海南省自然保護區(qū)建設(shè)管理存在的問題及發(fā)展對策

周瑩瑩 吳金山

摘 要：自然保護區(qū)的有效規(guī)劃及管理對于海南省生態(tài)資源保護具有重要意義，有利于促進海南省生態(tài)文明建設(shè)。該文采用文獻綜述法，對海南自然保護區(qū)生態(tài)建設(shè)管理存在的問題進行了分析，并提出了利用生態(tài)補償實現(xiàn)相對公平、加大政策與資金投入、完善法律制度建設(shè)等發(fā)展對策，以期為自然保護區(qū)后續(xù)規(guī)劃管理提供參考。

關(guān)鍵詞：自然保護區(qū);建設(shè)管理;現(xiàn)狀;對策;海南省

中圖分類號 S759.9文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2022）05-0106-03

海南省作為我國面積最大的熱帶地區(qū)，其地形復(fù)雜、氣候獨特、資源豐富，保存著我國最大面積的熱帶雨林以及豐富的熱帶特色生物資源，是我國最具價值和保護意義的地區(qū)之一。不僅如此，海南的熱帶生物資源保護在全球也具有特殊地位。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進，自然保護區(qū)在保護生態(tài)環(huán)境與維持生物多樣性方面發(fā)揮著重要作用。因此，海南省自然保護區(qū)的規(guī)劃及有效管理具有重要意義。

1 自然保護區(qū)

1.1 概念 自然保護區(qū)是對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的各類對象給予保護、管理，甚至拯救瀕危生物物種，對自然生態(tài)資源進行科學(xué)規(guī)范的監(jiān)測保護，對促進我國生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。根據(jù)保護對象可將其分為3類，分別為：生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類和自然遺產(chǎn)類;根據(jù)保護區(qū)級別可將其分為國家級自然保護區(qū)、省級自然保護區(qū)和市級自然保護區(qū)。目前，中國的自然保護區(qū)為“分類、分區(qū)、分級、分部門”的管理形式，以部門主導(dǎo)、分類管理作為基本模式[1]，因而各地自然保護區(qū)在相同環(huán)境的背景下，具有各自獨特的規(guī)劃與管理制度，為不同地域的自然保護區(qū)開展實施提供了可資借鑒的基礎(chǔ)。

1.2 意義與作用 隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，如何合理有效地保護及管理生態(tài)資源逐漸成為當今主旋律。要想實現(xiàn)自然與經(jīng)濟共同發(fā)展的和諧穩(wěn)定，必須通過對自然保護區(qū)的有效管理，合理協(xié)調(diào)分配生態(tài)資源，促進保護區(qū)內(nèi)生物科學(xué)、可持續(xù)性發(fā)展，穩(wěn)定運行，才能達到可持續(xù)性的長遠發(fā)展，形成良性循環(huán)。自然保護區(qū)可維護基本生態(tài)過程和生命維持系統(tǒng)，保護生物多樣性，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生物資源的可持續(xù)利用，并用于科學(xué)研究、資源監(jiān)測[2]，既是“自然博物館”，也是“天然實驗室”，更是“天然基因庫”，具有重要的作用。

2 海南自然保護區(qū)現(xiàn)狀

根據(jù)海南省環(huán)保廳、林業(yè)廳、農(nóng)業(yè)廳、國土廳等部門發(fā)布的自然保護區(qū)名錄以及自然保護區(qū)功能區(qū)劃圖，在2000國家大地坐標系（CGCS2000）下，基于高分辨率衛(wèi)星影像，通過圖上同名點的地理匹配以及經(jīng)緯網(wǎng)格間的誤差計算，實現(xiàn)自然保護區(qū)功能區(qū)劃圖與衛(wèi)星影像之間的地理配準，并對每個自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)及試驗區(qū)進行面狀要素矢量化和拓撲檢查。完成的海南省國家級自然保護區(qū)分布數(shù)據(jù)顯示，海南省共計有10個國家級自然保護區(qū)，分別為海南東寨港國家級自然保護區(qū)、海南大洲島國家級自然保護區(qū)、海南三亞珊瑚礁國家級自然保護區(qū)、海南尖峰嶺國家級自然保護區(qū)、海南銅鼓嶺國家級自然保護區(qū)、海南鸚哥嶺國家級自然保護區(qū)、海南霸王嶺國家級自然保護區(qū)、海南大田國家級自然保護區(qū)、海南吊羅山國家級自然保護區(qū)和海南五指山國家級自然保護區(qū)。目前，海南正積極推進熱帶雨林國家公園建設(shè)[3]，創(chuàng)新開展新式體制試點，組建高素質(zhì)專業(yè)人才隊伍，打造更為全面的監(jiān)測與管理體系，面向全球，努力建設(shè)世界一流的生態(tài)環(huán)境管理制度。

2.1 自然保護區(qū)與人類活動 過年過節(jié)時，養(yǎng)豬戶會在祭祀時祭拜豬欄土地，祈求豬欄土地保佑生豬健康成長。

2.1.1 土地權(quán)屬問題 自然保護區(qū)的土地權(quán)屬爭議問題往往是由于前期管理工作中土地的權(quán)屬劃分混亂、邊界不清晰、土地收益等紛爭造成。我國自然保護區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和試驗區(qū)，核心區(qū)與緩沖區(qū)應(yīng)當受到嚴格管控，但實際上很多地區(qū)的該區(qū)域尚未獲得土地使用權(quán)。

由于部分自然保護區(qū)內(nèi)并非全為荒地，存在不少原住居民在自然保護區(qū)內(nèi)，因而導(dǎo)致不少土地資源保護和土地權(quán)屬爭議問題[4]。目前在大部分自然保護區(qū)中均存在著集體土地，如部分自然保護區(qū)內(nèi)存在的居民區(qū)與耕地等。而土地權(quán)屬未統(tǒng)一的問題不僅嚴重影響了自然保護區(qū)的統(tǒng)一化管理，也導(dǎo)致管理效率的低下。

2.1.2 當?shù)鼐用袢粘Ｉ钍艿接绊?由于自然保護區(qū)管理措施與當?shù)鼐用竦纳盥?lián)系緊密，因而造成了當?shù)鼐用袢粘Ｉ钆c自然保護區(qū)管理的矛盾。如海南黎族有采摘七指蕨、桃金娘、野牡丹等草藥用作藥用的傳統(tǒng)[4]，而隨著自然保護區(qū)的建立，黎族人民采藥往往受到限制，對當?shù)鼐用竦纳盍?xí)慣造成一定影響。

2.1.3 村民自身水平限制問題 首先，由于當?shù)毓芾頇C構(gòu)缺乏有效的規(guī)劃管理政策，導(dǎo)致自然保護區(qū)內(nèi)大多當?shù)厝说慕?jīng)濟條件較落后，各項優(yōu)質(zhì)資源被外部投資者掌控[5]，進一步導(dǎo)致村民經(jīng)濟收入微薄，加劇了當?shù)鼐用駥ψ匀槐Ｗo區(qū)的爭議。其次，由于地理位置偏僻、經(jīng)濟發(fā)展落后以及當?shù)卮迕褡陨砦幕逃葐栴}的限制，當?shù)夭糠志用癫痪邆鋵ι鷳B(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的高瞻遠矚，難以理解生態(tài)效益的重要性，仍舊保留著“靠山吃山”的舊思維方式，以發(fā)展經(jīng)濟為先，時而做出損害生態(tài)文明建設(shè)的行為。

2.1.4 野生動物管理問題 自然保護區(qū)范圍廣闊，野生動物活動范圍較大，活動軌跡較難監(jiān)測，因此疏于管理現(xiàn)象較之植物更為嚴重。不少自然保護區(qū)內(nèi)動物種群出現(xiàn)棲息地“孤島化”現(xiàn)象，加大了保護區(qū)內(nèi)管理難度。加之自然保護區(qū)內(nèi)動物珍稀，偷獵行為頻發(fā)，嚴重影響了自然保護區(qū)的有序建設(shè)。

2.2 自然保護區(qū)法律體系問題 當前我國自然保護區(qū)存在立法層級低、立法缺乏系統(tǒng)性、立法原則統(tǒng)領(lǐng)不足、部門規(guī)章和地方立法缺乏長效協(xié)調(diào)性[6]等問題。法治保障中的一些制度欠缺，比如公眾參與制度、資金保障制度等不健全[7]。由于法治保障體系和事后監(jiān)督機制不完善，導(dǎo)致地方先行立法存在弊端，甚至間接造成了我國自然保護區(qū)管理體制的混亂。

2.3 管理體制問題 自然保護區(qū)管理機制的完善情況和管理水平高低不僅關(guān)系到自然保護區(qū)內(nèi)工作效率的高低，更影響著自然保護區(qū)是否能夠?qū)崿F(xiàn)保護生物多樣性的最終目的。當前自然保護區(qū)保護管理機制普遍缺乏完整性，不僅管理機構(gòu)責權(quán)不明確，上下管權(quán)結(jié)構(gòu)分離，行政執(zhí)法主體地位也不明確[8]。此外，相關(guān)工作中的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)還需加強完善。由于監(jiān)督方面的漏洞，各主管部門在開展工作時存在著未嚴格按照規(guī)范標準組織管理工作的情況，如開展集中檢查工作時過程隨意、粗心大意情況仍時有發(fā)生。

2.4 專業(yè)人才團隊組建問題 海南省自然保護區(qū)覆蓋的生態(tài)資源極為豐富，因此對于監(jiān)管監(jiān)測方面的技術(shù)有一定要求。目前不同區(qū)域自然保護區(qū)建設(shè)人才管理水平參差不齊，對相關(guān)的先進技術(shù)手段應(yīng)用不夠，缺乏創(chuàng)新能力，因循守舊，加之部分地區(qū)管理建設(shè)方法落后，造成當?shù)毓芾硇式档蚚9]。除此之外，一些地區(qū)由于資金投入問題，難以采購新型設(shè)備等，人才保障制度缺失，造成對專業(yè)人才吸引力不夠，難以引進優(yōu)秀高科技技術(shù)人才，更難以組建高素質(zhì)的專門人才管理團隊，造成管理手段仍舊落后，為保護管理工作帶來阻礙，難以獲取及時、實時、動態(tài)的有效信息，直接影響了落實積極有效的保護管理政策，影響了自然保護區(qū)發(fā)揮保護生物多樣性的能力。

2.5 公眾參與制度問題 自然保護區(qū)建設(shè)關(guān)系著生態(tài)文明建設(shè)的進程。在自然保護區(qū)區(qū)域內(nèi)，周邊居民有權(quán)參與所有與自身生態(tài)權(quán)益相關(guān)的立法。一方面，受各方面因素限制，目前大多海南自然保護區(qū)內(nèi)當?shù)鼐用裆鷳B(tài)建設(shè)意識淡薄，以利益為先;另一方面，當?shù)毓妳⑴c制度落后，難以調(diào)動公眾參與的積極性，難以達到“雙向互動”的效果，造成了公眾參與制度的困境。

3 發(fā)展建議

3.1 利用生態(tài)補償實現(xiàn)相對公平 生態(tài)補償指為政府、社會組織和個人對因遵循世界自然遺產(chǎn)地保護管理的原則而使自身利益受損或為喀斯特世界遺產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境保護做出貢獻的對象進行補償[10]。因此對于因建立自然保護區(qū)而受到各方面負面影響的本地居民，可適當利用政策補償、資金補償以及智力和技術(shù)補償，實現(xiàn)相對公平[11]。

3.2 加大政策與資金投入 為確保生態(tài)文明建設(shè)有序推進，當?shù)卣畱?yīng)當提高重視程度，加大自然保護區(qū)資金投入，確保保護地管理的實施過程不會被“卡脖子”。同時，為當?shù)鼐用裉峁┍Ｗo政策，減輕外地投資者對當?shù)厝说臎_擊。例如，給予旅游管理服務(wù)技能培訓(xùn)，便于發(fā)展當?shù)厣鷳B(tài)旅游產(chǎn)業(yè);提供優(yōu)待政策，鼓勵當?shù)鼐用癜l(fā)展各項生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的雙豐收。除此之外，建設(shè)自然保護區(qū)也需各方共同發(fā)力。當?shù)卣畱?yīng)出臺相關(guān)惠利政策，為自然保護區(qū)建設(shè)適當拓寬融資渠道，如吸引個人投資及其他投資，確保充足的經(jīng)濟來源。海南文昌名人山保護區(qū)便是成功的個人投資案例。

3.2 完善法律制度建設(shè) 相關(guān)法律制度及配套措施建設(shè)可在實行過程中逐步進行完善與改良，因地制宜，根據(jù)實際情況逐步形成具有海南當?shù)靥厣淖匀槐Ｗo區(qū)立法制度。除此之外，也可借鑒和研究國外自然保護地的制度，例如在配套制度中吸取各國包括公眾參與模式在內(nèi)的先進經(jīng)驗等[12]，從而完善我國自然保護區(qū)相關(guān)立法框架。比如由《自然保護地法》完善我國自然保護地的基本法規(guī)，為海南自然保護區(qū)建設(shè)提供更堅實的法律后盾。

3.3 借鑒國外經(jīng)驗，加強管理監(jiān)督 我國自然保護區(qū)為社區(qū)管理機制，起步相對較晚，因此應(yīng)借鑒國外較為完善的管理實施辦法。例如，美國獨特的特許經(jīng)營制度、特有的游客管理機制，英國的保護與協(xié)調(diào)機制、公眾參與機制，加拿大獨特的自上而下管理機制[6]，有效維持了自然保護地的經(jīng)濟支出與生態(tài)效益保護的平衡。海南省當?shù)卣畱?yīng)加強對保護區(qū)管理的監(jiān)管，由相關(guān)責任部門完善自然保護區(qū)的各項管理制度，量化考核制度，切實保障相關(guān)部門利益，保證自然保護區(qū)生態(tài)資源管理工作能夠順利推進，逐步形成責任到人的完善責任體系[13]，彌補制度漏洞，嚴控各個環(huán)節(jié)，提高管理工作效率與質(zhì)量。同時，提高對自然保護區(qū)管理的要求[14]，促進自然保護區(qū)科學(xué)有效發(fā)展，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.4 挖掘生態(tài)資源的經(jīng)濟效益 只有不斷開發(fā)創(chuàng)新生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)，才能創(chuàng)造綠色經(jīng)濟價值，實現(xiàn)生態(tài)和諧與經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)一。借鑒國外較為完善的發(fā)展經(jīng)驗，如以近自然理念為基礎(chǔ)，日本首先提出的森林浴和森林療法的概念[15]，可借鑒為發(fā)展海南自然保護區(qū)的森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè);芬蘭森林康養(yǎng)旅游服務(wù)設(shè)計方面的需求，也可在自然保護區(qū)內(nèi)作為經(jīng)驗進行借鑒[16];還可在人工林中推行實施林農(nóng)復(fù)合農(nóng)業(yè)模式及進行生態(tài)遷移等措施，維持保護區(qū)的人工林管理效益;同時為當?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)機會，提高自然保護區(qū)附近居民的經(jīng)濟水平，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，改善經(jīng)濟落后現(xiàn)狀。

3.5 定期開展保護區(qū)管理評估 各自然保護區(qū)應(yīng)當結(jié)合海南省實際，以相關(guān)管理辦法為指標，從管理實效、管理規(guī)劃、科研設(shè)施建設(shè)與維護、相關(guān)項目推進情況、經(jīng)費投入、人員管理與培訓(xùn)、日常工作等方面量化考核評估，以確保各項任務(wù)落實，取得實效。

4 結(jié)語

海南自然保護區(qū)涵蓋著豐厚的生態(tài)資源，具有得天獨厚的優(yōu)勢，不僅對科學(xué)考察等作出重要貢獻，也在生態(tài)文明可持續(xù)建設(shè)進程中發(fā)揮著重要作用。盡管在目前如火如荼的實施過程中暴露了不少缺漏及有待改善加強之處，但海南自然保護區(qū)建設(shè)的有序推進勢在必行。隨著各方面工作的協(xié)同推進，海南自然保護區(qū)的建設(shè)必將趨于完善，為我國生態(tài)文明建設(shè)添磚加瓦，具有十分光明的發(fā)展前景。

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（責編：徐世紅）