淺析中國(guó)古代監(jiān)督體系

郭敘雷

“監(jiān)”字始見(jiàn)于商代甲骨文及商代金文，其古字形描繪的是一個(gè)人俯身低頭面對(duì)盛水的器皿，本義是以水為鏡照視自己。這種照視是由上往下看，引申出自上視下的意思，由此又引申出監(jiān)察、監(jiān)督等含義。

我國(guó)早在先秦時(shí)期就開(kāi)始了監(jiān)察機(jī)制的探索，如春秋時(shí)期的進(jìn)諫獎(jiǎng)勵(lì)制度和御史官。戰(zhàn)國(guó)后期，秦國(guó)施行郡縣制，郡設(shè)置守、尉、監(jiān)。監(jiān)可稱為監(jiān)察官員，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)監(jiān)察郡守等人的行政事務(wù)。秦統(tǒng)一六國(guó)后，建立了以三公九卿為行政管理體制的中央集權(quán)國(guó)家，御史大夫?yàn)樽罡弑O(jiān)察官，同時(shí)，在三十六郡設(shè)置監(jiān)郡御史，創(chuàng)建了從中央到地方的監(jiān)察制度，從而有序地加強(qiáng)了中央集權(quán)。

從秦統(tǒng)一六國(guó)，到被漢朝取代只有短短15年，國(guó)家層面的監(jiān)督體系只能算初有成果。漢承秦制，漢惠帝頒布了《監(jiān)御史九條》，它是我國(guó)歷史上第一部監(jiān)察法規(guī)。元封元年（前110年），漢武帝劉徹撤銷了在各郡設(shè)置的監(jiān)察御史，在十三部（州）分別設(shè)置了一名刺史，刺史每年8月起開(kāi)始在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)巡行，年底回中央報(bào)告工作。漢武帝在《監(jiān)御史九條》的基礎(chǔ)上制定頒發(fā)了《六條察郡之法》，又稱《六條問(wèn)事》。《六條問(wèn)事》制度的建立，對(duì)中國(guó)古代監(jiān)督體系發(fā)展具有里程碑意義。刺史秩卑權(quán)重，以小監(jiān)大，顧忌少，可以大膽工作，同時(shí)也便于管理和約束。刺史按照《六條問(wèn)事》巡視各部州，這是一種全新的監(jiān)督方式，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)歷史上巡視制度的先河。

唐朝在中央設(shè)置了獨(dú)立的御史臺(tái)，下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院，分工明確，互相配合。地方則分十五道監(jiān)察區(qū)，形成一個(gè)完善嚴(yán)密的中央監(jiān)察機(jī)制。此外，唐朝監(jiān)督體系最大的亮點(diǎn)是建立了諫官制度。

宋朝繼承了唐朝的監(jiān)察制度，有了“風(fēng)聞奏事”制度，諫官可以根據(jù)道聽(tīng)途說(shuō)來(lái)參奏大臣。按規(guī)定，御史有“聞風(fēng)彈人”之權(quán)，每月必須向上奏事一次;上任后百日必須彈人，否則就要罷黜為外官或受罰俸處分。諫官制度、“風(fēng)聞奏事”的善用，推動(dòng)了國(guó)家有效治理。但宋朝時(shí)的“風(fēng)聞奏事”卻是一把雙刃劍，諫官們?yōu)E用職權(quán)，亂告、誣告層出不窮，官員間勾心斗角、矛盾重重。

明代將中央按系統(tǒng)監(jiān)察和地方分區(qū)監(jiān)察相結(jié)合，專設(shè)六科給事中，是獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，旨在加強(qiáng)皇帝對(duì)六部的控制。六科給事中制度是明朝君主在借鑒和總結(jié)前朝歷代給事中制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合本朝實(shí)際加以改造和創(chuàng)新的成果，是明代監(jiān)察制度的重要組成部分。清初沿明制，到了雍正時(shí)期，六科給事中歸至都察院，和各道監(jiān)察御史共同負(fù)責(zé)對(duì)京內(nèi)外官吏的監(jiān)察和彈劾。此外，清朝還在一些重要行業(yè)、重要事件、重要節(jié)點(diǎn)設(shè)立監(jiān)察御史，如巡鹽御史、河道御史。明清時(shí)期在“六部”分設(shè)監(jiān)察職官即六科給事中是個(gè)創(chuàng)舉，開(kāi)啟了國(guó)家層面派駐制度的實(shí)踐。

中國(guó)古代監(jiān)督體系在古代國(guó)家的政治運(yùn)行中，對(duì)國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力、官僚權(quán)力的監(jiān)督和約束確實(shí)發(fā)揮了積極作用。然而，我們不難看到，在封建社會(huì)以地主階級(jí)為統(tǒng)治者的大背景下，中國(guó)古代監(jiān)察制度有明顯的歷史局限。

古代監(jiān)督體系在封建社會(huì)得以形成和不斷發(fā)展，核心在于其能幫助封建統(tǒng)治者監(jiān)督百官行使職權(quán)，在推動(dòng)官員的有效任用、了解和把控社會(huì)秩序、洞察民情輿情等方面起到了一定的平衡和調(diào)節(jié)作用。但是，從監(jiān)督的根本出發(fā)點(diǎn)來(lái)說(shuō)，是為了維護(hù)皇權(quán)。各級(jí)監(jiān)察官吏只對(duì)上司和皇權(quán)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)的是皇權(quán)意志，代表的是少數(shù)人的利益。

另外，中國(guó)古代的監(jiān)督制度不是為了保護(hù)公民權(quán)利和伸張正義，更沒(méi)有制約和監(jiān)督統(tǒng)治階級(jí)的政治動(dòng)機(jī)。中國(guó)歷來(lái)就有官本位的文化傳統(tǒng)，歷史上沒(méi)有任何關(guān)于百姓監(jiān)督官員的記載。封建社會(huì)“民不告官”是民間流傳的“潛規(guī)則”，實(shí)際上體現(xiàn)的是百姓對(duì)社會(huì)體制和權(quán)貴階層的無(wú)奈，即使有無(wú)畏強(qiáng)權(quán)的義士用極端的方法挺身而出，但對(duì)整個(gè)官僚體系而言根本微不足道，收效甚微。古代監(jiān)察機(jī)制純粹是官僚對(duì)官僚的自?shī)首詷?lè)，最終演變?yōu)楣糯賵?chǎng)中盛行的“欺上瞞下”“官官相護(hù)”等丑惡現(xiàn)象。

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者，一直是國(guó)家監(jiān)察體制設(shè)計(jì)與構(gòu)建中要破解的問(wèn)題。封建社會(huì)中，監(jiān)督體系是自上而下的層層監(jiān)督，只有授權(quán)而無(wú)制約，監(jiān)督者有極大的個(gè)人裁量權(quán)，某種程度上監(jiān)察官的權(quán)力處于一種不受約束的狀態(tài)。權(quán)力不受約束必然導(dǎo)致腐敗，光靠監(jiān)察官的道德品行是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在中國(guó)古代，地方官員的道德評(píng)價(jià)、量績(jī)問(wèn)效、功過(guò)定斷很大程度上就掌握在這些監(jiān)察官手上，地方官員對(duì)這些監(jiān)察官往往逢迎巴結(jié)，大投其好，容易形成新的腐敗利益集團(tuán)。

回顧古代監(jiān)督體系的發(fā)展，呈現(xiàn)出的是一種波浪式的發(fā)展歷程。歷史上朝代更替時(shí)，新的統(tǒng)治者們都有治理好國(guó)家的初衷和愿望，也會(huì)頒布一些治官治吏的制度，但恰恰最不講法治的人就是君王。監(jiān)督的成效更多取決于封建君主的開(kāi)明程度和政治需求?；蕶?quán)主導(dǎo)的根本政治制度，是典型的人治而不是法治，這無(wú)疑給貪污腐敗提供了滋生的土壤。這種“法律化”并不等同于法治化，這些律令只是君主手中的工具，權(quán)大于法依然是政治活動(dòng)的普遍現(xiàn)象?？偟膩?lái)說(shuō)，古代監(jiān)督仍然是以人治為主、法治為輔。

以銅為鏡，可以正衣冠;以史為鏡，可以知興替。我國(guó)現(xiàn)在已形成較為完善的國(guó)家監(jiān)督治理體系，我們還應(yīng)通過(guò)對(duì)歷史的不斷反思，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系和治理能力與時(shí)俱進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。

始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，筑牢新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作之魂。紀(jì)檢監(jiān)察工作是政治性極強(qiáng)的工作，必須在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展。實(shí)踐證明，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨的政治機(jī)關(guān)、紀(jì)律部隊(duì)，只有堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決捍衛(wèi)“兩個(gè)確立”，才能準(zhǔn)確定位、大有作為。中國(guó)古代監(jiān)察制度自始至終未使封建王朝擺脫“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史宿命，而當(dāng)今監(jiān)督制度具有鮮明的社會(huì)主義性質(zhì)，是與黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、人民至上緊密結(jié)合的權(quán)力監(jiān)督制度?，F(xiàn)代監(jiān)察制度徹底由以前的皇權(quán)政治工具轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)人民民主、加強(qiáng)自我監(jiān)督、推動(dòng)社會(huì)革命的現(xiàn)代武器，是對(duì)中國(guó)古代監(jiān)察制度的批判性繼承和革命性改造。

始終堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新，探索適應(yīng)新時(shí)代的巡視制度。在中國(guó)古代巡視制度中，監(jiān)督者容易被環(huán)境影響、被利益驅(qū)使，一旦與被監(jiān)督對(duì)象同流合污、沆瀣一氣，其影響比不巡視更惡劣。為此，必須把握好巡視工作的政治屬性，提高巡視的工作質(zhì)效，真正發(fā)揮“利劍”作用。著力構(gòu)建全程覆蓋、有效管用的新時(shí)代巡視制度，以制度來(lái)支撐開(kāi)展全方位、有重點(diǎn)的巡視工作。加強(qiáng)巡視隊(duì)伍建設(shè)，打造一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的巡視隊(duì)伍。貫通協(xié)調(diào)巡視監(jiān)督、日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督等工作，使其更加科學(xué)化、制度化、法治化，形成一級(jí)抓一級(jí)、上下聯(lián)動(dòng)一體的良好局面。

始終堅(jiān)持民主監(jiān)督，確保紀(jì)檢監(jiān)察工作結(jié)果人民滿意。加強(qiáng)人民民主監(jiān)督，要切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。要善于應(yīng)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等平臺(tái)，不斷加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情收集、研判、處置工作，對(duì)人民群眾和媒體反映的重要信息和線索及時(shí)跟進(jìn)、處理，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。要暢通信訪渠道，讓群眾“能舉報(bào)、敢舉報(bào)、想舉報(bào)”，推動(dòng)形成監(jiān)督主體多元，監(jiān)督觸角自下而上、上下貫通的體制機(jī)制，確保監(jiān)督工作風(fēng)清氣正，確保監(jiān)督結(jié)果人民滿意。

始終保持自身純潔，監(jiān)督者更要自覺(jué)接受監(jiān)督。監(jiān)督工作是風(fēng)霜之任，集執(zhí)紀(jì)、反貪、反瀆、監(jiān)督等公權(quán)于一身，責(zé)任和權(quán)力重大，如果權(quán)力被濫用，會(huì)挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)的激情，嚴(yán)重影響政治生態(tài)，甚至公權(quán)變?yōu)樗綑?quán)，變成個(gè)人謀取私利的工具。為此，監(jiān)督者不應(yīng)游離于監(jiān)督范圍之外，也絕不能成為監(jiān)督盲點(diǎn)，更應(yīng)擺正自身位置、主動(dòng)接受監(jiān)督。要始終牢記信任不能代替監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的信任就是放任，進(jìn)一步擺正位置，主動(dòng)接受監(jiān)督。要建立健全紀(jì)檢監(jiān)察干部評(píng)價(jià)機(jī)制和干部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督制約，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。要持之以恒加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，牢固樹(shù)立“打鐵必須自身硬”理念，注重對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的政治淬煉、專業(yè)訓(xùn)練和實(shí)踐鍛煉，提升紀(jì)檢監(jiān)察干部職業(yè)化、專業(yè)化水平，始終保持紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治性、戰(zhàn)斗性、專業(yè)性和認(rèn)可度，為深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。（作者系五糧液集團(tuán)公司黨委委員、工會(huì)主席、紀(jì)委副書記）