新《海安法》對我國VTS的影響和對策研究

楊雁南 劉偉 黃海龍 梁陽惠美 鄭禾

摘? 要：本文站在VTS角度，歸納和總結新版《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海安法》）所涉及的相關內容，并就法條修訂所帶來的挑戰(zhàn)進行分析，進而從對內管理、對外服務、明確法律職責等方面提出相應對策。

關鍵詞：《中華人民共和國海上交通安全法》;船舶交通管理系統(tǒng);全要素水上“大交管”

1 相關背景

1.1 我國VTS發(fā)展歷史及概況

VTS是船舶交通管理系統(tǒng)的英文簡稱，即Vessel Traffic Service，也稱船舶交通服務系統(tǒng)。我國的船舶交通管理系統(tǒng)由海事部門運行管理，代表政府行使水上安全監(jiān)管職能，有執(zhí)法權，被賦予更多的管理職責，因此被稱為船舶交通管理系統(tǒng)，簡稱交管[1]。

我國VTS從成立伊始到目前經(jīng)歷了4個階段：1978年以前的研究試驗和組織準備階段，20世紀80年代的初級階段，20世紀90年代后的快速發(fā)展階段以及進入21世紀后的全面發(fā)展階段[2]。截至2020年底，中國已擁有 59個（5個在建尚未開通）不同規(guī)模、不同類型的VTS，約占世界VTS 總數(shù)的三分之一，已成為世界上建設VTS最多、監(jiān)控水域面積最大的國家，這些VTS中心基本實現(xiàn)對全國沿海主要港口、重要水道的全方位覆蓋，實現(xiàn)海事監(jiān)管遠程“可視、可聽、可控”，且絕大部分VTS設備達到中等發(fā)達國家水平，有些達到國際先進水平，為改善中國沿海港口、水道的船舶交通安全發(fā)揮了重要作用。

1.2 《中華人民共和國海上交通安全法》出臺的背景和意義

《海安法》是我國海上交通安全管理中最基本最重要的法律依據(jù)，自1984年公布實施至今已近40年，在加強海上交通管理方面起到了至關重要的作用[3]。隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，海上交通活動也在不斷變化，原法的規(guī)定已不適應于新形勢的發(fā)展要求，因此，新修訂的《海安法》應運而生。

新修訂的《海安法》，不僅對于加快建設交通強國、保障海上人命財產(chǎn)安全，而且對于保障國際物流供應鏈暢通、提升海上交通安全治理水平、落實總體國家安全觀、構建新發(fā)展格局、提升國家形象都具有十分重要意義。

2 新《海安法》有關VTS主要的修訂內容及產(chǎn)生的影響

2.1 新《海安法》有關VTS主要的修訂內容

1983版《海安法》共十二章，計 54個條款;新版《海安法》縮減為十個章節(jié)，計122個條款，全文字數(shù)從原來的 3 553字增加到 18 000多字，新增了船員境外突發(fā)事件預警和應急處置、海上交通資源規(guī)劃等8項全新的制度，充實完善6項法律制度[4]。內容更豐富、相關要求更多更細，這也對VTS的運行管理有更嚴格的要求，這些關乎VTS的變化主要集中在以下幾個方面：

（1）對VTS值班人員工作的要求更明確

新《海安法》第24條規(guī)定了承擔無線電通信任務的船員和岸基無線電臺（站）的工作人員應當遵守海上無線電通信規(guī)則，保持海上交通安全通信頻道的值守和暢通，不得使用海上交通安全通信頻率交流與海上交通安全無關的內容。第29條寫明了海事管理機構應當及時向船舶、海上設施播發(fā)海上交通安全信息。而這些在83版海安法中都是未做明確規(guī)定的。新《海安法》相比舊版，增加了多情形描述，對無線電通信的管理更加細致，法律層級也由原先的“條例”升級為“法律”，對VTS值班員值班的要求也更加嚴格。

（2）對VTS信息服務的要求更具體

新《海安法》第25條規(guī)定了應當提供的信息包含航海天文、世界時、海洋氣象、海浪、海流、潮汐、冰情等信息，替換了83版海安法簡要的規(guī)定“提供海洋氣象預報和必要的航海圖書資料”。第28條就航行警告和航行通告的發(fā)布要求做出了明確規(guī)定，同時就航行警告、航行通告，以及船舶定線區(qū)的劃定、調整情況等內容明確要求了通報海軍航海保障部門。較舊版之規(guī)定“主管機關按照國家規(guī)定，負責統(tǒng)一發(fā)布航行警告和航行通告”更具體，也更規(guī)范。第52條就轄區(qū)實施交通管制的情形提出了新的6項要求，這些也是舊版未提及的，彌補了法律條文上的缺失。

（3）對轄區(qū)水上安全的要求更加詳細

新《海安法》就船舶定線區(qū)等海上功能區(qū)域的劃分、調整和公布在第19條進行了增修，在第21條就國家建立完善海上交通支持服務系統(tǒng)提出了新的要求，就引航員的申請和責任劃分、船舶進出港口和錨地等涉及水上航行安全的要求在第30、31、35、36、43、47等條文中做出了更新。以與引航員相關條款規(guī)定為例，舊版僅在第13規(guī)定外國籍船舶進出中華人民共和國港口或者在港內航行、移泊以及靠離港外系泊點、裝卸站等，必須由主管機關指派引航員引航。但新《海安法》就申請引航員的條件和要求進行了詳細規(guī)定，同時也就引航機構、引航員、船長間的責任的劃分進行了明確界定。再比如，在新《海安法》第44條規(guī)定了在安全作業(yè)區(qū)、港外錨地范圍內，禁止從事養(yǎng)殖、種植、捕撈以及其他影響海上交通安全的作業(yè)或者活動。這在舊版中是沒有清晰界定的，內容有了較大補充，切實做到了與時俱進，對海上安全航行的要求也更加詳盡，責任梳理更明確，進一步確保船舶的安全航行和行業(yè)運行。

（4）對報告制度的要求更加清晰

報告制度作為VTS的一項重要工作內容，《海安法》進一步就該內容進行了多條款分類細化。新《海安法》就船舶進出報告區(qū)以及海上搜救應急行動等需要報告的情形在第44、45、54、55、70、72、76、80等條文中羅列，尤其是在海上搜救應急行動方面，新《海安法》明確了報告要求，誤報警后如何報告和取消誤報警信號等相關內容，報告制度有了較大更改，也使得VTS的作用進一步凸顯。

2.2 新《海安法》對VTS運行管理的影響

在歷經(jīng)了近40年的運行后，舊版《海安法》迎來了此次全方位、系統(tǒng)性修改，范圍更廣泛，內容更加豐富，要求也更加嚴格。VTS作為海事執(zhí)法部門，其運行管理深受此次法律修訂的影響，這些影響不僅包含對內的約束和對外的服務，也包含法律職責方面。

（1）對內管理方面

VTS自成立以來，其功能和作用較為固定，工作模式和工作內容也相對固化，因此對新的工作內容可能就有一段相對較長的適應期。新《海安法》更新內容較多，尤其是關于航行安全和海上搜救方面，要求更加細致，對于違反規(guī)定的行為處罰力度也有所變化。對已經(jīng)習慣了舊版執(zhí)行標準的VTS人員來說，還需要重新學習、適應和調整，而每個人對法律條文的理解和接受能力有差異，會導致VTS執(zhí)法人員執(zhí)法過程中的執(zhí)法標準和處罰力度有偏差。

新《海安法》規(guī)定船舶需要申報的內容有所減少，但是需要報告的內容，所提供的信息服務范圍有所增加，這就相應增加了VTS工作人員的工作壓力，尤其是船舶流量較大的港口水域，VTS值班人員不僅需要為船舶及時提供信息服務，關注轄區(qū)內重點水域的船舶流，做好疏導航道的工作，還要隨時做好應急準備，工作壓力的增加會造成難以預料的后果。

海事部門間的聯(lián)系增多也是此次海安法修訂引起的關聯(lián)反應，對海上安全相關信息的分享、對漁船管理的約束以及對海上救援行動的規(guī)范，都相應增加了VTS與氣象、漁政和搜救中心等部門相互間溝通聯(lián)系，通過限定部門間合作和聯(lián)系，也增加了VTS的工作內容。

（2）對外服務方面

新《海安法》在第14條新增了船員在船工作權益保障制度，進一步強化船員在船工作權益保障，又在第16條新增海事勞工證書許可、船員境外突發(fā)事件預警和應急處置等制度，首次將船員權益保障寫入國內法律，更為有效地維護船員權益。而VTS作為跟船員直接對話和交流的窗口，當船員的權益受到侵犯時，向VTS尋求幫助將成為船員保護自身權益的一條渠道。如何快速搜集信息，通過法律手段來捍衛(wèi)船員的合法權益，為船員提供援助，這對VTS工作人員來說是一項新的挑戰(zhàn)。

針對一直存在爭議的漁業(yè)船舶的海上管轄權問題，新《海安法》給出了明確規(guī)定。一是新《海安法》第44條規(guī)定：“在安全作業(yè)區(qū)、港外錨地范圍內，禁止從事養(yǎng)殖、種植、捕撈以及其他影響海上交通安全的作業(yè)或者活動”，解決了港外錨地范圍內出現(xiàn)漁船作業(yè)、活動的安全隱患問題。二是新《海安法》第118條規(guī)定：“除前款規(guī)定外，漁業(yè)船舶的海上交通安全管理由海事機構負責。漁業(yè)船舶的檢驗及其監(jiān)督管理，由海事管理機構依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”，該條款明確了漁業(yè)船舶海上管轄權歸屬問題。漁船海上管轄權已經(jīng)理清，但接下來的問題是，當遇到應急情況時，VTS該如何管轄？漁船船員專業(yè)知識儲備相對較少，溝通能力也有諸多限制條件，尤其是與外輪船員的溝通需要借助其他船舶或者VTS來進行轉達，更嚴重的是漁船船員不值守相應甚高頻頻道，緊急情況下難以取得有效聯(lián)系，如何避免緊迫局面的形成，如何化解商漁船水上交通險情，這些都是擺在VTS工作人員前的問題。

（3）法律職責

新版《海安法》在內容上較舊版有了較大修訂，要求也有較大變化，目前現(xiàn)行的很多部門規(guī)章，管理辦法和條例依然以舊版海安法為基礎制訂的，與新《海安法》的要求有不契合之處。VTS工作人員在工作中可能會遇到各種復雜情況，如何準確依法處置是每一位VTS工作人員必須嚴肅對待的問題。

3 下一步工作建議

新《海安法》自2021年9月1日已經(jīng)開始正式實施，在實施過程中也遇到了諸多問題，而VTS作為深受此次修訂影響較大的部門，也在實施過程中面臨不少挑戰(zhàn)，如何盡快適應新的變化，提高服務質量，確保海上航行安全，保障船員合法權益，值得我們深思。

（1）強化內部管理

加強新《海安法》的學習，打破思維定式?？梢酝ㄟ^組織講座或者研討會的形式，讓更多的人參與進來，共同分析和解讀，深挖法條要義，盡快熟悉法條內容和要點，加大綜合型和專業(yè)性人才培養(yǎng)力度，健全人才培養(yǎng)、激勵、容錯糾錯機制。

合理分配，科學化解壓力，確保維護航道安全暢通的核心工作保質保量完成?？梢酝ㄟ^增設信息員或者增加值班人員的方式來進行壓力分解，將事物性工作交給信息員來處理，將值班員的注意力始終保持在轄區(qū)水域的通航安全方面。此外，還可進一步精簡部門，減少部門間橫向聯(lián)絡，可以進一步融合指揮中心和交管中心，同時將綜合業(yè)務部門納入VTS部門中來，確保遇到問題時能快速反應，避免信息過多的橫向傳播影響反應效率。

成立部門間信息交流的對接小組，定期組織人員交流，加強部門間的相互了解。當VTS需要相關信息時，可以通過對接小組直接取得聯(lián)系，更快捷獲取第一手信息和資料，提高效率。

積極推進落實全要素水上“大交管”方案實施。綜合利用“陸?？仗臁币惑w化的多維感知和通信技術，實現(xiàn)水域全覆蓋;建立包括行業(yè)機構、協(xié)作單位、涉水活動、通航環(huán)境、水文氣象、航海保障、執(zhí)法和應急資源等匯聚集成的海事大數(shù)據(jù)一體化中心，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域流動共享;通過優(yōu)化業(yè)務流程，實現(xiàn)船舶交通管理、海事遠程監(jiān)控、綜合執(zhí)法與應急事件處置為一體的水上“大交管”運行機制;引導船舶、公司、船員、港口、引航、代理等行業(yè)要素，協(xié)調交通、港航、海洋、漁政、海關、邊海防、海警等管理要素，融合城市管理、安全應急、法規(guī)制度、標準規(guī)范、誠信管理等社會要素，匯聚涉水活動與氣象水文相關動靜態(tài)數(shù)據(jù)要素，建立共建、共治、共享的水上交通安全監(jiān)管大格局[5]。

盡快完成體系文件的修訂和梳理，為VTS工作人員提供統(tǒng)一、詳盡的標準和要求。新海安法更改內容較多，需要修訂體系文件也會相應較多，需要我們及時更新體系文件，整理和歸納體系文件內容，方便VTS工作人員查閱和遵守，確保在執(zhí)法過程中能公平對待。

（2）提升對外服務質量

VTS增設公職律師職位，鼓勵更多的VTS工作人員報考國家法律資格證，不斷充實公職律師隊伍。當船員的合法權益受到侵害時，更專業(yè)地進行解答船員的問題，用更專業(yè)的法律手段來維護船員的合法權益。同時VTS作為執(zhí)法部門，工作人員都有一定法律知識儲備，通過鼓勵更多VTS工作人員獲取法律資格證，來提升整體法律水平，形成良好的學習氛圍，提供肥沃的法制土壤。

加強對船員普法宣傳和管控?？梢月犨^甚高頻、海巡艇實地走訪、微信、短視頻等多種宣傳方式，精準為船員和漁民進行新《海安法》的宣傳，讓更多的船員熟悉法律新規(guī)定，同時對存在的違法違規(guī)行為及時制止，強化教育，避免此類行為再次發(fā)生。

舉行漁船整治行動，開展聯(lián)合執(zhí)法。針對涉及海上多部門管控，例如涉海內河船專項整治，海上商、漁船防碰撞等，建立多部門協(xié)同治理機制，強化多部門間合作交流，組建專項專家團隊，攻克治理難題，形成齊抓共管的良好格局。對于影響航道安全、違反航道秩序漁船不僅要依法處理也要注重教育，不能一罰了事。

（3）海安法與其他相關部門規(guī)章、管理辦法條例相統(tǒng)一

VTS工作人員應嚴格執(zhí)法，當遇到部門規(guī)章、管理辦法條例與海安法不一致時，嚴格按照海安法來執(zhí)行。同時還應成立法律小組，專門針對海安法與相關部門規(guī)章、管理辦法條例之間存在的不契合之處進行歸納和整理，在規(guī)章、管理辦法條例進行修訂的時候及時提出，使之與海安法相協(xié)調。

同時，還要學習貫徹習近平總書記提出的法治思維意識，以法治概念為前設，將法律作為判斷是非和處理事務的準繩，崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段解決問題和推進工作。在工作中，堅持依法行政，自覺守法、堅決護法，維護法律和制度的嚴肅性，維護他人和組織的合法權利，還要帶頭學法，有效普法，大力弘揚社會主義法治精神，以實際行動引導全社會自覺依法維護權益，又自覺履行法定義務。

4 總結及展望

新《海安法》在賦予海事管理機構海上監(jiān)管權力的同時，也規(guī)定了其應承擔的義務。VTS作為實施主體之一，必須主動作為，充分發(fā)揮職能，切實維護好海上交通秩序，保障海上交通及人民生命財產(chǎn)安全。

《海安法》為我國海上貿易安全有序發(fā)展提供了法律遵循，體現(xiàn)了我國作為海洋大國和貿易大國的責任與擔當，必將成為建設交通強國和海洋強國、共建“一帶一路”以及構建“海洋命運共同體”的重要法律保障。VTS是《海安法》實施的重要監(jiān)管手段，在促進海上貿易發(fā)展、保障海上交通安全中具有重要的戰(zhàn)略支點地位。VTS將繼續(xù)水域交通管控，強化科技創(chuàng)新成果應用，提高水上交通事故控制能力，優(yōu)化水上交通環(huán)境，助力海洋大國建設。

參考文獻

[1] 張治源，李文華.淺談VTS在我國海事管理中的地位和作用[J]中國海事.2008（2）：48-50.

[2] 陳珺，常德化 船舶交通管理系統(tǒng)（VTS）概況及進展[J].中國水運.2019，19（9）：37-38.

[3] 張鈺釵.海上交通安全法修訂草案：護佑海安波寧[J].中國人大.2021（1）：34-35.

[4] 傅恒星.新版《海上交通安全法》新在哪兒[J].中國船檢.2021（8）：50-55.

[5] 何建中.深入貫徹實施海上交通安全法 努力推進海運業(yè)安全綠色高質量發(fā)展[J].中國交通報.2021.9.1.

作者簡介：

楊雁南，碩士，吳淞海事局副局長，分管張華浜海巡執(zhí)法大隊、吳淞口海巡執(zhí)法大隊及指揮分中心（船舶交通管理中心）

劉偉，碩士，吳淞海事局船舶交通管理中心常務副主任，15800427183

黃海龍、梁陽惠美、鄭禾，吳淞海事局行政執(zhí)法員