“特色小鎮(zhèn)”為何越走越偏？

王鵬舉

站在村頭的104省道上，山東省濟(jì)南市馬山鎮(zhèn)的村民指著一座近10米高的地標(biāo)建筑告訴記者：“這里就是慢城，啥都沒有，你要是來游玩的話，就回去吧！”

按照該村民的指引，記者從地標(biāo)處沿著104省道驅(qū)車近5公里，來到馬山慢城的“核心區(qū)”，卻發(fā)現(xiàn)景區(qū)入口簡(jiǎn)易的滑道伸縮大門緊閉，而所謂的景區(qū)放眼望去，除了樹木再無其他設(shè)施。

馬山慢城，曾是一個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)。2017年1月，山東省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于公布新的中小城市試點(diǎn)名單和特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單的通知》，明確了包括濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)馬山慢城小鎮(zhèn)在內(nèi)的幾個(gè)項(xiàng)目創(chuàng)建省級(jí)特色小鎮(zhèn)的資格。

根據(jù)材料顯示，馬山慢城小鎮(zhèn)屬于旅游類特色小鎮(zhèn)，本著“旅游興鎮(zhèn)”的理念，依托豐富的旅游資源和深厚的文化底蘊(yùn)，馬山慢城成功申報(bào)為省級(jí)特色小鎮(zhèn)。

當(dāng)時(shí)，有馬山鎮(zhèn)政府官員向媒體表示：“我們將在5年內(nèi)建成特色小鎮(zhèn)，這個(gè)小鎮(zhèn)將輻射全省各縣市，直徑300公里，提供周末游、節(jié)假日游等服務(wù)。”

不過，目前該特色小鎮(zhèn)的建設(shè)依然停留在概念階段。同行的出租車司機(jī)直言：“這哪里是什么景區(qū)，就是一個(gè)山包嘛！”

2021年，根據(jù)山東省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)山東省創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案的通知》（魯政辦字〔2016〕149號(hào)）要求，省城鎮(zhèn)化暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織開展了省級(jí)特色小鎮(zhèn)績(jī)效評(píng)價(jià)和驗(yàn)收工作。

根據(jù)評(píng)價(jià)和驗(yàn)收結(jié)果，取消濟(jì)南市濟(jì)陽區(qū)孫耿有機(jī)食品小鎮(zhèn)、泰安市徂徠山汶河景區(qū)汶水小鎮(zhèn)、濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)馬山慢城小鎮(zhèn)等3個(gè)小鎮(zhèn)的創(chuàng)建資格。

馬山慢城，是各地特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建失敗案例的一個(gè)代表。

近年來，各地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得一定成效，涌現(xiàn)出一批精品特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。與此同時(shí)，各地也出現(xiàn)了部分特色小鎮(zhèn)概念混淆、內(nèi)涵不清、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱等問題。

目前，我國特色小鎮(zhèn)管理正在施行“一張清單管到底”模式，總體上進(jìn)入了規(guī)范發(fā)展軌道，各省份特色小鎮(zhèn)清單內(nèi)保留了1600個(gè)左右，其中有19個(gè)省份清單內(nèi)的特色小鎮(zhèn)數(shù)量少于50個(gè)，特色小鎮(zhèn)正在從注重?cái)?shù)量逐步轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量。

前段時(shí)間，國家發(fā)展改革委等10部門聯(lián)合發(fā)布《全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則》（簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），突出規(guī)范管理導(dǎo)向和要求，對(duì)全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展提出了13項(xiàng)具體指標(biāo)。

“13項(xiàng)具體量化指標(biāo)，是全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基本遵循，是各有關(guān)部委、各地區(qū)和市場(chǎng)主體的基本工作依據(jù)。”接受記者采訪時(shí)，中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)黨委書記、副主席兼理事長(zhǎng)陳炎兵說。

浙江首提特色小鎮(zhèn)概念

近年來，我國涌現(xiàn)出一批精品特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

截至目前，各省份有特色小鎮(zhèn)約1600個(gè)，共吸納約440萬人就業(yè)。不少精品特色小鎮(zhèn)已成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新平臺(tái)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新載體、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點(diǎn)。

論及特色小鎮(zhèn)的起源，要從浙江杭州說起。

2002年8月，杭州市政府批復(fù)成立轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園，定位為工業(yè)園區(qū)。2010年至2012年，園區(qū)調(diào)整發(fā)展方向，主打產(chǎn)業(yè)變成云計(jì)算。

之后，阿里云開發(fā)者大會(huì)在園區(qū)舉辦并逐年擴(kuò)大規(guī)模。

2013年，杭州市與阿里云達(dá)成戰(zhàn)略合作，在原來轉(zhuǎn)塘科技經(jīng)濟(jì)園的基礎(chǔ)上建設(shè)基于云計(jì)算大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)，命名“云棲小鎮(zhèn)”。

至此，我國第一個(gè)特色小鎮(zhèn)誕生。特色小鎮(zhèn)之所以能在浙江興起，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心城市戰(zhàn)略部副主任張新民認(rèn)為，這里面有著多方面的因素。

“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、民間資本雄厚；工業(yè)化基本完成，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)是主角；小城鎮(zhèn)高度發(fā)達(dá)，三分天下有其二；城鄉(xiāng)差別較小，省直管縣體制下，縣鎮(zhèn)自主權(quán)較大；山多水少土地少，浙江省10萬平方公里陸域面積，七山一水兩分田，自然空間狹小，不適宜發(fā)展大城市?！睆埿旅裾f。

2014年10月，時(shí)任浙江省省長(zhǎng)李強(qiáng)在考察時(shí)肯定了云棲小鎮(zhèn)的發(fā)展模式，并首次提出了特色小鎮(zhèn)的概念。

他表示：“不久的將來，一個(gè)個(gè)產(chǎn)業(yè)特色鮮明、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多功能疊加融合、體制機(jī)制靈活的美麗小鎮(zhèn)，將深刻改變浙江的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局，推動(dòng)新常態(tài)下的浙江發(fā)展保持中高速、邁向中高端?！?/p>

2015年1月，浙江省兩會(huì)提出“特色小鎮(zhèn)”概念，并作為重點(diǎn)工作。同年4月，浙江省出臺(tái)《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，3年重點(diǎn)培育和規(guī)劃建設(shè)100個(gè)左右特色小鎮(zhèn)。

2015年至2016年間，浙江省公布了第一批37個(gè)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單及第二批42個(gè)特色小鎮(zhèn)名單。從云棲小鎮(zhèn)出發(fā)，浙江“特色城鎮(zhèn)建設(shè)”模式逐漸向全國發(fā)展。

一哄而上

短短幾年內(nèi)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮就席卷全國。

截至2018年2月，全國兩批特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)403個(gè)，加上各地方創(chuàng)建的省級(jí)特色小鎮(zhèn)，數(shù)量達(dá)到2000多個(gè)。

作為一種微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，特色小鎮(zhèn)對(duì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

中國人民大學(xué)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)研究所所長(zhǎng)、中國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)金元浦接受媒體采訪時(shí)，將特色小鎮(zhèn)分為四類：

第一類是依靠旅游、傳統(tǒng)歷史文化、山水、民宿等模式形成的小鎮(zhèn)；第二類是創(chuàng)新型小鎮(zhèn)，比如各地基金小鎮(zhèn)、物聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、文化會(huì)展小鎮(zhèn)等；第三類是產(chǎn)業(yè)新型小鎮(zhèn)，比如傳統(tǒng)制造業(yè)小鎮(zhèn)升級(jí)換代走向高端制造業(yè)，此類特色小鎮(zhèn)對(duì)全國來講尤其有啟示意義；第四類是時(shí)尚創(chuàng)意型小鎮(zhèn)，比如夢(mèng)想小鎮(zhèn)、寵物小鎮(zhèn)、巧克力甜蜜小鎮(zhèn)等，貼近青年人的生活需求，體現(xiàn)出時(shí)尚。

各地政府都在大力推動(dòng)，特色小鎮(zhèn)建設(shè)一度成為投資熱點(diǎn)。公開資料顯示，有的省份提出，通過3年左右時(shí)間培育30個(gè)左右國家級(jí)特色小鎮(zhèn)，建設(shè)100個(gè)左右省級(jí)特色小鎮(zhèn)，建設(shè)200個(gè)左右市級(jí)特色小鎮(zhèn)。

由于熱衷于攀比特色小鎮(zhèn)發(fā)展數(shù)量、追求獲得各類政策紅利、在短時(shí)制造轟動(dòng)效應(yīng)上做文章，少數(shù)地方創(chuàng)建的特色小鎮(zhèn)甚至演變成“面子工程”。

“一般由國家層面發(fā)文的領(lǐng)域或項(xiàng)目，地方普遍表現(xiàn)積極?！敝袊鞘泻托〕擎?zhèn)改革發(fā)展中心城市戰(zhàn)略部主任榮西武分析，因?yàn)橐坏┻M(jìn)入國家有關(guān)部委視野范圍，意味著可能獲得更多的政策傾斜和金融機(jī)構(gòu)支持等?！皩?duì)于地方主政者而言，一塊國家級(jí)牌子還是很有吸引力的?！?/p>

在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)上，雖然國家層面沒有直接的資金支持，但各省份有資金扶持、獎(jiǎng)補(bǔ)政策。比如，某些省份，國家級(jí)特色小鎮(zhèn)一年可獲得省一級(jí)各類扶持補(bǔ)貼款2000萬元；還有的省份甚至能給到上億。

對(duì)企業(yè)而言，特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建更是有著看得見、摸得著的好處?！捌髽I(yè)如果能拿到一塊國家級(jí)的‘牌子，則意味著有政府對(duì)該項(xiàng)目的認(rèn)可與支持，有助于企業(yè)更好地拓展業(yè)務(wù)、增加信譽(yù)度。”榮西武說。

回憶起特色小鎮(zhèn)起步階段的情形，榮西武說，當(dāng)時(shí)普遍對(duì)特色小鎮(zhèn)的認(rèn)知并不明晰。特色小鎮(zhèn)到底是什么，其實(shí)都不清楚，屬于探索。

除了認(rèn)知模糊外，很多機(jī)構(gòu)借中央文件，給地方作培訓(xùn)，各自解讀、標(biāo)準(zhǔn)不一、走樣變形等亂象，導(dǎo)致錯(cuò)誤信息不斷被傳遞。一些逐利機(jī)構(gòu)，認(rèn)為項(xiàng)目存在巨大商機(jī)，地方政府、企業(yè)一哄而上。

“夾生飯”和“爛尾項(xiàng)目”

回顧過去幾年，各地結(jié)合本地實(shí)際，積極推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、功能聚而合、形態(tài)小而美、機(jī)制新而活的典型特色小鎮(zhèn)。

與此同時(shí)，一些地方在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中也出現(xiàn)了一些偏差和問題。

有的地方把行政建制鎮(zhèn)當(dāng)作特色小鎮(zhèn)，有的地方給產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體等戴上特色小鎮(zhèn)“帽子”，甚至有的地方把缺乏投資主體、并未動(dòng)工建設(shè)的項(xiàng)目也宣稱為特色小鎮(zhèn)。

陳炎兵認(rèn)為，一些地方?jīng)]有做好充分研究和論證，盲目發(fā)展特色小鎮(zhèn)，導(dǎo)致出現(xiàn)“夾生飯”和“爛尾項(xiàng)目”。

除了這種概念不清晰、內(nèi)涵不明確、盲目發(fā)展，還有些特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位不準(zhǔn)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱。

由于缺乏科學(xué)的產(chǎn)業(yè)定位，一些小鎮(zhèn)沒有與當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)有效結(jié)合，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)特色不鮮明，比較優(yōu)勢(shì)不突出，缺乏發(fā)展后勁。一些小鎮(zhèn)缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱，無法實(shí)現(xiàn)人才、技術(shù)、資金等先進(jìn)要素集聚和產(chǎn)業(yè)集聚，無法打造具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)生態(tài)。一些地方不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際，跟風(fēng)發(fā)展，東施效顰，產(chǎn)生同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、千鎮(zhèn)一面。

在特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建中，也存在政府與市場(chǎng)的邊界不清，存在政府大包大攬和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的現(xiàn)象?！耙恍┑胤?jīng)]有形成政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作的特色小鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)制，沒有形成市場(chǎng)機(jī)制下的多元化主體共建合力?！标愌妆f。

之所以“亂”，榮西武認(rèn)為，一定程度上是因?yàn)?，剛開始，一些地方和機(jī)構(gòu)將特色小鎮(zhèn)、特色“小城鎮(zhèn)”混為一談，而且不斷地利用各種機(jī)會(huì)宣傳推廣這種錯(cuò)誤認(rèn)知。

和馬山慢城一同被取消創(chuàng)建資格的，還有濟(jì)南市濟(jì)陽區(qū)的孫耿街道“有機(jī)食品小鎮(zhèn)”。

2017年9月，在山東省公布的第二批省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單中，孫耿街道作為省級(jí)特色小鎮(zhèn)位列其中，被命名為“有機(jī)食品小鎮(zhèn)”。

當(dāng)時(shí)發(fā)布的文件要求各級(jí)、各部門要提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，建立協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，研究制定有利于特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的配套措施，在資金、土地、人才、技術(shù)、項(xiàng)目等方面給予支持和傾斜，為特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建創(chuàng)造良好環(huán)境。

“各特色小鎮(zhèn)要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升小鎮(zhèn)管理水平，形成可推廣、可借鑒的特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式，為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供空間和載體，推動(dòng)全省新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展?！?/p>

孫耿街道整體作為特色小鎮(zhèn)進(jìn)行建設(shè)，曾引起關(guān)注。

近日，記者來到孫耿街道。通過觀察發(fā)現(xiàn)，這里是一個(gè)城鎮(zhèn)化水平和基礎(chǔ)建設(shè)水平較為落后的街道，甚至找不到一個(gè)標(biāo)志性的建筑。在孫耿街道辦事處，談及取消有機(jī)食品小鎮(zhèn)創(chuàng)建資格的原因，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示是政府層面主動(dòng)申請(qǐng)退出的結(jié)果。

“死亡名單”背后

曾入圍浙江省第二批特色小鎮(zhèn)，余姚的?？托℃?zhèn)后因考核不合格被約談。此前有網(wǎng)友實(shí)地走訪，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目停工，工地雜草叢生。

關(guān)于失敗原因，有人分析認(rèn)為，政府的承諾沒有兌現(xiàn)，資金鏈斷裂被迫停工。因?yàn)殚_發(fā)商在小鎮(zhèn)創(chuàng)建之前，與?？托℃?zhèn)概念進(jìn)行了捆綁，造成小鎮(zhèn)部分在談的企業(yè)、客商暫緩到小鎮(zhèn)投資。另外，模具行業(yè)專業(yè)化強(qiáng)、投資成本高，企業(yè)投資都很謹(jǐn)慎。

在政府扶持下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)一度出現(xiàn)熱潮，大批量的特色小鎮(zhèn)興起。急于出政績(jī)，各地模仿復(fù)制，導(dǎo)致題材單一，主題不明確，沒有創(chuàng)意。對(duì)于消費(fèi)者來說，視覺疲勞，沒有吸引力，則容易導(dǎo)致小鎮(zhèn)的發(fā)展走下坡路。

早在2018年，一份“中國特色小鎮(zhèn)死亡名單”在網(wǎng)絡(luò)上不脛而走，撕開了特色小鎮(zhèn)的“遮羞布”。名單中，列舉了10個(gè)特色小鎮(zhèn)失敗的典型案例。其中，余姚的?？托℃?zhèn)就在名單之中。

特色小鎮(zhèn)大批量崛起，各地為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大規(guī)模開發(fā)特色小鎮(zhèn)，很多公司為了蹭熱度，盲目投資小鎮(zhèn)，對(duì)項(xiàng)目沒有做合理的規(guī)劃和研究，導(dǎo)致開發(fā)失敗。

此前，中山大學(xué)等機(jī)構(gòu)發(fā)布的《中國特色小鎮(zhèn)研究報(bào)告（2019）》認(rèn)為，目前，中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨八方面問題亟待解決。

這八個(gè)方面是：政策文件牽頭機(jī)構(gòu)較多，部分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；未形成特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)政策體系；對(duì)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建理解不透徹；特色小鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)不完善；缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃編制；脫離地方實(shí)際的盲目跟風(fēng)；地方政府建設(shè)動(dòng)機(jī)不純不正；傳統(tǒng)文化與遺產(chǎn)保護(hù)不夠。

淘汰不合格小鎮(zhèn)，對(duì)地方來說，是及時(shí)止損；從全局而言，則是對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展方向和軌道的糾偏，有利于各地特色小鎮(zhèn)事業(yè)更穩(wěn)、更好、更健康地發(fā)展。

在馬山慢城所謂核心區(qū)的一處簡(jiǎn)易辦公房里，跟了慢城項(xiàng)目四五年的濟(jì)南園林開發(fā)建設(shè)集團(tuán)苗木科研中心負(fù)責(zé)人孟衛(wèi)浩告訴記者：“項(xiàng)目計(jì)劃投資18個(gè)億，如今已經(jīng)實(shí)際投資幾個(gè)億，卻沒有營(yíng)收。取消了也好，我們的壓力也小一些?！?/p>

至于慢城的概念，下一步還會(huì)延續(xù)嗎？“取消了創(chuàng)建資格，但是綠色生態(tài)旅游項(xiàng)目還是要往下做的，地都租了，這地方做別的也不合適。集團(tuán)還在考慮，還在規(guī)劃中，目前集團(tuán)和區(qū)里、鎮(zhèn)里的聯(lián)系還是很緊密的，正一起研究下一步?！泵闲l(wèi)浩說。

打著產(chǎn)業(yè)旗號(hào)搞地產(chǎn)開發(fā)

“特色小鎮(zhèn)最核心的就是產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)，再具體點(diǎn)，就是特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)。沒有特而強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)做支撐，小鎮(zhèn)就沒有造血功能?！睒s西武說。

在一些特色產(chǎn)業(yè)原本就發(fā)展較好的地區(qū)設(shè)立特色小鎮(zhèn)，更容易成功。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)往往比較好，人才、技術(shù)、資金等先進(jìn)要素比較容易集聚。比如，制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)可著重發(fā)展先進(jìn)制造類特色小鎮(zhèn)，先進(jìn)要素集聚地區(qū)可著重發(fā)展科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)及金融服務(wù)類特色小鎮(zhèn)。

如果有產(chǎn)業(yè)做支撐，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)相繼完善，從產(chǎn)業(yè)到文化、到旅游，再到配套，最終形成產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、功能聚而合、形態(tài)小而美、機(jī)制新而活的新型發(fā)展空間，即回歸到“特色小鎮(zhèn)”的本質(zhì)。

然而，一些地方快速發(fā)展的特色小鎮(zhèn)，很大程度被房地產(chǎn)商“綁架”，打著各種產(chǎn)業(yè)旗號(hào)，到城市周邊的小鎮(zhèn)拿地搞開發(fā)，結(jié)果房子搞了一大片，產(chǎn)業(yè)卻引不來，反而加大了房地產(chǎn)庫存。

談及出現(xiàn)房地產(chǎn)化傾向的原因，陳炎兵分析，一些地方的政府和企業(yè)著眼于短期利益，沒有對(duì)人口和居住平衡問題進(jìn)行科學(xué)論證，以發(fā)展特色小鎮(zhèn)之名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)，導(dǎo)致小鎮(zhèn)發(fā)展缺乏可持續(xù)性。

“各地區(qū)普遍反映，希望國家層面明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比的量化要求。否則，各地區(qū)既無法嚴(yán)防特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向，又可能出現(xiàn)各自解讀、標(biāo)準(zhǔn)不一、走樣變形等亂象?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

事實(shí)上，特色小鎮(zhèn)要以人文本，考慮人的全面發(fā)展，有居住、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、安全、社交需求。

張新民表示，不是說特色小鎮(zhèn)不能搞房地產(chǎn)，人也需要居住，但是不能房地產(chǎn)化，參考2019年全國城鎮(zhèn)的住宅用地占建設(shè)用地比例約38%的數(shù)值，按照從嚴(yán)從緊原則，將特色小鎮(zhèn)的住宅用地占比設(shè)置為原則上不超過30%是比較合理的選擇。

“特色小鎮(zhèn)確實(shí)需要一定比例的居住空間，但住宅用地比例過高，往往會(huì)擠占產(chǎn)業(yè)空間，影響特色小鎮(zhèn)吸引集聚先進(jìn)要素、承載細(xì)分高端產(chǎn)業(yè)和集約高效利用空間，甚至導(dǎo)致房地產(chǎn)化?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，《導(dǎo)則》提出特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地的面積下限和住宅用地比例上限，是防止特色小鎮(zhèn)走樣變形的重要舉措。

從審批制到創(chuàng)建制

某種意義上，特色小鎮(zhèn)是改革的一塊試驗(yàn)田，是社會(huì)治理體系的一種新探索。

2016年7月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部以及住建部決定在全國范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，計(jì)劃到2020年，培育1000個(gè)左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國小城鎮(zhèn)建設(shè)。

同年10月，住建部公布第一批127個(gè)特色小鎮(zhèn)名單。隨后，浙江、上海、北京等地方政策密集出臺(tái)。

2017年7月，住建部公布全部第二批276個(gè)特色小鎮(zhèn)名單。同年8月，國家體育總局公布了首批96個(gè)體育特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)名單。

這一時(shí)期，各地創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的呼聲很高。有觀察人士分析，要搞投資運(yùn)營(yíng)，各種資本就喜歡找有政策、國家有特殊鼓勵(lì)的，盡量往上靠，先戴上“帽子”，然后就會(huì)有政策，有資金、土地指標(biāo)等。

不過，2017年國家發(fā)展改革委牽頭特色小鎮(zhèn)建設(shè)后（前兩批由住建部牽頭），廢除了審批制。

談及兩者的區(qū)別，榮西武說，之前是“先吸納，再培養(yǎng)”，如今是“成熟一個(gè)，吸納一個(gè)”。從產(chǎn)業(yè)、規(guī)模、產(chǎn)出等方面，符合《導(dǎo)則》要求后，再申請(qǐng)。未納入各省份特色小鎮(zhèn)清單的，各單位各機(jī)構(gòu)不得自行冠名“特色小鎮(zhèn)”或自行開工建設(shè)。

考慮到特色小鎮(zhèn)是新生事物，此前各有關(guān)部門和單位印發(fā)的文件大多是探索性、試驗(yàn)性的，所以，根據(jù)發(fā)改規(guī)劃〔2021〕1383號(hào)文要求，自〔2021〕1383號(hào)文發(fā)布之日起，此前國務(wù)院各有關(guān)部門和單位印發(fā)的特色小鎮(zhèn)文件同時(shí)廢止。

“實(shí)施清單管理機(jī)制，意味著地方不再只是‘拿帽子、無作為，主管部門會(huì)以定期考核等方式，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)。小鎮(zhèn)成熟期并非一兩年能完成，它是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，需要持續(xù)跟進(jìn)、及時(shí)糾偏?！睒s西武說。

創(chuàng)建門檻

特色小鎮(zhèn)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段產(chǎn)生的新型產(chǎn)業(yè)布局形態(tài)，是規(guī)劃用地面積一般為幾平方公里的微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，既非行政建制鎮(zhèn)，也非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

從內(nèi)容來看，《導(dǎo)則》的22條具體要求主要體現(xiàn)在發(fā)展定位、空間布局、質(zhì)量效益、管理方式、底線約束五個(gè)方面。

其中，底線方面，要求有效防范各類潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保不突破合理合規(guī)用地、生態(tài)環(huán)保、債務(wù)防控、房住不炒、安全生產(chǎn)等“五條底線”。

特色小鎮(zhèn)重在培育發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，吸引人才、技術(shù)、資金等先進(jìn)要素集聚，具有細(xì)分高端的鮮明產(chǎn)業(yè)特色、產(chǎn)城人文融合的多元功能特征、集約高效的空間利用特點(diǎn)，是產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、功能聚而合、形態(tài)小而美、機(jī)制新而活的新型發(fā)展空間。

《導(dǎo)則》指出，準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位，明確概念內(nèi)涵、功能作用和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將之作為發(fā)展特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和前提。在陳炎兵看來，這實(shí)際上設(shè)立了特色小鎮(zhèn)的準(zhǔn)入門檻。

除了明晰概念內(nèi)涵外，特色小鎮(zhèn)還應(yīng)發(fā)揮其特定功能作用。

特色小鎮(zhèn)依托小尺度空間集聚細(xì)分產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，促進(jìn)土地利用效率提升、生產(chǎn)力布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；疏解大城市中心城區(qū)非核心功能，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城就業(yè)生活，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和就近城鎮(zhèn)化；承接城市要素轉(zhuǎn)移，支撐城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)，還應(yīng)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

特色小鎮(zhèn)應(yīng)秉持少而精、少而專方向，在確實(shí)具備客觀實(shí)際基礎(chǔ)條件的前提下確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)、凸顯特色。

制造業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)可著重發(fā)展先進(jìn)制造類特色小鎮(zhèn)，先進(jìn)要素集聚地區(qū)可著重發(fā)展科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)及金融服務(wù)類特色小鎮(zhèn)，擁有相應(yīng)資源稟賦地區(qū)可著重發(fā)展商貿(mào)流通、文化旅游、體育運(yùn)動(dòng)及三產(chǎn)融合類特色小鎮(zhèn)。

統(tǒng)一管理防止走偏

近年來，國家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門持續(xù)推動(dòng)特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏，提出規(guī)范性管理措施，清理虛假虛擬“特色小鎮(zhèn)”。

2018年8月，國家發(fā)展改革委印發(fā)一份規(guī)范糾偏性文件，提出統(tǒng)籌建立規(guī)范糾偏機(jī)制和典型引路機(jī)制。

2019年4月，在浙江召開第一次全國特色小鎮(zhèn)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，公布淘汰一大批錯(cuò)用概念的虛假“特色小鎮(zhèn)”、停留在紙面上的虛擬“特色小鎮(zhèn)”，推廣來自16個(gè)精品特色小鎮(zhèn)的“第一輪全國特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗(yàn)”。

2020年6月，印發(fā)一份通報(bào)類文件，曝光一批負(fù)面警示案例，推廣來自20個(gè)精品特色小鎮(zhèn)的“第二輪全國特色小鎮(zhèn)典型經(jīng)驗(yàn)”。

2021年9月，公布一期《全國特色小鎮(zhèn)情況通報(bào)》，曝光兩個(gè)警示案例。

為推動(dòng)特色小鎮(zhèn)逐步走上理性發(fā)展軌道，各地統(tǒng)籌把握發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系，多措并舉、持續(xù)發(fā)力，此前擴(kuò)張過快、概念混淆、內(nèi)涵不清等問題得到較大程度解決。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任史育龍介紹，經(jīng)過糾偏，各地區(qū)特色小鎮(zhèn)清單管理機(jī)制初步建立，目前在31個(gè)省份中，19個(gè)省份清單內(nèi)的數(shù)量少于50個(gè)，盲目發(fā)展現(xiàn)象得到扭轉(zhuǎn)。

不過，目前還存在一些突出問題，如“虛假特色小鎮(zhèn)”仍然存在、部分特色小鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)不強(qiáng)。對(duì)特色小鎮(zhèn)實(shí)行統(tǒng)一管理有利于統(tǒng)一政策、規(guī)范發(fā)展，防止走偏。

針對(duì)存在的問題，《導(dǎo)則》進(jìn)一步細(xì)化了清單管理要求：建立各省份特色小鎮(zhèn)清單，并將其納入全國特色小鎮(zhèn)信息庫；堅(jiān)持嚴(yán)控?cái)?shù)量、提高質(zhì)量，人均GDP少于1萬美元省份的清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)原則上不多于50個(gè)，鼓勵(lì)控制在30個(gè)以內(nèi)。

對(duì)清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行定期評(píng)估，實(shí)行有進(jìn)有退、優(yōu)勝劣汰；未納入各省份特色小鎮(zhèn)清單的，各單位各機(jī)構(gòu)不得自行冠名“特色小鎮(zhèn)”或自行開工建設(shè)。

“清單管理進(jìn)一步強(qiáng)化了政府部門的引導(dǎo)、審核、管理和監(jiān)督作用，進(jìn)一步加大了對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的規(guī)范和糾偏力度，有利于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康和高質(zhì)量發(fā)展。”陳炎兵說。