新時代中西部戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新研究

范建民，馮弼曦

（1.鄭州輕工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.河南省核工業(yè)地質(zhì)局，河南 鄭州 450044）

新時代我國面臨國內(nèi)諸如老齡化及少子化、環(huán)境污染、能源安全、債務(wù)等問題以及國外軍事挑戰(zhàn)需要加強國防建設(shè)等問題，同時還將面臨經(jīng)濟全球化所引起的各種挑戰(zhàn)問題，高新技術(shù)產(chǎn)品質(zhì)量檔次不高等問題。因此，我國現(xiàn)有的經(jīng)濟政策尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策是需要針對新時代的要求及時進行創(chuàng)新調(diào)整，向高質(zhì)量發(fā)展方向邁進。盡管許多省份已在經(jīng)濟新常態(tài)理論指導(dǎo)下對該類政策作了一些調(diào)整，但與新時代的要求還存在較大的差距。一些學(xué)者針對地方戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新問題展開研究，但鮮有針對新時代背景下中西部地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的研究成果。本文從中西部有代表性的省級政府現(xiàn)有戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀入手，結(jié)合新時代要求，分析該類政策的不足，提出該類政策創(chuàng)新的目標(biāo)、著力點以及創(chuàng)新路徑與對策。

一、研究的理論基礎(chǔ)

（一）文獻綜述

目前有關(guān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的研究成果很多，但研究區(qū)域戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策問題的研究成果并不多。有限的成果側(cè)重于以下三方面：（1）區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策績效相關(guān)研究。Therivel 等（1992）[1]運用戰(zhàn)略環(huán)境評價（SEA）法，較全面地評價了政府相關(guān)政策或規(guī)劃的實施后對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響；Wollmann（2007）[2]提出基于因果關(guān)系的區(qū)域經(jīng)典政策評價方法；王海和許冠南（2017）[3]以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策（2011—2013 年間發(fā)布）文本為研究對象，實證分析表明總體政策并未給戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶來正向激勵。（2）區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策工具問題研究。董曉宇（2012）[4]對地方戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策問題與創(chuàng)新問題展開研究，并提出政策改進方向；朱艷鑫等（2016）[5]借助于文本量化研究方法對全國各地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策問題進行了分析，并提出改進措施。（3）區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策模型研究。王昶等（2020）[6]運用扎根理論對貴陽市大數(shù)據(jù)和汨羅市再生資源產(chǎn)業(yè)進行實證研究，歸納出地方政策工具組合優(yōu)化模型；余淑秀等（2020）[7]以漢江生態(tài)經(jīng)濟帶沿線17 市為實證檢驗構(gòu)建跨省區(qū)域政策模型。但這些研究是站在中央政府角度探討區(qū)域戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策問題，或者是構(gòu)建區(qū)域政策創(chuàng)新模型或政策績效評價模型。目前缺乏新時代背景下中西部地區(qū)該類政策創(chuàng)新問題的研究成果。

（二）新時代地方戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的必要性

新時代有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容既要體現(xiàn)經(jīng)濟新常態(tài)要求，還應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、國防建設(shè)和質(zhì)量強國等戰(zhàn)略的要求。

1.經(jīng)濟進入新常態(tài)運行的需要。經(jīng)過多年來的快速發(fā)展，該產(chǎn)業(yè)幾近飽和狀態(tài)，國內(nèi)空白的領(lǐng)域幾乎沒有，必須依照新常態(tài)的要求發(fā)展，需要從追求高速度、擴充規(guī)模向中速、高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，從資源驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，從數(shù)量擴充向結(jié)構(gòu)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，為此，這些均需要對現(xiàn)有政策進行調(diào)整。

2.美麗中國建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)的需要。要實現(xiàn)美麗富強的中國夢，既要解決經(jīng)濟發(fā)展中的不均衡不充分問題，還需要解決生態(tài)環(huán)境問題。近幾年來，我國不少地區(qū)已受困于大氣污染造成的霧霾天氣，需要嚴(yán)格控制；此外，西部落后地區(qū)不能以犧牲環(huán)境為代價承接?xùn)|部對生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目。這些均需要在政策中予以體現(xiàn)。

3.構(gòu)建軍民融合深度發(fā)展格局的需要。強軍是新時代國家建設(shè)的保障，習(xí)近平總書記在黨的十九大進一步提出了軍民融合深度發(fā)展的重要性；而戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是軍民兩用技術(shù)最為集中的領(lǐng)域，美日等國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已在軍民融合政策作用下開發(fā)出很多軍民兩用高技術(shù)，因此需要將軍民融合列入該類政策中，以達到富國強軍之需。

4.實施質(zhì)量強國戰(zhàn)略的需要。由于缺乏核心技術(shù)、關(guān)鍵工藝設(shè)備等原因，我國許多高新產(chǎn)品質(zhì)量不及發(fā)達國家，自己的產(chǎn)品賣不出去，卻需要進口國外核心技術(shù)產(chǎn)品；一些假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場，擾亂市場秩序，一直困擾經(jīng)濟發(fā)展。黨的十九大進一步強調(diào)質(zhì)量第一和質(zhì)量強國的奮斗目標(biāo)，因此需要在該政策中加入此類條款，提升其品牌和質(zhì)量。

二、新時代中西部地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀與問題分析

鑒于中西部省級政府較多，現(xiàn)以西部和中部五個有代表性的省級政府新興產(chǎn)業(yè)政策建設(shè)狀況作為代表進行列表分析。具體情況如表1 所示。目前這些省級地方政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策建設(shè)方面呈現(xiàn)出各自的特點，也存在如下的共同點：地方均重視政策建設(shè)，均制定專門的《戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)十四五發(fā)展規(guī)劃》或?qū)⒃摦a(chǎn)業(yè)的發(fā)展納入《地方政府十四五規(guī)劃》中，在財稅政策方面均設(shè)立專門或其他形式的重點扶持資金和優(yōu)惠政策；投資政策方面也有具體的目標(biāo)和重點工程；或多或少地體現(xiàn)了新時代的一些具體的要求。但存在一些問題，無法完全滿足上述四項要求。

表1 新時代下中西部五個代表省份戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策比較

總之，上述產(chǎn)業(yè)政策問題顯示中西部省份產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能滿足新時代的要求，必須依照新時代的要求進行創(chuàng)新優(yōu)化。

三、新時代中西部戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新方向及其實施路徑

（一）新時代中西部政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的方向與著力點

1.政策創(chuàng)新的方向。結(jié)合地方戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策問題以及新時代背景下國內(nèi)經(jīng)濟、科技、國防、生態(tài)與質(zhì)量強國的要求，即本著高質(zhì)量發(fā)展的根本要求，對中西部各省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策進行調(diào)整優(yōu)化，具體應(yīng)從發(fā)展目標(biāo)、模式、路徑、內(nèi)外動力等方面來創(chuàng)新優(yōu)化，如表2 所示。

表2 新時代中西部戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的需求與方向

2.政策創(chuàng)新的著力點。新時代中西部戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)調(diào)整，政策應(yīng)當(dāng)是圍繞產(chǎn)業(yè)競爭力、生態(tài)可持續(xù)、軍民融合、質(zhì)量強國戰(zhàn)略等國家戰(zhàn)略意志來調(diào)整，具體應(yīng)從其政策目標(biāo)、政府角色定位、政策作用力、政策工具和政策的制定與完善等方面著力點進行調(diào)整，如表3 所示。確保政策由非平衡、非持久向平衡持久效力方向轉(zhuǎn)變。

表3 新時代中西部戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整創(chuàng)新的著力點

（二）新時代中西部省份戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的制約因素

新時代我國社會的基本矛盾在中西部地區(qū)表現(xiàn)得更為突出，區(qū)位劣勢導(dǎo)致經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、觀念陳舊以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后，這給該產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新調(diào)整增加了難度。

1.中西部地方政府缺乏該產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整創(chuàng)新的動力。首先，利益沖突降低了地方政府政策調(diào)整的積極性。依照新時代背景下對該產(chǎn)業(yè)政策有的標(biāo)準(zhǔn)進行創(chuàng)新，勢必將減少地方和企業(yè)的近期收益。比如優(yōu)惠政策門檻提升或取消，項目許可標(biāo)準(zhǔn)的提升，均會增加在營或在建項目的經(jīng)營成本；限制經(jīng)營行為可導(dǎo)致沉淀成本無法收回，也會減少地方所得稅。誰來承擔(dān)政策調(diào)整的成本？無論是政府或企業(yè)買單都將是一筆不菲的開支，強行調(diào)整將面臨政府與企業(yè)誰來承擔(dān)“斷腕之痛”的問題。其次，政策創(chuàng)新調(diào)整所需的財力支撐不足。中西部總財政收入基數(shù)低，因而經(jīng)濟與社會發(fā)展所需的資金缺口更大，不容易將更多的資金用于該產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的補貼上。因此，由于缺乏財力支撐實施該產(chǎn)業(yè)的政策調(diào)整將十分困難。因此，在缺乏中央優(yōu)惠政策扶持或者沒有嚴(yán)格要求下，地方政府不會去接這塊“燙手的山芋”。

2.新時代背景下中西部地方政府調(diào)整創(chuàng)新該類政策實施難度大。首先，領(lǐng)導(dǎo)難以改變路徑依賴的思維定式。粗放型發(fā)展的路徑依賴是地方經(jīng)濟發(fā)展的通病，但欲擺脫卻有很大的困難，一方面需要傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供地方經(jīng)濟支撐；另一方面用先進的新興產(chǎn)業(yè)替代傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)需要資金技術(shù)人才支撐，而且見效慢。對于地方?jīng)Q策者，找出兩全其美的發(fā)展路徑將是一種挑戰(zhàn)。其次，難以突破帶有地方部門主義色彩的政策思維模式。部門利益最大化是中央和地方政府機關(guān)難以割舍的情結(jié)，往往導(dǎo)致政策中出現(xiàn)不一致乃至相互矛盾，降低政策的效力。而超脫部門色彩的政策需要具有權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)親自去協(xié)調(diào)，但這卻往往被領(lǐng)導(dǎo)所忽視。

（三）新時代中西部地方政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的路徑

鑒于中西部區(qū)位劣勢導(dǎo)致經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、觀念陳舊以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后，這給該產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新調(diào)整增加了難度，導(dǎo)致地方政府也缺乏政策調(diào)整的動力。因此，在政策創(chuàng)新上采用多方利益兼顧下分階段有步驟遞推到位的政策創(chuàng)新路徑也即“三步走”政策創(chuàng)新，該路徑可分為三個階段，即常態(tài)化過渡、補充完善和優(yōu)化提升三階段，由于每個階段政策創(chuàng)新的方向不同，其難點不同，每階段的政策建設(shè)工作重點也各不相同。每個階段按照1～2 年時間分配任務(wù)，按照循序漸進的方法推進，5 年時間完成政策創(chuàng)新任務(wù)。這既是中國特色社會主義建設(shè)的必然要求，也是世界發(fā)達國家政策建設(shè)中逐步升級到位的經(jīng)驗總結(jié)[16]。如圖1 所示。

圖1 新時代中西部省級政府戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新路徑

四、新時代中西部戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新的對策

（一）要依照經(jīng)濟新時代要求有序地調(diào)整創(chuàng)新戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)

1.要切實抓好地方領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變。要通過黨校、行政學(xué)院、社會主義學(xué)院集中短期培訓(xùn)等形式，讓地方領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到急功近利、物質(zhì)資源驅(qū)動觀以及不尊重創(chuàng)新規(guī)律的危害性。要切實做到：轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展的急躁心理，樹立穩(wěn)態(tài)發(fā)展觀，克服急功近利思想；要摒棄物質(zhì)驅(qū)動觀，樹立技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動觀，從創(chuàng)新來尋找出路；還要樹立科學(xué)的創(chuàng)新觀，能夠容忍創(chuàng)新失敗，持續(xù)支持科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，形成一種尊重科學(xué)探索精神和鼓勵創(chuàng)新的持續(xù)氛圍，為政策創(chuàng)新清除思想障礙。

2.要明確政策創(chuàng)新的總體目標(biāo)。（1）總體目標(biāo)應(yīng)由“做大”向“做強”轉(zhuǎn)變。要從急功近利和大干快上的追求產(chǎn)值目標(biāo)向追求產(chǎn)業(yè)運行質(zhì)量轉(zhuǎn)變，要注重核心能力提升和培育全球核心技術(shù)產(chǎn)品或知名品牌企業(yè)。（2）長遠目標(biāo)應(yīng)由追求經(jīng)濟和科技雙重溢出效應(yīng)向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟、科技、生態(tài)、國防等多元溢出效應(yīng)政策目標(biāo)調(diào)整。要充分利用戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)外部正效應(yīng)強的特點，借鑒世界發(fā)達國家政策目標(biāo)設(shè)置多元化溢出要求的經(jīng)驗，將生態(tài)、國防、質(zhì)量戰(zhàn)略要求納入到該產(chǎn)業(yè)政策中，激發(fā)其多元溢出效應(yīng)，取得更多的社會效益。

3.要依照“三步走”思路分階段設(shè)置一套科學(xué)合理的目標(biāo)體系。在常態(tài)化過渡階段，應(yīng)將轉(zhuǎn)變觀念、拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道、精準(zhǔn)項目扶持和政策制定科學(xué)化作為其創(chuàng)新的重要目標(biāo)，為政策進一步創(chuàng)新清除障礙。在補充完善階段，應(yīng)將理順政策關(guān)系、激發(fā)創(chuàng)新活力、擴大產(chǎn)業(yè)需求、增加智力資本作為其創(chuàng)新目標(biāo)，為政策水平和績效提升提供支撐。在創(chuàng)新提升階段，應(yīng)將培育世界冠軍、提高創(chuàng)新能力、激發(fā)多元效應(yīng)、穩(wěn)定資源投入作為其創(chuàng)新目標(biāo)，為該政策全面落實和取得實效提供持續(xù)的動力。“三步走”策略可以在試點區(qū)內(nèi)率先實施，完成各階段目標(biāo)后，再經(jīng)完善推廣到各地區(qū)。

（二）要按照新時代要求修改完善戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)促進政策的內(nèi)容

1.完善供給性政策內(nèi)容。（1）改革政府扶持方式。強化對項目評審、下達、驗收等過程的管理和社會監(jiān)督，及時糾正項目扶持中的違規(guī)和不作為行為；重點項目分期考核下?lián)?，以稅收?yōu)惠和后期重獎等方式鼓勵基層單位墊付資金，提高資金使用效率。（2）扶持對象要精準(zhǔn)無誤。要重點扶持軍民兩用核心技術(shù)、環(huán)境友好型技術(shù)、質(zhì)量創(chuàng)優(yōu)技術(shù)等開發(fā)項目；實行“抓大不放小”，要勇于將資源向該產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)和普通類高校、科研機構(gòu)傾斜，將創(chuàng)新的“星星之火”點燃每一個角落。（3）激勵風(fēng)險投資基金介入。通過相應(yīng)的激勵政策，發(fā)揮地方政府風(fēng)險投資資金的引導(dǎo)作用，讓更多的風(fēng)險投資企業(yè)支持有潛力的技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和原始創(chuàng)新活動，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁。

2.完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺政策內(nèi)容。（1）完善專家智囊的決策支持政策。目前，專家決策已成為地方政策決策支持的重要組成部分，但人選集中于少數(shù)社會名流、官員、學(xué)術(shù)性拔尖人才，基層實用型、復(fù)合型人才不多，政策決策水平有限，應(yīng)多吸納基層專家介入論證，以提高政策平臺決策質(zhì)量。（2）創(chuàng)新人才、技術(shù)專利等智力資本優(yōu)化配置政策。要廢除省政府一些職能部門在人才扶持或評優(yōu)上的45 歲、50歲、55 歲以下等門檻限制，打破不公平的人才傾斜政策；簡化科研工作者個人經(jīng)費支出報銷程序；增加專家為企業(yè)服務(wù)貢獻的激勵性措施，讓有志者獲得放飛的機會。

3.逐步擴大產(chǎn)業(yè)需求性政策內(nèi)容。（1）要設(shè)立本地高新產(chǎn)品采購扶持政策。應(yīng)在一些特色、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中設(shè)置政府公共產(chǎn)品采購優(yōu)先、產(chǎn)品補貼政策；并對開拓國際市場的企業(yè)進行出口補貼，扶持其向世界冠軍企業(yè)目標(biāo)努力。（2）增加企業(yè)人才引進的扶持政策。諸多戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)處于創(chuàng)業(yè)期，難以承擔(dān)對高級人才聘用的費用，政府可針對前景較好的企業(yè)進行人才引入的經(jīng)費補貼，擴大高級人才需求。（3）增加協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)盟開發(fā)新產(chǎn)品的扶持政策。比如設(shè)立產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)產(chǎn)品創(chuàng)新成果獎，增加對協(xié)同創(chuàng)新項目扶持，以擴大該產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新之需求。

（三）政府部門要做好政策推進中的配套管理與服務(wù)工作

1.積極推動區(qū)域軍民科技資源共享服務(wù)。政府在進一步推動完善本地區(qū)科技資源共享服務(wù)的基礎(chǔ)上，積極推行本地區(qū)軍民科技資源的有償共享服務(wù)，以提高資金使用效率。比如，采用政府、企業(yè)和其他受益者共同出資購買專家服務(wù)，為民用和軍工企業(yè)服務(wù)，并通過跟蹤績效評價獎懲形式提升專家服務(wù)質(zhì)量；在研發(fā)平臺、公用設(shè)施等實施軍民共享型低價有償服務(wù)，政府給予補貼，以減少不必要的高昂設(shè)備購置，更快地獲得收益或創(chuàng)新成果；在協(xié)同創(chuàng)新知識產(chǎn)權(quán)與其他利益保障方面，政府有關(guān)部門應(yīng)建立利益爭執(zhí)仲裁制度，保護好軍民兩方參與者及重要貢獻者的合法權(quán)益。

2.創(chuàng)新政府產(chǎn)業(yè)管理職能。（1）要加速政府職能轉(zhuǎn)變。政府部門應(yīng)從建平臺、造動力和抓大項目等職能轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)者、市場機制的培育者和服務(wù)者轉(zhuǎn)變，比如在政策創(chuàng)新示范區(qū)的認(rèn)定與服務(wù)方面通過委托專家來完成，以避免官員瞎指揮。（2）改革政府產(chǎn)業(yè)管理模式。要實行政策協(xié)調(diào)與市場機制“相機抉擇”，只有在市場無法解決時政府參與，比如項目開發(fā)商與民眾出現(xiàn)矛盾時，政府可通過政策補償標(biāo)準(zhǔn)以及談判方式予以協(xié)調(diào)。（3）要做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期規(guī)劃。按照新時代特征的要求，并參照國外發(fā)展經(jīng)驗，及時規(guī)劃產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向，做好長中短期政策規(guī)劃的銜接，以防止產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短期盲目化發(fā)展。

3.做好該產(chǎn)業(yè)促進的主體政策與其他配套政策的有效銜接。（1）主體政策應(yīng)做到上級與下級銜接。省、地市級政府政策要基本對應(yīng)，地市與縣、區(qū)也應(yīng)做好政策基本對應(yīng)，可以依實情適當(dāng)?shù)匚⒄{(diào)。但政策確立后，主管部門既不能隨意變通約束性政策，搞“擦邊球”，放寬必要的管制；也不能怕?lián)?zé)任，扣押優(yōu)惠或獎勵性政策，降低政策的激勵效應(yīng)；更不能同一政策采用不同的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，喪失政策的公正性。（2）該產(chǎn)業(yè)政策要和其他類橫向政策做好協(xié)調(diào)銜接。省市主管領(lǐng)導(dǎo)需要組織協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)主管部門政策與人事、財政、金融、科技主管等部門的政策相適應(yīng)，還應(yīng)當(dāng)注重與環(huán)保廳（局）、國防科技局和質(zhì)量監(jiān)督局政策協(xié)調(diào)，確保政策合理對接，以防止“各吹各的號，各唱各的調(diào)”。