我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟中檢察建議的完善路徑

文 彭松 鄧月

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的目的在于督促行政機(jī)關(guān)履職或糾偏，因此設(shè)計(jì)了檢察建議這一訴前程序，即檢察機(jī)關(guān)只有在發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)未依法履職致使環(huán)境公共利益仍受損時(shí)才可提起環(huán)境行政公益訴訟。實(shí)踐證明，檢察建議這一環(huán)節(jié)有其必要性和特殊性，一方面給行政機(jī)關(guān)提供了糾偏的機(jī)會(huì)，另一方面也能提高司法效率。但是在實(shí)踐中，對(duì)于檢察建議這一訴前程序的理解和適用仍存在模糊、混亂現(xiàn)象，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察建議這一訴前程序予以高度重視，要統(tǒng)一對(duì)檢察建議的理解，使其充分發(fā)揮作用。

環(huán)境行政公益訴訟檢察建議的制度梳理

環(huán)境行政公益訴訟檢察建議的法律規(guī)定

2017年，《行政訴訟法》的修改正式確立了環(huán)境行政公益訴訟制度，它意味著檢察建議作為環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的正式確立。從表1可以看出在試點(diǎn)階段對(duì)于檢察意見的規(guī)定多為原則性規(guī)定，并未系統(tǒng)地規(guī)定檢察意見的內(nèi)容、程序等?！缎姓V訟法》將環(huán)境行政公益訴訟的起訴條件由原來的“拒不糾正違法行為或者不履行法定職責(zé)”修改為“不依法履行職責(zé)”?！掇k案指南》除細(xì)化了檢察建議的相關(guān)規(guī)定外，還修改了《實(shí)施辦法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后的履職期限，由原本的一個(gè)月變成了兩個(gè)月，并且增加了在特殊情形下應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)履職完畢的要求 ?！豆ぷ饕?guī)定》進(jìn)一步明確了檢察建議的類型、適用范圍等，同《辦案指南》一樣明確了兩個(gè)月的履職期限，但是特殊情況下由原來的15日改為根據(jù)實(shí)際情況確定。

表1 環(huán)境行政公益訴訟中檢察建議的法律規(guī)定梳理

總的來說，我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟檢察建議制度在幾年的時(shí)間內(nèi)得到細(xì)化和完善，并且回應(yīng)了司法實(shí)踐中遇到的諸多問題，但是需要注意的是，《行政訴訟法》只是確立了檢察建議作為訴前程序的規(guī)定，對(duì)于檢察建議的細(xì)化規(guī)定僅在4部司法解釋中，并無更高位階的法律對(duì)其做出規(guī)定。

環(huán)境行政公益訴訟檢察建議的職能特征

1.檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能的重要表現(xiàn)

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。確立檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境行政公益訴訟制度的目的在于希望通過檢察權(quán)的介入，通過相關(guān)環(huán)境訴訟推動(dòng)環(huán)境被侵害的現(xiàn)象得到糾正，而檢察建議則是檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的一種表現(xiàn)。通過檢察建議的方式向行政機(jī)關(guān)提出具體要求，有助于行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)，有利于充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的管理效能。應(yīng)當(dāng)注意的是，行政機(jī)關(guān)才是環(huán)境公共利益的主要維護(hù)者，如果立即提起環(huán)境行政公益訴訟，將維護(hù)環(huán)境公益的責(zé)任交給檢察機(jī)關(guān)，并不能有效解決環(huán)境公益問題。

2.檢察建議是檢察機(jī)關(guān)提高司法效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

環(huán)境侵害的恢復(fù)需要強(qiáng)調(diào)效率，如果不能及時(shí)有效地采取整改措施、停止侵害行為，造成的損害后果可能不可估量，因此應(yīng)當(dāng)將效率置于環(huán)境領(lǐng)域行政權(quán)價(jià)值的第一位。 而檢察建議恰好能實(shí)現(xiàn)效率與秩序的統(tǒng)一，檢察機(jī)關(guān)通過做出檢察建議，行政機(jī)關(guān)依照檢察建議的要求做出相應(yīng)整改，比直接提起環(huán)境行政訴訟程序更能有效快捷地進(jìn)入環(huán)境修復(fù)治理中；同時(shí)，將檢察建議作為訴前程序，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履職時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可提起環(huán)境行政公益訴訟。訴前程序有助于減少案件進(jìn)入司法程序，在前期即實(shí)現(xiàn)訴訟程序的分流，可以節(jié)約司法資源，提高司法效率。同時(shí)，在對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)日益重視的大背景下，檢察機(jī)關(guān)的工作量越發(fā)加大，如果沒有檢察建議分流，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于繁重的訴訟任務(wù)也難以招架。

我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟檢察建議制度的問題檢視

檢察建議適用前提的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明

《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的行政行為致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，可向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。但是，對(duì)于“受到侵害的”應(yīng)當(dāng)如何理解與界定？目前主流的學(xué)說有兩種：一種是“狹義侵害說”，即必須產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的侵害才可做出檢察建議；另一種是“廣義侵害說”，即將對(duì)“受到侵害的”理解擴(kuò)大到“有侵害的危險(xiǎn)” 。持“狹義侵害說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為如果將發(fā)出檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到“有侵害的風(fēng)險(xiǎn)”會(huì)對(duì)行政權(quán)的行使過度干預(yù)；有的學(xué)者認(rèn)為采取“狹義侵害說”是基于訴訟的謙抑性決定的，并且能夠防止濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。 持“廣義侵害說”的學(xué)者認(rèn)為由于環(huán)境的復(fù)雜性、環(huán)境恢復(fù)的長(zhǎng)期性，如果需要到侵害發(fā)生后才提出檢察建議，其督促整改的成本會(huì)加大，效果可能也會(huì)大打折扣。這些學(xué)者認(rèn)為檢察建議只是一個(gè)訴前程序，可以在訴前將大部分案件解決，不必進(jìn)入行政訴訟階段，因此將提出檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)降低也不會(huì)造成對(duì)行政權(quán)的過度干預(yù)。

值得注意的是，《辦案指南》征求意見稿中有將“重大侵害風(fēng)險(xiǎn)”作為檢察建議提出的前提，但是在正式的法律文件中卻沒有提及。實(shí)踐過程中，檢察機(jī)關(guān)也大多采用“狹義侵害說”，具有明顯的事后救濟(jì)特征。但是這種學(xué)說并未充分考慮生態(tài)環(huán)境有重大損害風(fēng)險(xiǎn)這一情況。生態(tài)環(huán)境的特殊性決定了“狹義侵害說”的弊端，如果等到侵害已經(jīng)發(fā)生，才引入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督環(huán)節(jié)，那么環(huán)境可能遭受更為嚴(yán)重的破壞，并且恢復(fù)的成本也會(huì)更高、時(shí)間更長(zhǎng)。

檢察建議具體內(nèi)容的規(guī)定程度不明

《工作規(guī)定》明確了做出檢察建議的原則以及檢察建議的類型等內(nèi)容，其中，第16條第二款列舉了檢察建議書應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容，而司法實(shí)踐中對(duì)于“具體內(nèi)容”的理解各異。在司法實(shí)踐中，有的檢察機(jī)關(guān)將行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取的措施在檢察建議中詳細(xì)闡述，例如，吉林省松原市乾安縣人民檢察院在其檢察建議中提及督促主管部門履職，同時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示；安徽省定遠(yuǎn)縣人民檢察院則在其檢察建議中將整改意見細(xì)化到責(zé)令拆除、罰款等具體處置方式等。而有的檢察機(jī)關(guān)選擇只做出原則性規(guī)定的方式。對(duì)于“具體內(nèi)容”的不同理解導(dǎo)致了各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的內(nèi)容采用簡(jiǎn)單化和具體化兩種模式，但是兩種模式都有一定的弊端。一是檢察建議的內(nèi)容太過簡(jiǎn)單，會(huì)使行政機(jī)關(guān)毫無頭緒，其督促整改行為缺乏針對(duì)性；二是如果檢察建議已經(jīng)細(xì)節(jié)到行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取何種整改措施，應(yīng)當(dāng)對(duì)誰做出什么處罰，應(yīng)當(dāng)如何修復(fù)環(huán)境，盡管如此規(guī)定能給行政機(jī)關(guān)履職做出明確指引，但是由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，檢察機(jī)關(guān)能否提出有效的、合適的整改措施仍需存疑，是否會(huì)出現(xiàn)相關(guān)措施不合理或遺漏的情形也需要觀察，同時(shí)其調(diào)查、取證、論證的時(shí)間和工作量也是巨大的。

行政機(jī)關(guān)不履職的審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

《行政訴訟法》第25條第四款、《檢察公益訴訟司法解釋》第21條第三款規(guī)定了如果行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可以依法起訴。但是何種情形屬于“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”？這一問題的答案在司法實(shí)踐中并未得到統(tǒng)一。目前，主流的觀點(diǎn)有行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)兩種。行為標(biāo)準(zhǔn)是指以行政機(jī)關(guān)是否履行了相關(guān)職責(zé)為審查標(biāo)準(zhǔn)，不需要再去考察行政機(jī)關(guān)的行為是否達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的；而結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)則是以結(jié)果和目的為最終著力點(diǎn)，以是否實(shí)現(xiàn)公共利益的目的為衡量基礎(chǔ)，也就是說，行政機(jī)關(guān)履職后未達(dá)到環(huán)境監(jiān)管的目的即視為未履行相應(yīng)職責(zé)。

司法解釋中并未明確采用何種標(biāo)準(zhǔn)，司法解釋之間標(biāo)準(zhǔn)采用相矛盾的現(xiàn)象仍然存在?！掇k案指南》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)做出檢察建議后環(huán)境公益仍受到侵害的，可以起訴的三種情形，包括檢察建議接收者未進(jìn)行整改的、未全面履職的、未回復(fù)的。同時(shí)列舉了未依法履職的情形：其一，行政機(jī)關(guān)明確表示不整改的；其二，行政機(jī)關(guān)雖然回復(fù)，但延遲或沒有作為；其三，行政機(jī)關(guān)僅糾正了部分行為；其四，行政機(jī)關(guān)履職不充分的。同時(shí)，《辦案指南》還指出，在一些特殊情形下，行政機(jī)關(guān)雖采取了整改措施但仍未實(shí)現(xiàn)恢復(fù)效果的，檢察機(jī)關(guān)可暫不提起行政公益訴訟?！掇k案規(guī)則》第82條詳細(xì)列舉了行政機(jī)關(guān)不履職的7種行為，除了《辦案指南》提及的四種情形以外，增加了三種行為和一條兜底條款，包括未實(shí)質(zhì)執(zhí)行整改措施的，雖被追究刑事責(zé)任但仍應(yīng)繼續(xù)履行的，客觀障礙消除后未及時(shí)整改的，整改措施違反法律規(guī)定的。

然而，在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第53條中，又規(guī)定了法院應(yīng)當(dāng)受理檢察機(jī)關(guān)因認(rèn)為即使相關(guān)機(jī)關(guān)作出足以保護(hù)社會(huì)公益的行為后而環(huán)境公益仍受到侵害而起訴的情形。顯然，該條文中又暗示著以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)作為“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)的含義。《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》第2條依舊以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為撤訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為即使行政機(jī)關(guān)作為但是不足以阻止侵害的，司法程序仍應(yīng)繼續(xù)。

司法實(shí)踐中多采用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，司法機(jī)關(guān)常以“違法行為有無得到制止”“是否消除違法狀態(tài)”“被破壞的生態(tài)環(huán)境是否得以恢復(fù)”等方面為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。 例如，在云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)的環(huán)境行政公益訴訟案件中，其裁判要點(diǎn)明確指出行政機(jī)關(guān)是否履職的標(biāo)準(zhǔn)為是否制止了違法行為，環(huán)境利益是否得到合理保護(hù)；在吉林省高新區(qū)人民檢察院訴船營(yíng)區(qū)林業(yè)畜牧局不履行法定職責(zé)一案中，對(duì)船營(yíng)林業(yè)畜牧局實(shí)施了罰款、限期改正等行政行為，但是檢察機(jī)關(guān)仍然認(rèn)為船營(yíng)區(qū)林業(yè)畜牧局雖然已經(jīng)做出了相關(guān)的行政處罰行為，但是被毀的林地依舊沒有能夠得到有效的恢復(fù)。這種采取結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的模式，使得行政機(jī)關(guān)即使有作為也承擔(dān)著較大的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)的履職行為具有階段性，不是一蹴而就的，從履職到侵害完全消除，公共利益得到維護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，采用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言過于嚴(yán)苛。

檢察建議發(fā)出后的實(shí)際效力不明

檢察建議作為環(huán)境公益訴訟制度的前置程序，承擔(dān)著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否作為、督促行政機(jī)關(guān)整改、維護(hù)環(huán)境公益的使命。檢察建議發(fā)出以后的實(shí)施效果也在很大程度上決定了檢察建議這一訴前程序的作用能否得到有效發(fā)揮，環(huán)境公益能否得到有效維護(hù)。因此，不能簡(jiǎn)單地將其等同于一般的工作建議，否則其設(shè)置的目的難以實(shí)現(xiàn)，作用難以發(fā)揮?，F(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后都能積極履職，積極整改，但也有一部分行政機(jī)關(guān)怠于履職或不履職。例如，貴州省錦屏縣人民檢察院發(fā)出檢察建議后，違法狀態(tài)仍持續(xù)了近一年半時(shí)間，在此期限內(nèi)檢察機(jī)關(guān)仍多次發(fā)出檢察建議。 在這種情況下，就需要檢察機(jī)關(guān)做好相應(yīng)的后續(xù)措施以保障檢察建議的實(shí)施效力，《辦案規(guī)則》第77條就規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后的系列后續(xù)行為。但是，實(shí)踐中，也有檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出檢察建議后，并沒有進(jìn)行相應(yīng)的跟蹤落實(shí)，只是消極地等待期限屆滿后進(jìn)入環(huán)境行政公益訴訟程序中的情況。

我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟檢察建議制度的完善途徑

引入預(yù)防理念完善檢察建議適用前提

如前所訴，當(dāng)前檢察建議適用前提中采用的“狹義侵害說”無法充分發(fā)揮環(huán)境公益行政訴訟訴前程序的功能，因此應(yīng)當(dāng)引入“廣義侵害說”的預(yù)防理念。無論是環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展趨勢(shì)，還是司法機(jī)關(guān)的法治實(shí)踐，無不證明引入預(yù)防理念完善檢察建議適用前提的必要性。福建省清流縣人民檢察院督促整治尾礦庫(kù)行政公益訴訟案就是一例典型的將“侵害存在重大風(fēng)險(xiǎn)”作為做出檢察建議前提的范例；最高人民法院的李明義也認(rèn)為預(yù)防原則對(duì)于環(huán)境公益的維護(hù)具有重要作用，也同環(huán)境保護(hù)的原則高度吻合。 可見，在檢察建議的適用前提中引入風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)已是大勢(shì)所趨，只有改變“有損害才能有救濟(jì)”的觀念，將存在重大風(fēng)險(xiǎn)的案件納入保護(hù)，才能達(dá)到預(yù)防或提前制止侵害發(fā)生的效果。但是，也應(yīng)注意“廣義侵害說”預(yù)防理念的適用范圍，應(yīng)當(dāng)對(duì)其做出必要的限制，必須以確實(shí)存在重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性為前提，否則可能導(dǎo)致檢察建議的濫用。

概述具體內(nèi)容確保檢察建議落到實(shí)處

檢察機(jī)關(guān)做出的檢察建議內(nèi)容應(yīng)該具體到什么程度，可以從以下幾個(gè)方面綜合考量：其一，從檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自的職責(zé)領(lǐng)域出發(fā)。一方面，檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督機(jī)關(guān)，在這一環(huán)節(jié)中行使的是監(jiān)督權(quán)，其目的在于對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行糾錯(cuò)，而不是代替行政機(jī)關(guān)履職；另一方面，行政機(jī)關(guān)才是環(huán)境保護(hù)的主體，對(duì)于應(yīng)當(dāng)如何行使職權(quán)，如何督促行政相對(duì)人履行義務(wù)，如何使環(huán)境治理及恢復(fù)更為有效，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)自己的職責(zé)做出決定。檢察機(jī)關(guān)如果在其檢察建議中詳細(xì)告知行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取什么樣的行為，一來難免有越權(quán)嫌疑，二來檢察機(jī)關(guān)的檢察建議內(nèi)容是否具體可行，是否切合實(shí)際，行政機(jī)關(guān)能否有效實(shí)施仍存在不確定性。其二，環(huán)境公益保護(hù)的性質(zhì)。一方面，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境并不是簡(jiǎn)單的事情，涉及各個(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于環(huán)境保護(hù)都至關(guān)重要，檢察機(jī)關(guān)如果需要提出具體建議，需要前期進(jìn)行大量論證，如此一來，檢察機(jī)關(guān)的工作量會(huì)大幅增加；另一方面，由于修復(fù)生態(tài)環(huán)境是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，無法在短期內(nèi)見到實(shí)效，檢察機(jī)關(guān)的建議不可能對(duì)環(huán)境恢復(fù)的長(zhǎng)期行為做出規(guī)定。因此，如果在檢察建議中提出具體規(guī)定，那在實(shí)踐履行過程中，相應(yīng)措施不符合實(shí)踐發(fā)展又當(dāng)何如？因此，檢察建議不應(yīng)過分具體化，但也應(yīng)注意每一份檢察建議的特殊性，避免出現(xiàn)“放之四海而皆準(zhǔn)”的檢察建議，所以檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)注意必須有充分的事實(shí)證據(jù)收集且經(jīng)過強(qiáng)有力的論證后做出的檢察建議，才能更好地為行政機(jī)關(guān)的后續(xù)履職行為提供指導(dǎo)。

遵循行為標(biāo)準(zhǔn)避免審查標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛

從行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益維護(hù)的主要責(zé)任人的角度出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)在判定行政機(jī)關(guān)是否依法履職時(shí)應(yīng)當(dāng)采取行為標(biāo)準(zhǔn)。主要原因在于，生態(tài)環(huán)境修復(fù)具有長(zhǎng)期性，如果采取結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，要求行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)使生態(tài)環(huán)境消除侵害，違背了生態(tài)環(huán)境的自然規(guī)律；如果過度地強(qiáng)調(diào)必須達(dá)到公共利益受到保護(hù)的目的，實(shí)則是把行政機(jī)關(guān)作為侵權(quán)責(zé)任人，而將侵權(quán)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給行政機(jī)關(guān)并不具有充分的理論和法律依據(jù)。 因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以行為標(biāo)準(zhǔn)為原則，從行政機(jī)關(guān)是否糾正了違法行政行為、履行了法定職責(zé)、有無建立長(zhǎng)效管理機(jī)制等角度進(jìn)行考量。當(dāng)然了，對(duì)于行政機(jī)關(guān)明確表示不履職或不回復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)可啟動(dòng)行政公益訴訟程序；但對(duì)于行政機(jī)關(guān)由于職責(zé)事項(xiàng)的相關(guān)規(guī)定模糊、各行政機(jī)關(guān)職權(quán)存在交叉的情形則應(yīng)另當(dāng)別論。因此，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)逐步探索，對(duì)環(huán)境公益領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)的職責(zé)行為做出相應(yīng)的界定，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)更加規(guī)范地行使職權(quán)。

強(qiáng)化跟蹤落實(shí)促進(jìn)檢察建議取得實(shí)效

要想將檢察建議落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)有的功效，不僅要規(guī)范檢察建議的內(nèi)容，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察建議發(fā)出后后續(xù)環(huán)節(jié)的落實(shí)。第一，創(chuàng)新后續(xù)跟進(jìn)制度。明確檢察建議發(fā)出后的一系列跟蹤制度，將行政機(jī)關(guān)的后續(xù)行為記錄在案，對(duì)于不作為或違法作為的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行約談，同時(shí)也要高度重視行政機(jī)關(guān)的說明和反饋。例如，北京建立的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，要求凡是受到檢察建議的行政機(jī)關(guān)必須向檢察機(jī)關(guān)備案，將具體進(jìn)行的工作記錄在案。再如，遼寧省富錦市檢察院確立了分階段制發(fā)檢察建議的模式。第二，引入上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督制度。明確檢察機(jī)關(guān)可以將檢察建議同時(shí)抄送給行政機(jī)關(guān)的上級(jí)、紀(jì)委監(jiān)委等，以督促行政機(jī)關(guān)積極有效地采取整改措施，落實(shí)檢察建議的剛性約束。

無疑，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟制度不僅能夠有力地推動(dòng)環(huán)境的修復(fù)，還能推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，其中檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但是司法實(shí)踐中在檢察建議的適用前提、具體內(nèi)容、審查標(biāo)準(zhǔn)、適用效力上仍然存在諸多問題，通過對(duì)當(dāng)前環(huán)境行政公益訴訟檢察建議制度的檢視，有助于推動(dòng)我國(guó)檢察建議制度的完善，統(tǒng)一相關(guān)司法規(guī)范，以有效發(fā)揮檢察建議這一訴前程序的功能，實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公益的目的。