糧食腐敗問題透視

楊智淋

作案手段隱蔽多元化、窩案串案多發(fā)易發(fā)、案發(fā)點(diǎn)位遍布購銷各環(huán)節(jié)、監(jiān)管與從業(yè)人員內(nèi)外勾連。近段時(shí)間以來，各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)陸續(xù)通報(bào)多起糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題典型案例，通過對(duì)多起案例的梳理，不難發(fā)現(xiàn)該領(lǐng)域腐敗問題呈現(xiàn)出的上述特點(diǎn)。

自2021年8月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委在全國范圍內(nèi)部署開展糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題專項(xiàng)整治工作以來，糧食領(lǐng)域腐敗問題查處就呈現(xiàn)出迅速推進(jìn)態(tài)勢(shì)。從關(guān)注度相對(duì)較低的行業(yè)到輿論聚焦的熱門領(lǐng)域，在清除一批糧倉“碩鼠”的同時(shí)，問題亂象背后的國家糧食安全和糧食行業(yè)運(yùn)行管理體制等，也愈發(fā)受到各方關(guān)注。

混業(yè)經(jīng)營下遍及購銷各環(huán)節(jié)的腐敗亂象

將先前以較低價(jià)格收購的商品糧，通過虛假合同假裝賣出，轉(zhuǎn)而再以價(jià)格更高的“托市糧”的名義買進(jìn)，在賺取差價(jià)的同時(shí)，還能獲得一筆保管費(fèi)用，一舉兩得。這是日前反腐大片《零容忍》曝光的江蘇儀征基層糧站貪腐案中的一個(gè)作案手法。

據(jù)一家基層糧站負(fù)責(zé)人介紹，該手法主要利用了政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)之間的差異，通過監(jiān)管漏洞進(jìn)行了套利。

當(dāng)前，我國糧食收購主要以市場化收購為主導(dǎo)、政策性收購為補(bǔ)充，國有糧食企業(yè)是糧食購銷市場的重要主體。雖然按照改革要求，國有糧食企業(yè)要將負(fù)有保管政策性糧食的政策性職能，與按照市場供求關(guān)系變化開展經(jīng)營活動(dòng)的經(jīng)營性職能分開，但在實(shí)際工作中，混業(yè)經(jīng)營還是一種常態(tài)，這就留下了鉆業(yè)務(wù)漏洞的空子。

以片中曝光的“托市糧”為例，該政策原本是國家為了保障種糧農(nóng)民利益，當(dāng)市場糧價(jià)低于一定價(jià)格后，由國家啟動(dòng)政策性臨時(shí)收儲(chǔ)的一種形式，卻被一些基層糧站鉆了空子。這種通過市場運(yùn)作假意賣出，再利用政策紅利高價(jià)購入進(jìn)行套利的作案手法也被業(yè)內(nèi)俗稱為“轉(zhuǎn)圈糧”。

除了“轉(zhuǎn)圈糧”外，在收購環(huán)節(jié)，通過壓低糧食等級(jí)，克扣糧農(nóng)利益的“坑農(nóng)糧”;在儲(chǔ)存環(huán)節(jié)，以虛增糧食損耗量等方式套取資金的“損耗糧”;在銷售環(huán)節(jié)，違規(guī)倒賣政府儲(chǔ)備糧、高賣低買賺取價(jià)差的“價(jià)差糧”等手段也層出不窮。而原本在收購、入庫、倉儲(chǔ)、調(diào)運(yùn)、出庫過程中，因扣除水分雜質(zhì)、烘干等工序而正常產(chǎn)生的“升溢糧”，也被人拿來借機(jī)牟利。如江蘇省揚(yáng)州市江都區(qū)邵伯糧庫原主任談衛(wèi)東，就利用職務(wù)便利將本應(yīng)上報(bào)的“升溢糧”私自出售，貪污糧款43.7萬元。

在整個(gè)糧食購銷領(lǐng)域中，儲(chǔ)存作為承上啟下的重要一環(huán)，是確保糧食安全和品質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但在實(shí)際工作中，貪腐分子往往也打上了庫存糧食的主意。

以遼寧鞍山市建國糧庫原黨委書記、董事長哈達(dá)為例，其利用市儲(chǔ)豆油輪換之機(jī)，在輪出1500噸豆油的基礎(chǔ)上，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，在輪換計(jì)劃外又擅自動(dòng)用剩余市儲(chǔ)庫存中的360余噸豆油對(duì)外出售，后又虛報(bào)豆油存儲(chǔ)數(shù)量冒領(lǐng)財(cái)政保管補(bǔ)貼，受到開除黨籍、政務(wù)撤職處分。

“政策性糧食雖然儲(chǔ)存在各個(gè)糧站，但其并無直接處理的權(quán)力，必須按照糧食行政管理部門的動(dòng)用、輪換計(jì)劃開展工作?！币幻屑Z食和物資儲(chǔ)備局干部介紹說。

陜西省糧食局原黨組書記、局長吳新成是此次中央紀(jì)委國家監(jiān)委公開通報(bào)的10起典型案例中，涉案金額最高的官員。

據(jù)悉，我國政策性糧食儲(chǔ)備主要由中央儲(chǔ)備糧、最低收購價(jià)糧、臨時(shí)儲(chǔ)存糧和一次性儲(chǔ)備糧，還有分布在省市縣各級(jí)的地方儲(chǔ)備糧組成。其中，中國儲(chǔ)備糧管理總公司負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧的經(jīng)營管理，地方各級(jí)糧食儲(chǔ)備承儲(chǔ)企業(yè)負(fù)責(zé)相應(yīng)政策性糧食的儲(chǔ)存管理。雖然分級(jí)負(fù)責(zé)，然而面對(duì)海量的存儲(chǔ)需求，往往也需要縱向間的相互合作，代儲(chǔ)現(xiàn)象較為常見，由此對(duì)監(jiān)管也提出了較高的要求。

在一名長期關(guān)注糧食系統(tǒng)的研究者看來，同樣一粒糧食，由于身份不同、定位各異，往往有著不同的管理辦法，當(dāng)不同類型的糧食集中到兼具政策儲(chǔ)存和經(jīng)營管理職能的國有糧食企業(yè)身上時(shí)，就容易出現(xiàn)賬目混雜、管理混亂的情況，加之監(jiān)管乏力、運(yùn)行封閉，出現(xiàn)貪腐問題并不鮮見。

“倒金字塔”結(jié)構(gòu)下的末梢監(jiān)管弱化

在糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題中，糧食購銷公司和糧庫“看門人”問題多發(fā)的背后，既與其利用監(jiān)督漏洞和薄弱環(huán)節(jié)趁機(jī)作案有關(guān)，很大程度上也與糧食行業(yè)主管部門監(jiān)督作用的弱化密不可分，有的甚至還內(nèi)外勾連，共同作案。

近期中央紀(jì)委國家監(jiān)委公開通報(bào)的10起糧食購銷領(lǐng)域違紀(jì)違法典型案例就不乏這樣的情況。如陜西省糧食局原黨組書記、局長吳新成在儲(chǔ)糧指標(biāo)分配、工程承攬、企業(yè)經(jīng)營等方面，為他人謀取利益，收受賄賂5945萬余元。山西省大同市地方儲(chǔ)備糧管理中心原主任楊斌指使下屬和多名糧食經(jīng)紀(jì)人，將銷售糧款436萬余元存入其個(gè)人銀行賬戶，用于購買股票和個(gè)人消費(fèi)。

除上述故意利用職權(quán)便利謀取私利外，監(jiān)管力量下沉到基層后的效力弱化問題也不容忽視。

據(jù)相關(guān)人士介紹，自上世紀(jì)90年代開啟市場化改革以來，我國糧食管理體制實(shí)現(xiàn)了從過去高度集中的計(jì)劃管理向國家宏觀調(diào)控下的糧食省長負(fù)責(zé)制的轉(zhuǎn)變，各級(jí)糧食行政主管部門也逐漸與糧食購銷企業(yè)相剝離，尤其是2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革之后，各級(jí)糧食局相繼并入發(fā)展改革部門，專注于履行行業(yè)監(jiān)管職能。

“但我們?cè)谌粘１O(jiān)管中更多關(guān)注的是，企業(yè)是否把有關(guān)政策性糧食的規(guī)章制度落實(shí)到位，對(duì)其經(jīng)營管理活動(dòng)并未予以太多關(guān)注。”一名糧食和物資儲(chǔ)備局干部表示，這種穿透性不夠的監(jiān)管疊加人員偏少后，更加劇監(jiān)管效力的削弱。

據(jù)一些基層干部反映，在省市一級(jí)，還有單獨(dú)的糧食和物資儲(chǔ)備局，在縣一級(jí)，有些地方負(fù)責(zé)糧食監(jiān)管的部門只是發(fā)改局內(nèi)設(shè)的一個(gè)科室，總共就兩三個(gè)人，呈現(xiàn)出“倒金字塔”結(jié)構(gòu)。有限的人員既要對(duì)應(yīng)上級(jí)的各項(xiàng)政策要求，又要監(jiān)管轄區(qū)的各個(gè)糧食企業(yè)，難免有分身乏術(shù)、力量有限的現(xiàn)實(shí)困難。

一方面是基層監(jiān)管力量的有限性，另一方面，又存在多頭監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)難題。事實(shí)上，除糧食和物資儲(chǔ)備部門外，按照中央及各地儲(chǔ)備糧食管理辦法、《糧食流通管理?xiàng)l例》的規(guī)定，財(cái)政、審計(jì)、市場監(jiān)督管理、衛(wèi)生健康以及中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等單位（部門）在各自的職責(zé)范圍內(nèi)可履行監(jiān)督檢查、信貸監(jiān)管、責(zé)任追究等職責(zé)。

監(jiān)管主體雖多，但監(jiān)督力量的整合度和有效度還有待提高。據(jù)一名基層干部反映，個(gè)別糧庫甚至出現(xiàn)3套監(jiān)控的情況，不同部門有各自的數(shù)據(jù)采集和監(jiān)控要求，相互之間又不能有效貫通和共享，既增加了行政監(jiān)督成本，又未能有效提高監(jiān)管的效力。

外部監(jiān)管穿透力不夠、內(nèi)部監(jiān)督有效性缺失，缺少有效的監(jiān)督制約機(jī)制，無疑在某種程度上為腐敗行為的發(fā)生提供了可乘之機(jī)。

梳理全國各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)公開通報(bào)的典型案件來看，基層糧庫是整個(gè)糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題的多發(fā)點(diǎn)位，窩案的發(fā)生除了前述內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制缺失、“一把手”長期任職等因素外，人員的低流動(dòng)性也是一個(gè)不容忽視的誘因。

窩案串案多發(fā)背后的行業(yè)封閉性

江蘇儀征市15個(gè)基層糧站中有14名站長因違紀(jì)違法被查處。安徽滁州市瑯琊區(qū)一名基層糧站站長被查引發(fā)該市7名糧食系統(tǒng)官員被處理。廣西恭城瑤族自治縣一起騙取訂單糧補(bǔ)貼案就有62名黨員干部被問責(zé)……

近年來，糧食系統(tǒng)腐敗案件往往以窩案、串案的形式出現(xiàn)。

在四川省紀(jì)委監(jiān)委第二紀(jì)檢監(jiān)察室副主任余自游看來，這種特性一方面與糧食系統(tǒng)運(yùn)行相對(duì)封閉、內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制缺失有關(guān)，如基層糧庫“一把手”長期任職，裙帶關(guān)系嚴(yán)重，庫管、質(zhì)檢、財(cái)務(wù)等關(guān)鍵崗位人員的監(jiān)督作用形同虛設(shè);另一方面，糧食作為大宗商品，具有運(yùn)量大、環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)，動(dòng)輒幾十上百噸的購銷運(yùn)輸行為很難不被人發(fā)現(xiàn)，要想完成腐敗操作往往需要多人協(xié)同，這也導(dǎo)致窩案多發(fā)。

而從更廣闊的社會(huì)關(guān)注度來看，由于糧食領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)其他行業(yè)較低，加之糧食本身發(fā)生食品安全的風(fēng)險(xiǎn)也較低，在平常狀態(tài)下，一些地方黨委政府和社會(huì)面的關(guān)注度也不高。

“這種低關(guān)注度疊加行業(yè)內(nèi)在的封閉性，很大程度上導(dǎo)致糧食購銷領(lǐng)域成為一個(gè)被忽視的角落。”余自游表示，當(dāng)此次專項(xiàng)整治的聚光燈照到糧食這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，其長期潛藏的問題亂象就集中暴露出來。

梳理全國各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)公開通報(bào)的典型案件來看，基層糧庫是整個(gè)糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題的多發(fā)點(diǎn)位，窩案的發(fā)生除了前述內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制缺失、“一把手”長期任職等因素外，人員的低流動(dòng)性也是一個(gè)不容忽視的誘因。

據(jù)一名縣級(jí)國有糧食企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)前，縣級(jí)國有糧食企業(yè)收入主要由政策性糧食保管收入、糧食交易所產(chǎn)生的經(jīng)營收益、倉儲(chǔ)租賃費(fèi)用等三部分組成，在政策性糧食存儲(chǔ)指標(biāo)逐漸上收到中儲(chǔ)糧和省一級(jí)的大背景下，基層糧食國有企業(yè)收入呈現(xiàn)出銳減態(tài)勢(shì)，加之糧食經(jīng)濟(jì)附加值較低，靠市場經(jīng)營所產(chǎn)生的經(jīng)營效益有限，由此，導(dǎo)致基層國有糧食企業(yè)經(jīng)營效益普遍不佳，很難吸引到年輕人。

“沒有新鮮血液的注入，這又進(jìn)一步加劇了企業(yè)內(nèi)在的封閉性，留下來的往往都是干了十幾年甚至幾十年的老員工，這就很容易形成根深蒂固的關(guān)系網(wǎng)，在逐利上也容易達(dá)成共識(shí)?！痹撠?fù)責(zé)人表示。

在專家看來，這些暴露出來的問題充分表明糧食購銷領(lǐng)域的治理非一日之功，在權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管、規(guī)章制度完善、監(jiān)督效能提升等方面還需持續(xù)發(fā)力，而這無疑需要一個(gè)長期的過程。