不同資源稟賦條件下宅基地改革模式比較研究

張成玉

（洛陽師范學(xué)院商學(xué)院，河南·洛陽 471934）

1 問題的提出

我國的宅基地改革官方探索發(fā)端于2007年重慶市和成都市獲批的“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，重慶探索出地票交易制度，成都探索出“兩放棄，三保障”模式。隨后其他地方也進行了類似探索，經(jīng)歷了一個較長過程。規(guī)模更大的改革探索是2015年全國啟動的“三塊地”改革試點，作為“三塊地”之一的宅基地改革逐漸變成研究的熱點之一。尤其是2018年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權(quán)分置”之后，關(guān)于宅基地改革的研究成為學(xué)者們關(guān)注的熱點。

學(xué)者們對各地宅基地改革進行了大量的實證研究[1]，主要集中在2015年啟動宅基地改革試點的15個縣市，其中選取浙江義烏市、江西余江縣、安徽金寨縣、福建晉江市、寧夏平羅縣、四川瀘縣作為研究對象的比較多。研究中取得的一致結(jié)論主要是：都認為宅基地“三權(quán)分置”中所有權(quán)屬于集體[2]、宅基地改革實踐中農(nóng)戶參與意愿差別大[3]、宅基地改革中確權(quán)和“房地一體”是交易的必要條件[4]。學(xué)者們對宅基地改革研究所存在的分歧遠大于一致結(jié)論，爭議主要集中在：

一是宅基地制度是否需要改革。鄭風(fēng)田等多數(shù)學(xué)者認為農(nóng)村宅基地閑置率高，進城農(nóng)民城鄉(xiāng)兩頭占地，土地利用效率低，需要改革[5]。賀雪峰則認為農(nóng)民進城風(fēng)險大，兩頭占地可以有效防范風(fēng)險，宅基地閑置是合理冗余[6]。

二是宅基地由原來的兩權(quán)變?nèi)龣?quán)是否可行。丁關(guān)良等認為宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)無法被分解，實踐中會遇到法律難題[7]。徐忠國等則認為宅基地“三權(quán)分置”符合經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)細分原理，也符合物權(quán)生成法理[8]。

三是宅基地改革是否可以顯化宅基地價值從而增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。蔡繼明等認為完善宅基地“三權(quán)分置”制度可以盤活閑置宅基地，增加農(nóng)村居民財產(chǎn)收入[9]。賀雪峰則認為占我國土地資源比較多的中西部地區(qū)的一些宅基地退出無法復(fù)墾也無人耕種，不可能產(chǎn)生大量財產(chǎn)性收入[6]。

2015年啟動土地改革試點的33個縣市區(qū)中有15個選擇了宅基地改革試驗，2019年8月《中華人民共和國土地管理法（2019修正版）》通過時，“三塊地”聯(lián)動改革中被認為貢獻成果最少的是宅基地管理制度[10]。在這種情況下，2020年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)了全國104個縣(市、區(qū))和3個設(shè)區(qū)市為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。這樣的結(jié)果不意外，因為根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理顯示宅基地改革涉及到的農(nóng)戶高達2.6億，分布在全國1800多個縣市，近4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，足見其數(shù)量大，情況復(fù)雜。宅基地改革涉及我國基層群體的生存和生活，他們所處之地資源稟賦千差萬別?；诖?，從資源稟賦的角度對宅基地改革進行研究有助于理解宅基地改革中存在的分歧并提供政策建議。

2 與宅基地改革相關(guān)的資源稟賦分類及其代表模式

在當代，資源是一個寬泛的概念，一切能夠帶來效用且稀缺的物質(zhì)、能量、信息、人力等皆可稱為資源。土地具有多重功能，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在1976年制定的《土地評價綱要》強調(diào)土地是“自然和社會經(jīng)濟”的綜合體，具有自然、經(jīng)濟、制度等綜合功能。宅基地改革的過程和效果是與其他自然、經(jīng)濟、制度等各種資源要素相互作用的結(jié)果。全國各地宅基地改革實踐取得較好效果的試點主要是因為結(jié)合了當?shù)刭Y源稟賦的比較優(yōu)勢。

2.1 與宅基地改革相關(guān)的資源稟賦分類

依據(jù)全國各地實踐的情況，能夠與宅基地改革相結(jié)合的資源稟賦可以分為市場資源稟賦型（經(jīng)濟因素）、生態(tài)文化旅游資源稟賦型（自然因素）、政策資源稟賦型（制度因素）和普通資源稟賦型四種。

（1）市場資源稟賦型。是指要素市場發(fā)育充分，多主體參與交易，能夠形成有效的宅基地需求和供給，價格能夠通過競爭形成，宅基地的高效利用主要通過市場配置實現(xiàn)[11]。從各地改革實踐看，市場資源稟賦型宅基地改革主要分布在我國東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其典型代表是浙江義烏的宅基地改革模式。

（2）生態(tài)文化旅游資源稟賦型。是指當?shù)厣鷳B(tài)文化旅游資源豐富，閑置的宅基地和民房可以通過就地轉(zhuǎn)讓或者合作建房升級改建為民宿，閑置宅基地在發(fā)展旅游業(yè)中能夠得到充分利用。從各地改革實踐中看，生態(tài)文化旅游資源稟賦型宅基地改革主要分布在我國生態(tài)文化旅游資源較豐富的丘陵、半山區(qū)和山區(qū)，其典型代表是四川眉山市彭山區(qū)的宅基地改革模式。

（3）政策資源稟賦型。是指政府支持當?shù)卣馗母锟梢岳贸青l(xiāng)建設(shè)用地指標增減掛鉤政策，通過地票進行交易，這種交易只限于特定的城市和特定的農(nóng)村參與，具有一定的計劃性、排他性。從各地改革實踐中看，政策資源稟賦型宅基地改革主要是特定城市和特定農(nóng)村的對口支援，其典型代表是重慶通過地票進行的宅基地改革模式。

（4）普通資源稟賦型。是指當?shù)卦谡馗母镏袥]有以上幾種資源，對宅基地改革主要集中在規(guī)范管理上，比如對多占、超占宅基地實施階梯收費，將收取的費用用于宅基地回購或村組織的公共支出。從各地改革實踐中看，普通資源稟賦型宅基地改革分布在廣大平原地區(qū)的糧食主產(chǎn)區(qū)，其典型代表是河南新鄉(xiāng)長垣市（縣級市）的宅基地改革模式。

2.2 四種典型宅基地改革模式的資源稟賦情況

重慶市早在2007年就是“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，浙江義烏市、四川眉山市彭山區(qū)、河南新鄉(xiāng)長垣市都是2020年新一輪宅基地改革的試點縣市區(qū)，除河南新鄉(xiāng)長垣市外，各試點的資源稟賦比較優(yōu)勢明顯。

（1）浙江義烏宅基地改革模式中的市場資源稟賦比較優(yōu)勢明顯，主要體現(xiàn)在外來人口、人均GDP、財政收入、對外貿(mào)易等指標高。義烏是世界小商品之都，根據(jù)2019年義烏市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展報告，當年常住人口為131.86萬人，城鎮(zhèn)化率為78.50%，本地戶籍人口83.61萬人，外來人口48.25萬人，占本地戶籍人口的57.71%。當年GDP為1421.10億元，在全國百強縣中排名第9，城鎮(zhèn)人口人均可支配收入為7.72萬元，為全國平均值的1.82倍，農(nóng)村人口人均可支配收入為3.95萬元，為全國平均值的2.47倍，城鄉(xiāng)收入比為1.95∶1。全市一般公共預(yù)算收入101.20億元，全年進出口總額為2967.80億元。

（2）四川眉山市彭山區(qū)宅基地改革模式中的生態(tài)文化旅游資源稟賦比較優(yōu)勢明顯，主要體現(xiàn)在旅游景區(qū)和旅游產(chǎn)品多。彭山區(qū)夏無酷暑、冬無嚴寒，是“長壽之鄉(xiāng)”。文化底蘊深厚，以養(yǎng)生文化、忠孝文化等為代表。當?shù)叵嗬^開發(fā)了十二個旅游景區(qū)，與之配套開發(fā)的有特色美食和旅游產(chǎn)品。根據(jù)該區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年末有戶籍人口32.60萬人，GDP為178.03億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3.78萬元，略低于全國平均水平，農(nóng)村居民人均可支配收入2.02萬元，略高于全國平均水平。地方一般公共預(yù)算收入為16.34億元，進出口總額為2.62億元，市場資源稟賦沒有比較優(yōu)勢。

（3）重慶市宅基地改革模式中的政策資源稟賦比較優(yōu)勢明顯，主要體現(xiàn)在首創(chuàng)地票交易。重慶市1997年與四川分離單獨成為直轄市，當年重慶GDP總量為1509.75億元，在全國省市中排名第19位，人均0.53萬元，全國排名第14位。1997年重慶的城鎮(zhèn)化率只有31.00%，略低于全國平均城鎮(zhèn)化率31.91%。重慶與原有的北京、上海、天津三個直轄市在重要經(jīng)濟社會發(fā)展指標上差距較大。重慶需要通過制度創(chuàng)新實現(xiàn)追趕，2007年獲批“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，2008年在中央的批準下成立了農(nóng)村土地交易所，在農(nóng)村宅基地改革中首先進行了地票試點。中央批準地票試點標志著重慶在政策資源方面占得先機。

（4）河南新鄉(xiāng)長垣市宅基地改革模式中的資源稟賦無明顯比較優(yōu)勢。河南新鄉(xiāng)長垣市2019年戶籍人口88.18萬，常住人口78.93萬，城鎮(zhèn)化率為49.81%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3.00萬元，農(nóng)村居民人均可支配收入2.16萬元。這些數(shù)據(jù)表明長垣市的市場資源稟賦比較優(yōu)勢并不明顯；長垣市為平原地貌，耕地7.04萬公頃，是產(chǎn)糧大縣，2020年產(chǎn)糧79.25萬噸。由于地處平原且為產(chǎn)糧大縣，生態(tài)文化旅游資源稟賦沒有比較優(yōu)勢；長垣市與超大城市重慶相比，能級比較低，政策資源稟賦比較優(yōu)勢也不明顯。

3 不同資源稟賦條件下宅基地改革模式的做法

浙江義烏市、四川眉山市彭山區(qū)、重慶市都結(jié)合自身的不同資源稟賦在宅基地改革方面進行了創(chuàng)新，河南新鄉(xiāng)長垣市雖然沒有資源稟賦比較優(yōu)勢，但在宅基地規(guī)范化管理方面也進行了探索，四種模式做法各有特點。

3.1 浙江義烏市充分利用市場資源進行宅基地改革的做法

浙江義烏市宅基地改革是我國各地宅基地改革試點中被視為試驗成果最豐富的改革，主要做法如下：

（1）將宅基地改革和農(nóng)村更新改造相結(jié)合，統(tǒng)一規(guī)劃。義烏市制定了《義烏市農(nóng)村更新改造細則（試行）》，明確規(guī)定“在村域范圍內(nèi)將土地利用規(guī)劃、村莊更新改造規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等專項規(guī)劃管控要素和內(nèi)容融合成一個規(guī)劃成果”，形成了“1（鎮(zhèn)區(qū)、城市分區(qū)規(guī)劃）+X（中心村建設(shè)規(guī)劃）+Y（特色村規(guī)劃）”規(guī)劃體系，宅基地改革和農(nóng)村更新改造相得益彰。

（2）按照宅基地“三權(quán)分置”原則分類改革，采用多種形式放活使用權(quán)?！读x烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則（試行）》將所有村莊分為已完成新農(nóng)村建設(shè)的村莊和未實施或正在實施新農(nóng)村建設(shè)的村莊。前者允許其農(nóng)村宅基地按照所有權(quán)、資格權(quán)（有專門文件界定）、使用權(quán)相分離轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年，轉(zhuǎn)讓前提是人均至少留有15 m2的合法住宅，后者只允許在本村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，農(nóng)戶可以選擇自行協(xié)議轉(zhuǎn)讓，也可以通過官方的農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易平臺掛牌轉(zhuǎn)讓。細則中將宅基地的歷史遺留問題按照不同時期法律規(guī)定內(nèi)容的不同分為四類，具體處理方式包括補交罰款、拆除、有償使用但不確權(quán)等，這些做法均體現(xiàn)了分類改革和靈活性。

（3）政府確定集地券交易指導(dǎo)價和基準地價，為集地券、宅基地有償使用提供參考。義烏市探索了集地券交易，集地券按照誰復(fù)墾誰持有的原則，持有人包括被復(fù)墾的原宅基地使用人、舊村改造中復(fù)墾的集體經(jīng)濟組織、復(fù)墾國有土地的政府三類。集地券公開交易，初次交易起始價格不得低于指導(dǎo)價格，指導(dǎo)價格的確定依據(jù)是集地券取得成本等因素，2017年集地券回購價格為600萬元/公頃（600元/m2）。義烏市規(guī)定宅基地超占部分要按照基準地價一定比例收取有償使用費。政府組織評估并公布農(nóng)村宅基地基準地價，2017年公布的基準地價根據(jù)級差將全市分為九個片區(qū)，最高的片區(qū)為25870元/m2，最低的片區(qū)為2870 元 /m2。

3.2 四川眉山市彭山區(qū)利用生態(tài)文化旅游資源進行宅基地改革的做法

彭山區(qū)宅基地改革的做法顯著特點是“房地一體”就地升級改造變民宿和國有公司收儲運作，做法如下：

（1）“房地一體”就地升級改造變民宿。彭山區(qū)地處丘陵，部分偏遠的村莊交通不便，農(nóng)民收入低，長期在外務(wù)工的多，宅基地閑置率較高。根據(jù)2015年彭山區(qū)政協(xié)調(diào)查，宅基地完全閑置率達18%，戶均閑置210 m2。當?shù)卣J為閑置宅基地零星分散，退出意愿不統(tǒng)一，空間分散和時間上的不統(tǒng)一為宅基地退出后再利用帶來了很大困難，而宅基地零星退出是當?shù)卣馗母锏年P(guān)鍵所在。一些閑置宅基地復(fù)墾后質(zhì)量難以達標，有些房屋正好處在旅游發(fā)展規(guī)劃區(qū)內(nèi)且有一定特色，可以提升為民宿。當?shù)匕凑铡胺康匾惑w”就地升級改造發(fā)展民宿的思路組建國有公司收儲。

（2）國有公司收儲運作。當?shù)卣贸闪⒌膰歇氋Y公司平臺正興農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司（在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分公司）對自愿退出的宅基地進行收儲、掛牌、開發(fā)、租賃。為保證退出農(nóng)戶有住房，退出時要求出示購買商品房證明。公司將收儲的土地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所掛牌，對接鄉(xiāng)村旅游項目。如正興公司發(fā)展旅游項目農(nóng)業(yè)嘉年華主題園區(qū)，租賃當?shù)剞r(nóng)戶閑置房屋，統(tǒng)一裝修升級后變?yōu)猷l(xiāng)村旅游酒店。通過招拍掛得到宅基地使用權(quán)的企業(yè)獲得當?shù)卣C發(fā)的集體建設(shè)用地土地使用權(quán)證，使用年限為40年。企業(yè)獲得的集體建設(shè)用地土地使用權(quán)證可以抵押融資。

3.3 重慶利用政策資源進行宅基地改革的做法

經(jīng)過8年的探索，重慶地票制度不斷完善，2016年重慶市制定了《重慶市地票管理辦法》，做法如下：

（1）復(fù)墾宅基地，農(nóng)民集中居住。重慶市1997年成為直轄市，為了提高城鎮(zhèn)化率，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，重慶市鼓勵外出務(wù)工人員和普通農(nóng)戶、集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃的前提下自愿申請將宅基地進行整理，根據(jù)重慶市的情況，退出宅基地中有95%可以復(fù)墾為耕地，退出宅基地的農(nóng)民通過集中居住可以節(jié)約用地。

（2）將節(jié)約復(fù)墾耕地換取地票，地票通過交易所變現(xiàn)。重慶市規(guī)定政府驗收通過的復(fù)墾耕地面積減去農(nóng)村發(fā)展留用面積，剩余的面積可以換取地票。重慶市根據(jù)增減掛鉤政策，規(guī)定地票和國家下達的建設(shè)用地指標具有相同功能，這樣可以保證地票的有用性。地票通過重慶市成立的農(nóng)村土地交易所進行交易，地票交易采用掛牌或拍賣形式進行，根據(jù)復(fù)墾費、新增建設(shè)用地土地有償使用費等因素制定最低保護價，保護價為每公頃267萬元，實際交易價格穩(wěn)定在每公頃300萬元左右。地票交易收益的15%歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，85%歸原宅基地使用人。購買地票的權(quán)利人在辦理新增經(jīng)營性建設(shè)用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)時使用，不再繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地土地有償使用費。地票權(quán)利人可以通過轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)或者質(zhì)押融資。

3.4 河南新鄉(xiāng)長垣市宅基地改革做法

長垣市結(jié)合當?shù)厍闆r探索了宅基地有償使用和跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)，做法如下：

(4)缺乏培養(yǎng)新型人才的實踐環(huán)境。新時期新型人才的培養(yǎng)更加重視理論與實踐的結(jié)合，對于實踐環(huán)境的要求也更高。當前，很多高校的理論課程內(nèi)實驗或設(shè)計在計算機機房或者實驗室就可以很好地完成。但是，這些實踐環(huán)境不能滿足企業(yè)的要求，需要和企業(yè)進行更為緊密的合作。

（1）確定宅基地有償使用的收費對象、面積、單價標準?！堕L垣市農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》根據(jù)“一戶一宅”規(guī)定對多宅、超占的農(nóng)戶進行收費，有償使用面積是超出規(guī)定面積部分，對超出標準的認定有兩種，一種是超過167 m2的，另一種是超過全村宅基地平均面積的，村委可以根據(jù)情況選擇其一。有償使用的收費辦法是階梯計費，標準是：超出1~100 m2部分，每年收5元/m2，超出101~200 m2部分，每年收10元/m2，以此類推，每增加100 m2，單價提高5元，超出600 m2的強制收回。宅基地的有償使用費納入村級管理賬戶，主要用于村莊改造，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，宅基地退出補償?shù)取?/p>

（2）宅基地流轉(zhuǎn)形式多，范圍大，資格權(quán)退出靈活。2019年《長垣市宅基地三權(quán)分置指導(dǎo)意見》規(guī)定“允許農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式有條件流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，其中互換、贈予只能在本村村民之間進行”。符合宅基地資格權(quán)實現(xiàn)條件的農(nóng)戶可跨集體申請取得宅基地，宅基地使用權(quán)經(jīng)集體經(jīng)濟組織同意后可以在長垣市域范圍內(nèi)農(nóng)村村民之間轉(zhuǎn)讓，流轉(zhuǎn)年限原則上不超過20年，辦理集體土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓年限不超過70年。進城落戶農(nóng)民將資格權(quán)自愿有償退還給原集體后農(nóng)戶資格權(quán)消失，不影響享受其他權(quán)益。農(nóng)戶將宅基地?zé)o償退還集體，保留資格權(quán)，可再次申請獲得宅基地。農(nóng)戶出售、出租住房后可通過流轉(zhuǎn)方式從其他村民中獲得宅基地。

4 不同資源稟賦條件下宅基地改革模式比較

四種資源稟賦條件下宅基地改革模式的典型代表都涉及三權(quán)變化、使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式及改革效果等，下面從所有權(quán)實現(xiàn)方式、資格權(quán)實現(xiàn)方式、使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要形式、交易范圍和途徑、改革后宅基地性質(zhì)及用途、改革效果等六個維度進行比較（見表1）。

表1 不同資源稟賦條件下宅基地改革模式比較Table 1 The comparison of homestead reform models under different resource endowment

4.1 所有權(quán)實現(xiàn)方式

四種類型宅基地改革模式中所有權(quán)實現(xiàn)方式不同。按照法律規(guī)定我國宅基地所有權(quán)歸集體所有，在資格權(quán)和使用權(quán)歸農(nóng)戶的情況下，村集體對宅基地的所有權(quán)平時不易體現(xiàn)。宅基地改革后這種情況有所改變，在浙江義烏市宅基地改革中村集體負責(zé)村內(nèi)的整體規(guī)劃、對超占宅基地進行收費、可以持有復(fù)墾集體建設(shè)用地的集地券，在同等條件下可以優(yōu)先受讓本村流轉(zhuǎn)到期的宅基地；四川眉山市彭山區(qū)宅基地改革中村集體可以比照征地補償分成獲得收益；重慶市宅基地改革中村集體獲得地票收益的15%；河南新鄉(xiāng)長垣市宅基地改革中村集體負責(zé)村內(nèi)規(guī)劃、對超占或多占的宅基地按年收費。通過對比可以看出所有權(quán)實現(xiàn)程度比較充分的是浙江義烏市的宅基地改革，村集體享有規(guī)劃、收費、復(fù)墾、優(yōu)先受讓等權(quán)利；其次是河南新鄉(xiāng)長垣市的宅基地改革中村集體享有規(guī)劃、收費等權(quán)利；再次是四川眉山市彭山區(qū)和重慶市的宅基地改革中村集體可獲得一次性補償收益分成。

4.2 資格權(quán)實現(xiàn)方式

四種類型宅基地改革模式中資格權(quán)實現(xiàn)方式不同。浙江義烏市宅基地改革中農(nóng)戶對宅基地的轉(zhuǎn)讓期限上限為70年，轉(zhuǎn)讓到期后要續(xù)簽協(xié)議或退回；四川眉山市彭山區(qū)和重慶市宅基地改革中農(nóng)戶都永久性地失去資格權(quán)，相當于被征地。兩者不同之處在于四川眉山市彭山區(qū)宅基地改革中補償標準為征地標準，重慶市宅基地改革中補償標準為地票交易價格。河南新鄉(xiāng)長垣市宅基地改革中農(nóng)戶的資格權(quán)可以保留（無償退出）或永久退出（有償退出），宅基地流轉(zhuǎn)年限原則上不超過20年，但辦理集體土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)的最高轉(zhuǎn)讓年限為70年。對比可以看出浙江義烏市和河南新鄉(xiāng)長垣市對宅基地資格權(quán)的處理較靈活，四川眉山市彭山區(qū)和重慶市對宅基地資格權(quán)的處理較徹底。

4.3 使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式

四種類型宅基地改革模式中使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式不同。浙江義烏市宅基地改革中流轉(zhuǎn)價格比較高，最高的片區(qū)每公頃25869.75萬元（25870元/m2），最低的片區(qū)每公頃2869.95萬元（2870元/m2），集地券的指導(dǎo)價為每公頃600萬元，流轉(zhuǎn)形式也最豐富和靈活，主要有轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等；四川眉山市彭山區(qū)宅基地改革中使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要形式為有償退出，退出補償為征地標準，其2020年公布的征收農(nóng)用地片區(qū)綜合地價一、二、三級分別為每公頃79.50萬元、69.00萬元、64.50萬元；重慶市宅基地改革中使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式為有償退出，可以獲得地票收益的85%；河南新鄉(xiāng)長垣市宅基地改革中使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式有轉(zhuǎn)讓、出租、入股、有償退出等，退出價格采用片區(qū)綜合地價，2020年一、二、三級片區(qū)綜合地價標準分別為每公頃89.70萬元、78.75萬元、75.75萬元。對比可以看出浙江義烏市和河南新鄉(xiāng)長垣市宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式比較多樣，四川眉山市彭山區(qū)和重慶市宅基地改革中使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式比較單一。

4.4 宅基地使用權(quán)交易范圍和途徑

4.5 改革后宅基地性質(zhì)及用途

四種類型宅基地改革模式中土地的性質(zhì)和用途有的發(fā)生了變化。宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的一種，與之對應(yīng)還有經(jīng)營性集體建設(shè)用地和公用集體建設(shè)用地[12]。浙江義烏市和河南新鄉(xiāng)長垣市宅基地改革中宅基地在交易后主要用途仍然是宅基地，退回集體的宅基地和經(jīng)過整理節(jié)約出來的宅基地被改為經(jīng)營性集體建設(shè)用地用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)。四川眉山市彭山區(qū)宅基地改革中被收儲的宅基地變?yōu)榻?jīng)營性集體建設(shè)用地用于發(fā)展旅游業(yè)。重慶市宅基地改革中宅基地被復(fù)墾為耕地。通過對比可以看出宅基地改革中土地性質(zhì)保持不變或者變?yōu)榻?jīng)營性建設(shè)用地，部分復(fù)墾是為了換取城市用地指標。土地用途是優(yōu)先保障居住用地，剩余的土地用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

4.6 改革效果

四種類型宅基地改革效果不同。浙江義烏市宅基地改革增加了農(nóng)戶財產(chǎn)性收入，因義烏市土地價格比較高。其他三種模式中的宅基地改革均不會大量增加農(nóng)戶收入，因為四川眉山市彭山區(qū)、重慶市、河南新鄉(xiāng)長垣市宅基地轉(zhuǎn)讓價格比較低。四川眉山市彭山區(qū)宅基地改革解決了偏遠、零星宅基地和房屋變現(xiàn)難的問題，同時促進了旅游業(yè)的發(fā)展；重慶市宅基地改革為農(nóng)民市民化提供了資金，提高了城鎮(zhèn)化率，截至2019年底，重慶的城鎮(zhèn)化率為66.80%，高出全國平均水平6.20個百分點；河南新鄉(xiāng)長垣市宅基地改革每年收取的宅基地超占、多占費增加了村集體收入。通過對比可以看出四種類型的宅基地改革結(jié)合當?shù)貙嶋H資源稟賦情況取得了較好的改革效果，尤其是浙江義烏市在全國首創(chuàng)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”具有普遍推廣價值，四川眉山市彭山區(qū)宅基地改革中通過土地收儲破解宅基地改革中的退出空間和時間不同步問題也具有較高推廣價值。

5 宅基地改革政策建議

通過不同資源稟賦條件下宅基地改革模式的比較可以看出，宅基地改革中如果能夠發(fā)揮當?shù)刭Y源稟賦的比較優(yōu)勢將會取得更好改革效果。從資源稟賦比較優(yōu)勢的角度對宅基地改革提出以下政策建議：

5.1 將當?shù)刭Y源稟賦比較優(yōu)勢歸類，借鑒前期宅基地改革試點的經(jīng)驗

我國宅基地改革從2015年啟動以來，在全國各地試點縣市區(qū)取得了一定的經(jīng)驗，文中四種不同資源稟賦型宅基地改革模式為其他地方宅基地改革提供了有價值的經(jīng)驗參考。2020年我國確定了104個縣市區(qū)和3個設(shè)區(qū)市作為新一輪宅基地改革試點，這些試點可以參照這四種類型將當?shù)氐馁Y源稟賦進行歸類，如果外來人口、人均GDP、財政收入、對外貿(mào)易等指標高就屬于市場資源稟賦型，可以借鑒浙江義烏市的宅基地改革經(jīng)驗；如果旅游景區(qū)和旅游產(chǎn)品多就屬于生態(tài)文化旅游資源稟賦型，可以借鑒四川眉山市彭山區(qū)的宅基地改革經(jīng)驗；如果經(jīng)省級政府授權(quán)可以置換地票就屬于政策資源稟賦型，可以借鑒重慶市的宅基地改革經(jīng)驗；其他地方可以借鑒河南新鄉(xiāng)長垣市的宅基地改革經(jīng)驗。

5.2 通過市場和非市場兩種路徑實現(xiàn)資源與宅基地改革相結(jié)合

由于土地是“自然和社會經(jīng)濟”的綜合體，具有自然、經(jīng)濟、制度等綜合功能，同時具有市場和非市場的特點，當其用來滿足人們生產(chǎn)、生活需要時具有一般商品的特點，但被用作公共物品相關(guān)用途時又具有公共物品的性質(zhì)。文中四種資源稟賦型宅基地改革中只有市場資源稟賦型宅基地改革模式是完全通過市場化路徑解決，而其他三種模式都具有非市場化的特點，需要采用非市場化路徑改革以實現(xiàn)相應(yīng)的目標，如提高城鎮(zhèn)化率、減少貧困等。在我國外來人口、人均GDP、財政收入、對外貿(mào)易等指標比較高的地方可以采用市場化的路徑進行宅基地改革[13-14]，而其他地方需要通過“政府為主、市場為輔”的路徑實現(xiàn)宅基地改革，政府需要發(fā)揮整合各種資源的作用。

5.3 發(fā)揮政府在非市場資源型宅基地改革中的主導(dǎo)作用

長期以來關(guān)于宅基地改革的主流觀點認為可以通過促進土地市場的發(fā)育提高宅基地資源配置效率，事實上一些偏遠、零星的宅基地供給無法形成土地市場，這就需要政府主導(dǎo)市場資源不發(fā)達地區(qū)的宅基地改革。我國廣大農(nóng)村有很多是各種資源稟賦均無比較優(yōu)勢的普通地區(qū)，恰恰這些地區(qū)是糧食主產(chǎn)區(qū)或者生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，這些地方的宅基地居住保障功能強而財產(chǎn)功能弱，存在明顯的市場失靈[15]。1993年英國經(jīng)濟學(xué)家皮爾斯和沃福德將資源價值分為使用價值和非使用價值，土地資源的非使用價值包括選擇價值、存在價值和饋贈價值等，非使用價值無法通過市場體現(xiàn)。建議政府從土地出讓金中提取一定比例專項資金用于對基層政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放土地管理經(jīng)費，增強他們回購和管理退出宅基地的能力，彌補市場失靈。