我國食品召回法律制度的現(xiàn)狀及完善對策

陳景軍

在食品安全管理體系中，食品召回活動是非常關(guān)鍵的，在很大程度上關(guān)系著食品安全管理的最終成效。目前我國已經(jīng)針對食品召回建立了相應(yīng)的法律法規(guī)制度，保證食品召回活動具有較強(qiáng)的規(guī)范性與系統(tǒng)性。本文先闡述了我國食品召回法律法規(guī)制度的設(shè)計現(xiàn)狀和運(yùn)作現(xiàn)狀，接著分析了我國食品召回法律制度欠缺的主要原因，最后從完善相關(guān)法律法規(guī)、明確監(jiān)管部門的職責(zé)、構(gòu)建食品召回保險制度、加大違法打擊力度、建立食品溯源機(jī)制等五個方面，探討了我國食品召回法律制度的完善對策。

近幾年，我國社會環(huán)境中的食品安全問題已經(jīng)非常普遍，使得社會民眾對于食品質(zhì)量信息的了解普遍不足。特別是部分食品企業(yè)為了自身利益，做出了以次充好等行為，同時也疏于食品生產(chǎn)與流通的管理，導(dǎo)致食品安全無法得到較好的保障。目前我國已經(jīng)充分關(guān)注這些問題，并且也開始逐步完善食品召回法律制度體系，用以解決我國社會中存在的食品安全問題。但是結(jié)合實際運(yùn)作效果來看，我國現(xiàn)行的食品召回法律制度并沒有取得預(yù)期效果，應(yīng)該在后續(xù)時間里進(jìn)行針對性的調(diào)整與改善。

一、我國食品召回法律制度的現(xiàn)狀

（一）我國食品召回法律制度設(shè)計現(xiàn)狀

當(dāng)前我國食品召回法律制度體系還處于初級階段，導(dǎo)致食品召回模式在運(yùn)作過程中很難得到較好的支撐。我國關(guān)于食品召回的法律法規(guī)最早見于2002年北京市頒布的《北京市食品安全監(jiān)督管理規(guī)定》中的“食品公告追回”。最早的完整法律法規(guī)體系則是2006年上海食藥監(jiān)局頒布的《缺陷食品召回管理規(guī)定（試行）》。2007年，我國頒布了《食品召回管理規(guī)定》，使得食品召回相關(guān)法律法規(guī)上升到了國家層面，同時我國關(guān)于食品召回的相關(guān)法律體系也開始得到完善。特別是在2015年，我國修訂的《食品安全法》對食品召回有了更多的規(guī)定。與此同時，2015年國家食藥監(jiān)局通過了《食品召回管理辦法》，進(jìn)一步完善了食品召回的法律法規(guī)體系。這也標(biāo)志著我國關(guān)于食品召回的法律法規(guī)體系逐步形成，可以在食品召回活動中發(fā)揮較好的指導(dǎo)作用。2020年，我國針對《食品召回管理辦法》進(jìn)行了一定的修正，使得這些法律法規(guī)內(nèi)容更加契合我國食品召回活動。

（二）我國食品召回法律制度運(yùn)作現(xiàn)狀

通過上述分析可以看出，我國在食品召回方面已經(jīng)形成了以《食品召回管理辦法》為主、《食品安全法》等其他法律為輔的完善體系。這套體系可以較好規(guī)范我國食品召回活動，同時也對食品生產(chǎn)與流通企業(yè)進(jìn)行一定的規(guī)范，但是結(jié)合實際情況來看，我國食品召回法律制度還存在一定的不足。一方面，當(dāng)前我國關(guān)于食品召回的法律法規(guī)與發(fā)達(dá)國家還有較大差距，在法律法規(guī)內(nèi)容方面還有較大提升空間。這也使得現(xiàn)行法律法規(guī)只能提供一定的引導(dǎo)，無法深入到食品召回的各個細(xì)節(jié)內(nèi)容中。另一方面，我國食品召回法律法規(guī)的威懾力還不夠，導(dǎo)致部分食品企業(yè)在權(quán)衡利弊后會做出一些故意違法行為。這種情況也使得食品召回法律法規(guī)存在失效情況，需要在后續(xù)時間里進(jìn)行針對性的優(yōu)化與調(diào)整。

二、我國食品召回法律制度欠缺的原因

通過前文分析可以知道，我國在食品召回法律制度方面還存在一定的欠缺，導(dǎo)致現(xiàn)行法律制度無法取得預(yù)期的效果。在這種情況下，就有必要針對我國食品召回法律制度進(jìn)行深入分析與探索，探索食品召回法律制度欠缺的主要原因，以便在后續(xù)時間里進(jìn)行針對性較強(qiáng)的調(diào)整與改善。

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國當(dāng)前關(guān)于食品召回法律的規(guī)定比較多，但只有《食品安全法》這一個位階比較高的法律，同時這個法律法規(guī)中關(guān)于食品召回的法律規(guī)定也比較少，在實踐環(huán)境中缺乏操作空間。不僅如此，我國雖然已經(jīng)通過《食品召回管理辦法》，針對食品召回活動進(jìn)行了一些規(guī)定，同時也制定了相應(yīng)的處罰措施，但是在實踐應(yīng)用過程中，現(xiàn)有法律法規(guī)還無法給食品召回活動提供完善的支撐。特別是與發(fā)達(dá)國家相比，我國關(guān)于食品召回的現(xiàn)有法律還存在較為顯著的滯后性，應(yīng)該在以后得到針對性的創(chuàng)新改善。

（二）監(jiān)管部門職責(zé)不清晰

當(dāng)前我國頻繁發(fā)生的食品安全問題，也揭露了我國在食品安全監(jiān)管方面存在比較顯著的欠缺與不足。目前我國關(guān)于食品安全的監(jiān)督部門比較多，主要有地方政府部門、食品安全監(jiān)督部門、市場安全監(jiān)督局、衛(wèi)生行政部門等。但當(dāng)前我國現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有針對各個監(jiān)管部門的職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)劃分，主要由地方政府部門進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。這也使得我國當(dāng)前關(guān)于食品安全和食品召回的監(jiān)督部門看似分工明確，但在實踐操作中很有可能發(fā)生多個部門共同管理同一個食品召回環(huán)節(jié)的情況，容易發(fā)生監(jiān)管混亂、多頭管理、權(quán)限沖突等問題。這些問題也使得我國食品召回效率顯著降低，不利于食品召回活動的穩(wěn)定進(jìn)行。

（三）食品召回成本較高

對于食品企業(yè)來說，如果食品召回成本比較高，并且已經(jīng)超過違法成本的時候，很多企業(yè)都會選擇做出違法行為。結(jié)合當(dāng)前我國實行的《食品召回管理辦法》來看，食品經(jīng)營者需要承擔(dān)食品召回的成本，而這些成本往往都遠(yuǎn)高于食品價值，具體如圖1所示。如果讓食品經(jīng)營者強(qiáng)行承擔(dān)這些成本，就有可能會引發(fā)企業(yè)的財務(wù)危機(jī)。不僅如此，我國市場環(huán)境中的食品數(shù)量比較多，同時大部分食品的單價比較低并且流通較快，這也給食品召回活動帶來了更多困難，食品企業(yè)需要承擔(dān)更高的食品召回成本，磨滅了食品企業(yè)進(jìn)行食品召回的積極性。如圖1。

（四）違法打擊力度不夠

我國關(guān)于食品召回違法處理的相關(guān)規(guī)定主要集中在《食品召回管理辦法》中。而通過觀察這項法律的細(xì)則內(nèi)容來看，關(guān)于食品召回的相關(guān)懲罰力度并不算太大，部分懲罰為予以警告，在不配合的時候才會進(jìn)行罰款。特別是對于那些沒有造成較大影響的行為，并不會進(jìn)行懲罰。法則中懲罰數(shù)額最多為3萬元，這對于食品企業(yè)來說并不會造成較大的負(fù)擔(dān)。特別是食品企業(yè)在食品召回過程中，需要承擔(dān)的成本往往都會超過這個數(shù)額。這也使得很多食品企業(yè)并不在意這些違法行為，導(dǎo)致《食品召回管理辦法》很難取得較好效果。

（五）食品溯源機(jī)制不完善

目前我國還沒有立足于法律層面完善食品溯源機(jī)制體系，導(dǎo)致市場上流通的很多食品在出現(xiàn)問題的時候，無法快速進(jìn)行食品溯源，對于食品召回活動也產(chǎn)生了較為顯著的影響。之所以出現(xiàn)這種情況，主要是因為我國現(xiàn)有法律法規(guī)沒有深入到食品生產(chǎn)、流通等各個環(huán)節(jié)的信息管理活動中，導(dǎo)致這些信息處于分散管理狀態(tài)，在食品召回的時候無法統(tǒng)一利用與處理。在后續(xù)時間里，我國應(yīng)該進(jìn)一步完善這方面的法律內(nèi)容，提高食品溯源機(jī)制的有效性。

三、我國食品召回法律制度的完善對策

我國食品召回法律制度的欠缺會直接影響食品安全，應(yīng)該在后續(xù)時間里進(jìn)行食品召回法律制度的專項分析。下面也結(jié)合上述關(guān)于我國食品召回法律制度的欠缺，探討相應(yīng)的解決方式，提高食品召回法律制度的完備性，使得這項法律法規(guī)可以發(fā)揮較好的作用。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

我國在后續(xù)完善相關(guān)法律法規(guī)的時候，可以考慮從三個方面入手，使得法律法規(guī)變得更加完整。第一，我國后續(xù)可以逐步推動《食品安全法》的修正，并適當(dāng)增加食品召回的相關(guān)內(nèi)容，提高《食品安全法》在食品召回方面的效力。在具體操作方面，可以從兩個方面入手。一方面，我國可以考慮對《食品安全法》某個章節(jié)進(jìn)行調(diào)整，增設(shè)食品召回的專門章節(jié)，使得食品召回的相關(guān)內(nèi)容變得更加完整。另一方面，我國可以考慮在原法基礎(chǔ)上，增設(shè)與食品召回的相關(guān)法律條款，加強(qiáng)《食品安全法》對食品召回的實體性和程序性問題的規(guī)定。通過這種方式，不僅可以顯著降低司法成本，同時也能夠顯著提高現(xiàn)有法律體系的完整性。第二，通過觀察美國食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)來看，目前整體數(shù)量已經(jīng)超過了200部。因此，我國也應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)食品召回立法的數(shù)量，使得這些內(nèi)容在其他食品安全相關(guān)法律中也有所提及，起到一定的補(bǔ)充作用。部分地方政府也可以結(jié)合區(qū)域食品召回的實際情況，制定一些應(yīng)用于地方的食品召回法規(guī)，使得相關(guān)法規(guī)更加完善。

（二）明確監(jiān)管部門的職責(zé)

我國在法律層面上應(yīng)該逐步明確監(jiān)管部門的職責(zé)，使得不同監(jiān)管部門在食品召回環(huán)節(jié)中可以得到較好的分工協(xié)作，切實提高食品召回管理的綜合效率。結(jié)合當(dāng)前我國關(guān)于食品召回監(jiān)管部門的實際現(xiàn)狀來看，后續(xù)應(yīng)該將分散的管理權(quán)力集中起來進(jìn)行統(tǒng)一部署，使得各個監(jiān)管部門都可以在食品召回活動中發(fā)揮較好的作用。這也要求我國可以通過法律法規(guī)來提高國家市監(jiān)局在宏觀層面上對于食品安全工作的指導(dǎo)作用，同時還要實行中央和地方一起管理的整體格局，并形成縱向管理體系。與此同時，我國還要通過立法來明確各個監(jiān)管部門在食品召回中的具體職責(zé)，使得不同部門可以在監(jiān)管活動中各司其職，相互補(bǔ)充食品召回監(jiān)管中的缺位，完善我國食品召回監(jiān)管體系的整體格局。對于地方市監(jiān)局來說，在食品召回監(jiān)管方面的職責(zé)主要集中在區(qū)域宏觀管理、監(jiān)管執(zhí)法等方面，因此也應(yīng)該在法律法規(guī)上明確市監(jiān)局的具體職責(zé)范圍，并跟其他監(jiān)管部門區(qū)分開來，使得監(jiān)管工作可以順暢進(jìn)行。

（三）構(gòu)建食品召回保險制度

通過觀察各個國家在食品召回方面的實際情況來看，無論在哪個國家和地區(qū)進(jìn)行食品召回都需要消耗較高的直接成本，但不同國家和地區(qū)的間接成本有較多不同，即其他國家和地區(qū)都已經(jīng)開始著手平衡食品召回成本和違法成本，并由其他主體承擔(dān)一定的食品召回成本，降低食品企業(yè)的成本壓力，避免他們做出違法行為。目前我國的食品召回主體主要有食藥監(jiān)局等政府部門，可以考慮加強(qiáng)這些政府主體在食品召回過程中的介入程度，并通過政策性引導(dǎo)和支持活動，降低食品企業(yè)的食品召回成本。通過借鑒其他國家在這方面的經(jīng)驗，我國可以考慮在后續(xù)推廣食品召回保險制度，分散食品企業(yè)在食品召回過程中所承擔(dān)的風(fēng)險。鑒于食品企業(yè)在購買食品召回保險方面存在積極性不足等問題，后續(xù)可以通過強(qiáng)制性政策保證每一家食品企業(yè)都購買這一份保險。與此同時，國家還要通過財政支持、政策支持等方式，適當(dāng)降低這類保險的保費(fèi)，使得食品企業(yè)可以真正享受到這項政策所帶來的紅利。

（四）加大違法打擊力度

我國后續(xù)時間里應(yīng)該適當(dāng)增加食品召回管理的違法打擊力度，使得《食品召回管理辦法》等法律具有更強(qiáng)的威懾力。在企業(yè)出現(xiàn)食品安全問題而需要進(jìn)行食品召回的時候，即便企業(yè)進(jìn)行整改也需要進(jìn)行一定的處罰，提高食品召回管理違法打擊力度的下限。與此同時，我國還要適當(dāng)提高食品召回管理違法打擊力度的上限，將吊銷營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉等懲罰方式加入到法律條例中。通過這種方式，就可以顯著提高違法打擊力度，使得《食品召回管理辦法》對于食品企業(yè)來說具有更強(qiáng)的威懾力。需要注意的是，在提高違法打擊力度的基礎(chǔ)上，我國也應(yīng)該做好執(zhí)法過程的公平性與公正性，同時還要明確不同違法行為的具體懲罰方式，降低執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，避免提高違法打擊力度的法律條例被濫用。這也要求我國可以立足于地方法律法規(guī)體系完善食品召回執(zhí)法過程的監(jiān)督，同時還要形成相對完善的部門制度體系，可以做好食品召回執(zhí)法全過程的監(jiān)督管理。這樣以后，我國就可以在提高食品召回違法打擊力度的同時，顯著增強(qiáng)整個行業(yè)的穩(wěn)定性與和諧性。

（五）建立食品溯源機(jī)制

我國今后應(yīng)該做好食品溯源機(jī)制的完善，同時還要立足于法律角度進(jìn)行引導(dǎo)。一方面，我國應(yīng)該通過法律法規(guī)要求食品企業(yè)做好食品生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)中的信息檔案記錄與共享等工作，使得監(jiān)管部門可以利用這些信息開展食品安全監(jiān)管以及食品召回管理等工作。另一方面，我國食品企業(yè)也要積極配合政府部門的相關(guān)工作，同時還要在監(jiān)管部門下發(fā)產(chǎn)品召回令的時候快速響應(yīng)，通過完善的食品溯源機(jī)制進(jìn)行食品召回。對于監(jiān)管部門來說，可以對那些響應(yīng)及時并且快速處理的食品企業(yè)進(jìn)行寬大處理，而對于那些故意隱瞞信息以及反應(yīng)遲鈍的企業(yè)進(jìn)行加重處罰。通過這種具有激勵性的方式，可以引導(dǎo)企業(yè)建立更有效率的食品溯源機(jī)制，并提高他們的誠信意識，使得他們在食品召回活動中表現(xiàn)出更強(qiáng)的積極性。

結(jié)束語

綜合來看，食品召回法律制度在具體投入應(yīng)用以后，可以在食品安全管理方面取得較好的效果，但當(dāng)前我國在食品召回法律法規(guī)體系方面還存在一定的不足，應(yīng)該引起充分的重視。這也要求我國政府部門積極借鑒發(fā)達(dá)國家在這方面的經(jīng)驗，實現(xiàn)法律法規(guī)內(nèi)容的優(yōu)化與調(diào)整。與此同時，我國還要進(jìn)一步完善監(jiān)管部門的食品召回管理職責(zé)，并引導(dǎo)食品召回保險制度在食品行業(yè)中的逐步建立與推行。除此之外，我國還應(yīng)逐步建成現(xiàn)代食品追溯信息體系，充分利用信息技術(shù)提高食品召回的效率。