日本水源地保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

牛銳 何閩 陳春節(jié)

水源地及其上游流域的生態(tài)安全和環(huán)境質(zhì)量對(duì)于國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，是國(guó)土空間中維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、實(shí)現(xiàn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域。流域生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、干支流、城市農(nóng)村等多種類型流域。雖然不同國(guó)家和地區(qū)自然地理環(huán)境、國(guó)情體制差異較大，但是在水源地及流域的生態(tài)治理和政策制定方面仍然值得相互借鑒。

日本水源地保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

日本水資源非常豐富，也是較早通過(guò)修建水庫(kù)和蓄水池來(lái)應(yīng)對(duì)城市缺水危機(jī)的國(guó)家。首都東京所在的關(guān)東平原西側(cè)與北側(cè)臨山，山地與海岸間距極短，地形高差大，盡管地區(qū)雨量充沛、河網(wǎng)遍布，但水資源難以存蓄，因此沿河筑壩儲(chǔ)水就成為城市獲取穩(wěn)定水源的重要保障。東京都市圈的水源主要來(lái)自日本長(zhǎng)度第二但流域面積最大的利根川，流域面積約16840平方千米，日供水量約650萬(wàn)立方米。為保障水源安全和水質(zhì)清潔，日本在東京都上游流域地區(qū)內(nèi)建設(shè)了水源涵養(yǎng)區(qū)，通過(guò)加強(qiáng)立法、完善規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，逐步構(gòu)建了完備的水資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的綜合性體系。

“立法+規(guī)劃”：水資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的法理依據(jù)。當(dāng)前，日本已經(jīng)建立了較為完備的水源地保護(hù)法律體系，落實(shí)《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》要求而編制的《國(guó)家水資源綜合規(guī)劃》，成為制定水源地年度預(yù)算的主要依據(jù)。同時(shí)，日本還建立了以《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》為引領(lǐng)，20余部法律組成的水資源法律體系，內(nèi)容涵蓋河流管理和水資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷鄠€(gè)方面，成為明晰水資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的權(quán)責(zé)分工以及費(fèi)用管理制度的核心依據(jù)。而且，日本水源保護(hù)法律體系在堅(jiān)持既有框架要求的前提下，依據(jù)實(shí)施過(guò)程中不斷派生的新問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。與此對(duì)應(yīng)的是，完善規(guī)劃編制體系也是東京都市圈水資源供給得以持續(xù)保障的重要支撐。在規(guī)劃編制組織方面，由日本內(nèi)閣直接領(lǐng)導(dǎo)下的水循環(huán)政策總部主導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，內(nèi)閣府、法務(wù)省、財(cái)政省、農(nóng)林水產(chǎn)省、國(guó)土交通省等15個(gè)國(guó)家部門相互合作，共同參與草案的編制與實(shí)施。東京都北部的利根川流域自20世紀(jì)60 年代開(kāi)始制定“利根川水系資源開(kāi)發(fā)基本規(guī)劃”，此后陸續(xù)進(jìn)行了多次修訂，按照規(guī)劃逐步建成體系完善的各類供水設(shè)施，現(xiàn)已建成大型水庫(kù)11座，有效保障了東京首都圈的水資源供給。

“植樹(shù)+育林”：水源保護(hù)行之有效的辦法。早在明治時(shí)代，多摩川水系上游森林疏于管理而出現(xiàn)退化問(wèn)題，導(dǎo)致下游地區(qū)缺水和水質(zhì)惡化。自1901年起，日本在“六縣一市”地區(qū)建設(shè)水源涵養(yǎng)區(qū)，通過(guò)收購(gòu)影響水質(zhì)的小型私有林地，將多摩川上游約50% 的土地劃入水源林地。通過(guò)編制《東京都水源林管理規(guī)劃》，日本政府提出指導(dǎo)規(guī)范水源林保護(hù)的宗旨和方針，引導(dǎo)志愿團(tuán)體、企業(yè)和大學(xué)等社會(huì)團(tuán)體共同協(xié)作參與林地保護(hù)工作。該規(guī)劃迄今已更新11版，目前制定的版本指導(dǎo)著2016—2025年的水源林保護(hù)與管理工作。2014年頒布的《水循環(huán)基本法》，明確了國(guó)家和地方政府要通過(guò)對(duì)上游森林的養(yǎng)護(hù)來(lái)維護(hù)和改善水資源儲(chǔ)藏和補(bǔ)給功能的職能，水源地保護(hù)的重要意義通過(guò)法律形式得到正式認(rèn)可。2017年9月，日本制定的新版城市總體規(guī)劃《都市營(yíng)造的宏偉設(shè)計(jì)——東京2040》再次明確提出“持續(xù)保持東京水質(zhì)世界第一的水平”的總體目標(biāo)，重點(diǎn)之一就是推進(jìn)多摩川上游整體區(qū)域的自來(lái)水源頭森林的培育和管理，充分發(fā)揮森林的水源儲(chǔ)備功能。在植樹(shù)與育林方面，多摩川地區(qū)高度重視天然林與人工林的相互補(bǔ)充，通過(guò)改變林木的代際結(jié)構(gòu)，逐步優(yōu)化森林質(zhì)量，提升水源涵養(yǎng)能力。

“基金+運(yùn)營(yíng)”：淹沒(méi)區(qū)居民利益補(bǔ)償?shù)闹贫然Ｕ?。水源地保護(hù)與建設(shè)的一大難點(diǎn)，是上下游居民的發(fā)展權(quán)益平衡問(wèn)題。在攔河筑壩修建水庫(kù)的過(guò)程中，上游居民由于位于淹沒(méi)區(qū)或水源保護(hù)的敏感地區(qū)而不得不搬遷，由此產(chǎn)生了利益補(bǔ)償以及后續(xù)發(fā)展問(wèn)題。1931年，東京都修建小河內(nèi)水庫(kù)，造成上游1000戶家庭受淹，引發(fā)了日本水利建設(shè)史上首個(gè)淹沒(méi)區(qū)居民損失補(bǔ)償。隨后，1953年的熊本縣小國(guó)町居民反對(duì)水庫(kù)建設(shè)事件，推動(dòng)日本政府在1962年出臺(tái)了《關(guān)于征用私人土地進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的征地?fù)p失補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大綱》，次年，設(shè)立“被征用人減免所得稅的特殊財(cái)稅制度”。1967年，日本內(nèi)閣府通過(guò)了《公共事業(yè)建設(shè)過(guò)程中的公共利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大綱》。至此，補(bǔ)償制度基本確立。盡管日本建立了相對(duì)完善的利益補(bǔ)償制度，但由于水庫(kù)建設(shè)造成鄉(xiāng)村居民失地失房，并增加了搬遷后適應(yīng)新生活的焦慮，反對(duì)呼聲依然存在，工程實(shí)施仍然面臨困境。為此，日本參議院和眾議院于1972年表決通過(guò)了《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》（簡(jiǎn)稱《水特法》），適用范圍為政府條例指定的水庫(kù)水利設(shè)施，明確細(xì)化了水源地利益補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)對(duì)策，其主要框架主要包含4個(gè)方面：① 由水庫(kù)建設(shè)者和經(jīng)營(yíng)者直接承擔(dān)的補(bǔ)償，其包含直接支付給居民的搬遷費(fèi)用和對(duì)于各類公共設(shè)施的補(bǔ)償。② 基于《水特法》所采取的措施，主要包括由水源地區(qū)開(kāi)發(fā)保護(hù)規(guī)劃確定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及其出資分配的協(xié)調(diào)，以及有關(guān)水源地振興的具體措施等。③ 設(shè)置“水源地對(duì)策基金”，作為《水特法》的一種補(bǔ)充。1976年，日本設(shè)置了首個(gè)“利根川—荒川水源地對(duì)策基金”，旨在基于受益者負(fù)擔(dān)原則，向水源地下游享受水利設(shè)施利益的地方政府收取負(fù)擔(dān)金，用于受到水庫(kù)淹沒(méi)損失居民的生活重建及上游流域的經(jīng)濟(jì)振興。④ 針對(duì)人才培養(yǎng)、城鎮(zhèn)發(fā)展等各方面為水源地地區(qū)提供國(guó)家軟性支持政策。在這一框架體系內(nèi)，最富實(shí)踐性的政策便是設(shè)置“水源地對(duì)策基金”?；鹩闪饔蛏舷掠蔚恼鳛闃?gòu)成主體，以財(cái)團(tuán)法人形式管理?；鹬饕糜谌矫妫阂皇撬畮?kù)移民的安置;二是支撐地區(qū)振興，包括基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)及培育新城鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目;三是為上下游地區(qū)的各類交流與研究活動(dòng)提供支撐。尤其值得關(guān)注的是，基金的使用并非針對(duì)水庫(kù)移民搬遷的一次性補(bǔ)償，而是重點(diǎn)關(guān)注居民搬遷后，在新址培育特色化的新興城鎮(zhèn)，從而解決居民的就業(yè)和安居等可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

日本的經(jīng)驗(yàn)啟示

區(qū)域協(xié)同：以水源地立法統(tǒng)籌推進(jìn)跨區(qū)域水源保護(hù)。充分結(jié)合自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，明確水源保護(hù)的主體責(zé)任與義務(wù)，健全水源保護(hù)地自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系和權(quán)能，積極推進(jìn)水源地保護(hù)立法，構(gòu)建更加全面、更具適應(yīng)性的水源保護(hù)法律法規(guī)體系，使水源保護(hù)工作有法可依、有章可循;以水源保護(hù)立法為依據(jù)，進(jìn)一步加強(qiáng)全流域跨行政區(qū)的協(xié)同治理，細(xì)化完善相關(guān)機(jī)制，在全流域范圍內(nèi)統(tǒng)籌系統(tǒng)解決空間管控、防洪減災(zāi)、水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局等重大問(wèn)題，建立完善全流域管理體制機(jī)制。

自然共生：修復(fù)提升全流域水源涵養(yǎng)能力。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，加強(qiáng)重要水源地上游流域“山水林田湖草沙冰”生態(tài)要素的系統(tǒng)治理，遵循自然生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在規(guī)律，運(yùn)用源于自然、基于自然的解決方案，統(tǒng)籌優(yōu)化各類自然要素的生態(tài)功能，綜合提升流域水源涵養(yǎng)能力;運(yùn)用基于自然的解決方案，通過(guò)分類引導(dǎo)人工林和自然林撫育、推進(jìn)田林空間布局優(yōu)化等方式，提升區(qū)域自然再生能力、恢復(fù)植物群落，綜合提升流域水源涵養(yǎng)能力，降低面源污染風(fēng)險(xiǎn)。

綠色高效：有序引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)水源地振興發(fā)展。統(tǒng)籌平衡保水與富民的關(guān)系，在確保水源保護(hù)和安全的前提下，綜合考慮水源地歷史搬遷情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件等因素，借鑒日本水源地對(duì)策基金等政策措施，為水源地村鎮(zhèn)的生態(tài)治理、民生保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供具有針對(duì)性的精細(xì)化政策供給和多元化資金支持;積極踐行“兩山”理念轉(zhuǎn)化，整合水源地上游地區(qū)全域資源，深入挖掘豐富多元的生態(tài)、農(nóng)業(yè)和歷史人文特色，構(gòu)建與水源涵養(yǎng)要求相契合、以綠色農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游為驅(qū)動(dòng)的生態(tài)富民綠色發(fā)展格局。

平穩(wěn)有序：完善與水源地發(fā)展相匹配的政策保障。針對(duì)水源地上游地區(qū)涉及的重要水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的水庫(kù)生態(tài)移民安置、村莊居住環(huán)境和生態(tài)品質(zhì)改善、村莊綠色可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題，以區(qū)域統(tǒng)籌、公平保障、平衡銜接為原則，從村莊實(shí)施生態(tài)搬遷前民生保障綜合利益協(xié)調(diào)、生態(tài)搬遷實(shí)施農(nóng)宅置換、安置補(bǔ)貼、后期發(fā)展扶持保障等疏解激勵(lì)政策等方面，進(jìn)一步完善相關(guān)柔性保障政策;構(gòu)建部門協(xié)同、多元共治合力下具有操作實(shí)踐性的政策支撐體系，有效促進(jìn)實(shí)現(xiàn)水源地上游地區(qū)生態(tài)綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。（摘編自《中國(guó)土地》2021年第12期）