(shù)函數(shù)為

(1)

②耕地或城鎮(zhèn)建設(shè)用地與生態(tài)保護重要性的沖突函數(shù)：若測度C(現(xiàn)狀耕地、現(xiàn)狀建設(shè)用地)與A(生態(tài)保護重要性)沖突，設(shè)C對于A的空間沖突指數(shù)函數(shù)為

(2)

(2)開發(fā)空間內(nèi)的沖突。根據(jù)不同功能指向，開發(fā)空間劃分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)和不適宜區(qū)，或城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)和不適宜區(qū)。在適宜區(qū)內(nèi)從事對應(yīng)的開發(fā)利用是合理的，但少量開發(fā)活動發(fā)生在不適宜區(qū)，從而引發(fā)開發(fā)空間內(nèi)的沖突，其沖突指數(shù)函數(shù)構(gòu)建如下。

若測度B(現(xiàn)狀耕地、現(xiàn)狀建設(shè)用地)與A(農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜、城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜)沖突，設(shè)B對于A的空間沖突指數(shù)為

Di=∣Ai-Bi∣，

(3)

(3)計算不同沖突強度的沖突面積。沖突強度k=Di，其中Di=∈(4,3,2,1,0)，表示不同生態(tài)保護重要性等級內(nèi)的空間沖突強度，即k=4、3、2、1、0，分別表示高沖突、較高沖突、中等沖突、較低沖突和無沖突。或Di=∈(1,0)，表示不適宜區(qū)內(nèi)的空間沖突強度，即k=1，表示沖突；k=0，表示無沖突。不同強度的沖突面積計算公式為

(4)

式中：Sk代表沖突強度為k時的沖突空間總面積，m2；Δi表示柵格的面積，福建省雙評價柵格為30 m×30 m，即每個柵格面積90 m2；i=1，2，3，…m，表示沖突強度為k的柵格個數(shù)，共有m個柵格。

2.3 結(jié)果與討論

2.3.1 生態(tài)空間內(nèi)的沖突

(1)生態(tài)保護重要性與生態(tài)紅線沖突。生態(tài)保護重要性涉及生物多樣性、水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能以及水土流失、土地沙化等生態(tài)要素。生態(tài)保護空間主要提供生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)產(chǎn)品,生態(tài)空間越大越好,有學者提出“半個地球愿景”,將全球保護地面積占比目標提高到50%、保護85%的物種[50]。

生態(tài)紅線是空間治理政策線,為維護區(qū)域生態(tài)安全而劃定的需實施特殊保護的空間。生態(tài)紅線劃定雖要求以雙評價為基礎(chǔ),但生態(tài)紅線又是眾多因素綜合博弈的結(jié)果,既考慮生態(tài)保護,又考慮地方實際需求。將生態(tài)紅線(圖1(a))疊置于生態(tài)保護重要性分級圖(圖1(b))之上,形成生態(tài)紅線與生態(tài)保護重要性沖突圖(圖1(c)),統(tǒng)計各層級沖突面積(表1)。本文將生態(tài)重要性分為高、較高、中等、較低和低5個層級。生態(tài)紅線與生態(tài)保護重要性高重疊為無沖突,生態(tài)紅線與生態(tài)重要性較高重疊為較低沖突,生態(tài)紅線與生態(tài)保護重要性中等重疊為中等沖突,生態(tài)紅線與生態(tài)保護重要性較低重疊為較高沖突，生態(tài)紅線與生態(tài)保護重要性低重疊為高沖突。

表1 福建省生態(tài)紅線與生態(tài)保護重要性沖突面積統(tǒng)計結(jié)果

圖1 福建省生態(tài)紅線與生態(tài)保護重要性沖突圖

(2)現(xiàn)狀耕地與生態(tài)保護重要性沖突。將現(xiàn)狀耕地數(shù)據(jù)與生態(tài)保護重要性評價圖疊加,形成現(xiàn)狀耕地與生態(tài)保護重要性沖突圖(圖2(a)),沖突面積統(tǒng)計結(jié)果見表2。多數(shù)耕地落入生態(tài)保護低和較低區(qū),說明整體上耕地與生態(tài)空間沖突不是非常強烈。但全省仍有811.96 km2耕地處在生態(tài)保護重要性高區(qū),占全省耕地面積的7.54%。

表2 現(xiàn)狀耕地與生態(tài)保護重要性的沖突面積統(tǒng)計結(jié)果

(3)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與生態(tài)保護重要性的沖突。將城鎮(zhèn)建設(shè)用地數(shù)據(jù)與生態(tài)保護重要性評價結(jié)果相疊加,形成城鎮(zhèn)建設(shè)用地與生態(tài)保護重要性沖突圖(圖2(b)),沖突面積統(tǒng)計如表3所示?？梢?絕大多數(shù)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地處在生態(tài)保護重要性低區(qū),即城鎮(zhèn)空間與生態(tài)空間總體上沖突較弱,但仍有49.24 km2的城鎮(zhèn)建設(shè)空間處在生態(tài)保護重要性高區(qū),對生態(tài)保護形成一定壓力。

表3 城鎮(zhèn)建設(shè)用地與生態(tài)保護重要性的沖突面積統(tǒng)計結(jié)果

2.3.2 開發(fā)空間內(nèi)的沖突

(1)現(xiàn)狀耕地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)沖突。不適宜區(qū)指某些區(qū)域不適宜進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),導致不適宜的主要原因是地形坡度過于陡峭,易于造成水土流失。土壤重金屬污染重,超過國家相關(guān)規(guī)定,可能對人類健康產(chǎn)生不利影響。土壤過于貧瘠、土壤沙化嚴重、有機質(zhì)含量低,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、效益低。

將現(xiàn)狀耕地數(shù)據(jù)疊加在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價圖上,形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)與現(xiàn)狀耕地的空間沖突圖(圖3(a)),沖突面積統(tǒng)計如表4所示。可見,處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)耕地面積782.95 km2(占全部耕地面積的7.27%),尤其廈門、漳州和平潭等地處在不適宜區(qū)內(nèi)的耕地占比較高。

表4 福建省現(xiàn)狀耕地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)的沖突面積統(tǒng)計結(jié)果

(2)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)沖突。不適宜區(qū)指這個區(qū)域不適宜作為城鎮(zhèn)建設(shè)空間,其原因可能是地質(zhì)災(zāi)害(或高陡邊坡)易發(fā),或地形過于陡峭。過去人們的安全意識不強,將一些房屋建在陡峭的山坡,甚至建在滑坡體附近,從而造成城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)與現(xiàn)狀建設(shè)用地的空間沖突。從地質(zhì)安全的角度出發(fā),建議將城鎮(zhèn)建設(shè)活動盡可能從不適宜區(qū)調(diào)出,暫時無法調(diào)出的,須對原構(gòu)筑物加固,對其周邊的地質(zhì)災(zāi)害隱患進行必要處置。將建設(shè)用地數(shù)據(jù)與城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價圖疊加,形成城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地沖突圖(圖3(b)),沖突面積統(tǒng)計如表5所示?？傮w看,城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)沖突不強,但也有少量建設(shè)用地處在城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)。

(a).農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)與現(xiàn)狀耕地沖突;(b).城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)沖突

表5 現(xiàn)狀建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)的沖突面積統(tǒng)計表

3 空間沖突調(diào)控策略

積極的空間沖突可適度糾正空間資源錯配,消極的空間沖突不僅造成資源浪費而且可能導致生態(tài)災(zāi)難。解決沖突不能用簡單的對抗和消滅,應(yīng)引導發(fā)展積極性的沖突,弱化或減少消極性的沖突,可適當放棄、減少系統(tǒng)競爭要素[10]。國際上,在資源分配與環(huán)境有關(guān)的事務(wù)中產(chǎn)生沖突時,一般通過政治、行政、司法、替代性爭端化解等多種途徑[30]調(diào)控沖突。通過外部手段和方法,按一定的計劃與目標進行主觀干預(yù),實現(xiàn)空間系統(tǒng)結(jié)構(gòu)平衡與可持續(xù)發(fā)展過程[16]?？臻g沖突調(diào)控不僅依賴于空間利用方式的轉(zhuǎn)變,還有賴于利益相關(guān)者的有效協(xié)同[19]。技術(shù)上的理性不是解決空間沖突的根本出路[45],要創(chuàng)新空間管理體制是必要的。福建省空間沖突的調(diào)控要服從生態(tài)保護、糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展三大優(yōu)先的國家戰(zhàn)略[11],走綠色發(fā)展、精明增長、人地和諧與共同富裕的中國特色社會主義道路。

3.1 生態(tài)優(yōu)先,綠色發(fā)展

“綠水青山就是金山銀山”理念為全社會的共識和行動,為新發(fā)展理念的重要組成。當生態(tài)空間與開發(fā)空間發(fā)生沖突,優(yōu)先保證生態(tài)空間的安全。生態(tài)紅線調(diào)整要參照生態(tài)保護重要性評價結(jié)果,通過逐步修正生態(tài)廊道和生態(tài)保護重要性高區(qū)的生態(tài)碎斑,保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性,增強生態(tài)系統(tǒng)韌性。劃定和調(diào)整生態(tài)紅線時“能劃盡劃、應(yīng)劃必劃”,既要保護重要的生態(tài)功能區(qū),也要保護生態(tài)敏感脆弱區(qū)和潛在的重要生態(tài)價值區(qū)。福建要筑牢武夷山—玳瑁山、鷲峰山—戴云山—博平嶺和東南沿海岸線組成的“兩山一線”生態(tài)屏障,構(gòu)建由閩江、九龍江等大江大河以及沿著河濱、溪谷、山脊、風景道路、重要交通干線沿線的綠廊組成的網(wǎng)絡(luò)化生態(tài)廊道和城市綠地體系?？茖W劃分天然水域空間保護邊界,修復破碎的流域生境景觀和自然水系,塑造合理的江-湖-海關(guān)系。統(tǒng)籌自然岸線分布現(xiàn)狀與岸線使用需求,以最大限度地維持海岸自然屬性,加強海岸帶生態(tài)修復;以海定陸,海陸統(tǒng)籌,山海協(xié)作,實行生態(tài)縱向和橫向補償相結(jié)合的創(chuàng)新機制,確保入海河口和濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)長期健康穩(wěn)定。

3.2 糧食安全,精明增長

閩西北建設(shè)以優(yōu)質(zhì)水稻和林、果、茶、菌、藥、油料、奶業(yè)等為重點的綠色食品基地;閩東北發(fā)展以糧食、水產(chǎn)和茶、菌、反季節(jié)蔬菜為重點的特色農(nóng)產(chǎn)品。閩西南形成以發(fā)展生態(tài)型畜牧業(yè)和糧食、林竹、茶葉、蔬菜、花卉、水果、油料、食用菌、中藥材等為重點的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。閩東南發(fā)展集約化、機械化、高優(yōu)特色生態(tài)農(nóng)業(yè),建設(shè)生態(tài)果茶園和有機食品、綠色食品基地。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田,將富營養(yǎng)元素的耕地納入農(nóng)業(yè)空間的核心保護范圍,提升耕地質(zhì)量和抗災(zāi)減災(zāi)能力,建立永久基本農(nóng)田保護補償機制;實施好“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略,確保800萬畝水稻生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)到位。推進村鎮(zhèn)合并和土地集中利用與規(guī)?；_發(fā),做好縣城與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口“增減”流向測算,合理確定新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和規(guī)劃布局,防止城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的雙擴張。城市更新遵循基于自然的理念,通過建設(shè)用地內(nèi)部挖潛與增減掛鉤,提高存量建設(shè)用地的開發(fā)強度。根據(jù)城市群和都市圈發(fā)展需求和不同規(guī)模城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展,劃定城市邊界。

3.3 權(quán)利平衡,人地和諧

在空間資源管理中關(guān)注沖突,協(xié)調(diào)與平衡生態(tài)服務(wù)價值與短期經(jīng)濟利益的矛盾[32],倡導核心目標協(xié)同管理[5],完善基于公眾參與的沖突磋商支持系統(tǒng)[10]。創(chuàng)新環(huán)境友好型空間利用模式,合理退出不適宜區(qū)內(nèi)的耕地和建設(shè)用地,注重傳統(tǒng)村落保護與生態(tài)農(nóng)業(yè)、景觀農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展,引導土地利用方式向生態(tài)環(huán)境友好型方向發(fā)展[23]。將三區(qū)三線等各類空間控制線作為空間沖突預(yù)警底線,構(gòu)建空間沖突預(yù)警體系[28],以空間規(guī)劃為管制依據(jù)[29-30],將公共參與納入城市規(guī)劃體系,保證利益相關(guān)者的權(quán)利平衡[34]。建立以國家公園為主體的自然保護地體系[30],協(xié)調(diào)好人-生物-環(huán)境關(guān)系,推廣“長汀經(jīng)驗”,合理配置山、水、林、田、路、渠,形成立體的水土保持綜合防治體系。按照系統(tǒng)治理、消除隱患、生態(tài)修復、綠化為主、兼顧經(jīng)濟的原則,對廢棄礦山和工業(yè)棕地采取自然恢復、工程、生物等綜合措施恢復土地原有功能,增加空間供給。政府在營造公共空間過程中,優(yōu)化政策、提高效率,保持空間重構(gòu)中各權(quán)利平衡。強化空間社會公共價值,建立空間沖突的內(nèi)在緩沖機制。

4 結(jié)論

(1)福建省國土空間在功能上存在沖突,主要表現(xiàn)為:生態(tài)保護重要性與生態(tài)紅線、現(xiàn)狀耕地、現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地間沖突,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不適宜性與現(xiàn)狀耕地間沖突,城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜性與現(xiàn)狀建設(shè)用地間沖突。

(2)基于資源環(huán)境稟賦特征,制定沖突調(diào)控策略。以資源環(huán)境承載能力為剛性約束,將生態(tài)保護重要性高區(qū)的有關(guān)經(jīng)濟活動降至最低,保護生態(tài)空間,實現(xiàn)綠色發(fā)展。盡量避免或減少占用農(nóng)業(yè)空間,藏糧于地,保障糧食安全;在新型城鎮(zhèn)化過程中,合理確定開發(fā)強度,提高開發(fā)效益,節(jié)約集約用水用地,合理配置空間資源,實現(xiàn)精明增長。推進全社會高質(zhì)量發(fā)展,厘清空間結(jié)構(gòu)、效益和目標之間的權(quán)衡關(guān)系,完善基于公眾參與的沖突磋商支持系統(tǒng),強化國土空間的社會公共價值,促進人地和諧。