優(yōu)化村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系，推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化

唐清利

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是習(xí)近平總書記提出的“第五個(gè)現(xiàn)代化”。國家治理的最基層單位是村，當(dāng)前推動(dòng)村級(jí)建制調(diào)整和“一肩挑”改革作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署，對(duì)實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化具有重要意義，也勢(shì)在必行。

目前，四川已初步完成了這兩項(xiàng)改革工作，總體來看，行政村減少了18096個(gè)，平均每個(gè)村的面積從10.7平方公里增加到17.7平方公里，人口從平均每個(gè)村877人增加到1458人，絕大多數(shù)村在換屆中實(shí)現(xiàn)“一肩挑”。

當(dāng)前，四川已經(jīng)進(jìn)入做好兩項(xiàng)改革“后半篇文章”的關(guān)鍵時(shí)期，如何構(gòu)建科學(xué)、高效、經(jīng)濟(jì)的村級(jí)監(jiān)督體系成為一項(xiàng)重要課題，對(duì)實(shí)務(wù)工作者而言，必須深入思考、創(chuàng)新實(shí)踐。

改革調(diào)整后，基層治理格局和權(quán)力運(yùn)行體系發(fā)生了巨大變化。

從權(quán)力的覆蓋對(duì)象上看，人更多、地更廣、更復(fù)雜。村級(jí)建制調(diào)整后，有些村的人口和面積相當(dāng)于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其復(fù)雜性在于村與村之間的融合，包括兩個(gè)村之間關(guān)系的調(diào)和，以及村干部的“進(jìn)退留轉(zhuǎn)”。越到基層越涉及到具體個(gè)人的利益，且個(gè)人利益往往與集體利益摻雜在一起。

從權(quán)力支配要素上看，事更重、錢更足、賬更亂。合并后的村必須解決公共服務(wù)和公共資源配給、社會(huì)組織、社會(huì)動(dòng)員、政治運(yùn)行保障這幾大問題。同時(shí)，合并后資產(chǎn)、資金、資源更加多元集中，數(shù)量增多，“三資”的清理、保管、監(jiān)督、運(yùn)用等面臨挑戰(zhàn)。由于原來每個(gè)村的土地丈量方式、計(jì)算辦法、資產(chǎn)核算、資金監(jiān)管等都有所差異，加之村級(jí)政權(quán)組織人員素質(zhì)不高等多方面因素影響，導(dǎo)致很多村的賬是一本“糊涂賬”。在實(shí)踐中，有些地方實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管等辦法，但也沒有從根本上解決這類問題。

從權(quán)力運(yùn)行體系上看，一肩挑、監(jiān)督少、權(quán)力大。“一肩挑”是指村級(jí)黨組織書記、村（居）主任以及村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人由一人擔(dān)任，現(xiàn)實(shí)中有的村支書還出任農(nóng)村合作社的法定代表人。這容易造成兩方面的隱憂，一方面群眾擔(dān)心出現(xiàn)“一言堂”、濫用權(quán)、三資失、能力差的問題，另一方面組織擔(dān)心人才缺、監(jiān)督失、基層亂、發(fā)展難。

改革調(diào)整以前，村一級(jí)名義上有“上、中、下”三位一體的監(jiān)督體系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)黨政監(jiān)督、本級(jí)的同體監(jiān)督以及群眾監(jiān)督。但基本上是以同體內(nèi)部監(jiān)督為主，這三個(gè)方面的作用發(fā)揮還存在短板，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，村級(jí)內(nèi)部監(jiān)督主體相對(duì)缺乏監(jiān)督的力量和意愿，因?yàn)楸O(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督者之間大多是親戚、朋友、熟人關(guān)系。其次，作為村級(jí)內(nèi)部監(jiān)督客體的村干部，法治思維和紀(jì)律意識(shí)比較淡薄。大多時(shí)候村干部不會(huì)講道理，干事“靠?！笔浅B(tài)。作為同體監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，履職能力水平也有差距，其成員基本上是村干部的親近人員，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。

總體而言，“三位一體”的村級(jí)監(jiān)督體系合力不足，存在上下信息不對(duì)稱，上級(jí)監(jiān)督難以深入一線等問題。基層黨組織能力軟弱渙散與個(gè)別黨組織書記家長制、家族化并存，難以贏得群眾的信任。

更現(xiàn)實(shí)的問題是，農(nóng)村人口流失，空心化、老齡化嚴(yán)重，導(dǎo)致選不出好干部，不利于基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，一些60歲左右的村民都算“年輕人”，基層面臨如何選出合格的黨組織書記和紀(jì)檢委員的問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的老村支書為了長期當(dāng)書記甚至故意不發(fā)展黨員。要化解這個(gè)問題，必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委擔(dān)負(fù)起發(fā)展黨員的主體責(zé)任。

還應(yīng)該看到，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，以及“掃惡除惡”與基層政權(quán)建設(shè)相結(jié)合缺乏強(qiáng)有力的基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，需要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)有的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制。

新形勢(shì)下健全村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系，需要從目標(biāo)、原則和實(shí)施三個(gè)層面進(jìn)行考量。

構(gòu)建村級(jí)監(jiān)督體系的總目標(biāo)是要落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求，始終圍繞以人民為中心，切實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。為此，構(gòu)建村級(jí)監(jiān)督體系的基本目標(biāo)主要有三個(gè)：一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感;二是通過穩(wěn)固基層政權(quán)，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的穩(wěn)定;三是鞏固和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

基于目標(biāo)導(dǎo)向，構(gòu)建村級(jí)監(jiān)督體系應(yīng)圍繞“三個(gè)堅(jiān)持”的總原則展開。即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)深入下去，與群眾參與相貫通，推動(dòng)村級(jí)監(jiān)督體系“三位一體”深度融合;堅(jiān)持制度創(chuàng)新，健全村級(jí)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制;堅(jiān)持方式創(chuàng)新，建立科學(xué)有效完整的監(jiān)督體系，提升治理能力。

針對(duì)具體實(shí)施，有以下建議。

第一，在權(quán)力架構(gòu)上，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新體制機(jī)制建設(shè)。比如，針對(duì)村合并后面臨的“一言堂”問題，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。建議探索建立片區(qū)黨委，由鎮(zhèn)黨委委員任片區(qū)黨委書記，鄰近幾個(gè)村的村支書和紀(jì)檢委員任片區(qū)黨委委員，讓群眾、片區(qū)黨委、村支部委員以及鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府能夠形成監(jiān)督合力。

第二，在制度建設(shè)上，要符合基層實(shí)際、因地制宜。在基層，講道理不如讓監(jiān)督者知道具體該怎么做，把監(jiān)督變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的技能。

第三，在監(jiān)督方式上，要以自下而上、群眾參與為主，以自上而下、鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)為保障。比如，針對(duì)村干部的考評(píng)，建議加大群眾考評(píng)系數(shù)，從村支部委員、紀(jì)檢委員、片區(qū)黨委書記、鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)黨委書記逐級(jí)向上遞減賦值進(jìn)行考核，并以此作為村級(jí)黨組織書記任免獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，從而重塑監(jiān)督方式，體現(xiàn)群眾路線和改革的有機(jī)結(jié)合。

第四，在技術(shù)手段上，注重運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)。四川建成的“一卡通”陽光監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)農(nóng)村惠農(nóng)資金發(fā)放起到了良好的監(jiān)管作用，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)大數(shù)據(jù)查處了一大批侵害群眾利益的“微腐敗”問題。與此同時(shí)，大數(shù)據(jù)要結(jié)合“小數(shù)據(jù)”，讓每個(gè)服務(wù)對(duì)象精準(zhǔn)了解自己擁有什么權(quán)益、該如何行使權(quán)益，明白自己的權(quán)益是否受到侵害等。

第五，在操作方式上，要注重實(shí)效，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。當(dāng)前，四川正大力推行“三盯三公開”“一卡通”平臺(tái)等監(jiān)督方式，取得了一定成效，社會(huì)反響較好。通過實(shí)踐摸索，我們體會(huì)到讓群眾更明白、更直接地理解和運(yùn)用監(jiān)督的各種方式方法非常重要，實(shí)踐中還需要不斷總結(jié)和探索一些更接地氣、更有實(shí)效的操作方法，才能既保障基層干部開展工作，也方便群眾參與監(jiān)督。（作者單位：四川省紀(jì)委監(jiān)委第一紀(jì)檢監(jiān)察室）