完善我國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的思考

曲佰玲 陳心怡

[摘要]“十四五”期間，按照中國(guó)氣象局政策法規(guī)司的規(guī)劃，我國(guó)氣象標(biāo)準(zhǔn)化工作將緊扣建設(shè)氣象強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際影響力和貢獻(xiàn)力實(shí)現(xiàn)突破。目前我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系已相對(duì)成熟，但相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家，我們?cè)诓煌愋铜h(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的定位、制定原則、技術(shù)依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)體系和內(nèi)容等方面還有待發(fā)展。完善我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，展望我國(guó)未來(lái)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)立法，提高環(huán)境管理的科學(xué)性、有效性，加快我國(guó)環(huán)境空氣標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化進(jìn)程具有重要的意義。同時(shí)也是生態(tài)文明與“生命共同體”思想的一次有意義實(shí)踐。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境空氣質(zhì)量;標(biāo)準(zhǔn);體系;思考

國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者圍繞“環(huán)境空氣質(zhì)量”問(wèn)題進(jìn)行了豐富地研究。發(fā)達(dá)國(guó)家在治理環(huán)境空氣污染領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)也開發(fā)并發(fā)展了許多新技術(shù)和新方法，形成了各自的理論體系，這些經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、理論和方法值得借鑒和學(xué)習(xí)。但由于地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平、生活方式和習(xí)慣以及人群背景等方面的顯著差別，我們不能照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)體系。因此借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)“環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系”的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)避其發(fā)展中的教訓(xùn)和不足，發(fā)展并完善符合我國(guó)國(guó)情的“環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系”的研究具有重要意義。

一、中外環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系形成歷程

1、中國(guó)

我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)自1982年發(fā)布以來(lái)歷經(jīng)3次修訂，2012年第3次修訂后的標(biāo)準(zhǔn)中污染物指標(biāo)涵蓋全部WHO的6個(gè)基本項(xiàng)目。中國(guó)政府非常重視環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和修訂，通過(guò)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃（大氣十條）、各地3年作戰(zhàn)計(jì)劃（2018-2020年）等一系列措施的貫徹實(shí)施，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的階段性目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

2、美國(guó)

1955年美國(guó)歷史上第一部聯(lián)邦大氣污染控制法規(guī)《1955年空氣污染控制法》通過(guò)并頒布實(shí)施。此后又出臺(tái)了《1960年空氣污染控制法》、《1963年聯(lián)邦清潔空氣法》等。進(jìn)而美國(guó)國(guó)會(huì)于1970年通過(guò)了《清潔空氣法》，徹底改變了過(guò)去由多個(gè)政府部門共同管理的混亂局面。

3、歐盟

1980年歐盟依據(jù)80號(hào)指令頒布了空氣質(zhì)量限制。1996年頒布了空氣質(zhì)量框架指令和相關(guān)指令，目標(biāo)是建立對(duì)歐盟成員國(guó)空氣質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估和管理的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)。2001年正式通過(guò)了減排指令。

4、日本

日本空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)從上個(gè)世紀(jì)70年代首次制定，到2009年修訂，經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)。主要分為兩個(gè)階段：第一階段是1970-1996年。這一階段的空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目以傳統(tǒng)的大氣污染物質(zhì)為主。第二階段是城市生活型空氣污染治理階段。

二、中外環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)成

1、標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)

美國(guó)依據(jù)《清潔空氣法》授權(quán)美國(guó)環(huán)境保護(hù)局制定兩類環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：國(guó)家基本環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家次級(jí)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。日本通過(guò)《環(huán)境基本法》而非專門法律授權(quán)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。歐盟的環(huán)境法律體系是由環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃、歐盟指令、成員國(guó)立法等法律淵源構(gòu)成。從1982年我國(guó)發(fā)布第一個(gè)大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)開始，經(jīng)過(guò)30余年的發(fā)展和完善，我國(guó)已形成了“兩級(jí)五類”環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2、標(biāo)準(zhǔn)體系和內(nèi)容

美國(guó)以國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為主體，以州標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充。根據(jù)《清潔空氣法》，國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由保護(hù)人體健康的基本標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)公眾福利的次級(jí)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。日本方面，中央政府已經(jīng)陸續(xù)制定了SO2、CO、PM10、O3、NO2、苯、二惡英、三氯乙烯、四氯乙烯、二氯甲烷、PM2.5 11中污染物的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。歐盟執(zhí)行統(tǒng)一環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)從寬到嚴(yán)，依次是“警戒值”、“公眾通報(bào)值”、“階段目標(biāo)值”、“長(zhǎng)期目標(biāo)值”、“限制值”。2015年我國(guó)對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行了修訂，新《大氣污染防治法》對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系和內(nèi)容的表述非常清晰，設(shè)立第二章“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”，通過(guò)專章的形式對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（國(guó)家、地方）進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定。

3、標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)程序

美國(guó)：清潔空氣法要求成立清潔空氣科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)對(duì)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。日本：要求環(huán)境審議會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審議，日本環(huán)境審議會(huì)需要吸納專家參加。歐盟：標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容大部分來(lái)自世界衛(wèi)生組織推薦的《空氣質(zhì)量指導(dǎo)值》，標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)值基本參考了世界衛(wèi)生組織《空氣質(zhì)量指導(dǎo)值》推薦的目標(biāo)值，選取某階段限值作為當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)限制值和警報(bào)值，歐洲空氣質(zhì)量管理委員會(huì)發(fā)揮科學(xué)咨詢審查作用。中國(guó)：新《大氣污染防治法》第一次從法律上明確了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定原則：制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，做到科學(xué)合理。

4、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施途徑

美國(guó)《清潔空氣法》要求，州政府制定州實(shí)施計(jì)劃實(shí)施國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。日本《環(huán)境基本法》第16條規(guī)定：“政府必須通過(guò)綜合決策，有效地制定有關(guān)公害防治的施政策略，以努力確保標(biāo)準(zhǔn)得以執(zhí)行?！睔W盟的《環(huán)境空氣質(zhì)量和清潔空氣指令》是一部包含標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施、執(zhí)行的專門法律，同時(shí)具有集空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用的普遍適用的科學(xué)品格。我國(guó)新《大氣污染防治法》中細(xì)化了限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃要求。

三、中外環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系特征分析

我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)特點(diǎn)是根據(jù)環(huán)境空氣功能分區(qū)制定各級(jí)標(biāo)準(zhǔn)值。另外，最終標(biāo)準(zhǔn)值的確定會(huì)考慮到我國(guó)相關(guān)污染物排放控制技術(shù)、經(jīng)濟(jì)能力以及達(dá)標(biāo)可行性等因素。

日本，環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)非常嚴(yán)格、環(huán)境立法精細(xì)化、日本政府善于運(yùn)用行政指導(dǎo)、公民也積極參與。

美國(guó)等大多數(shù)國(guó)家采用授權(quán)立法的模式，賦予環(huán)境保護(hù)主管部門制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的職權(quán)，同時(shí)法律對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制定的原則、依據(jù)、污染物項(xiàng)目、體系和內(nèi)容、程序等規(guī)定的比較詳細(xì)。

歐盟與這些國(guó)家通過(guò)低位階的法律規(guī)范發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)不同，是采取“指令”這一法律淵源直接確立標(biāo)準(zhǔn)限值。

四、完善我國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的思考

“十四五”期間，氣象標(biāo)準(zhǔn)化工作將緊扣建設(shè)氣象強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)、加快科技創(chuàng)新，做到監(jiān)測(cè)精密、預(yù)報(bào)精準(zhǔn)、服務(wù)精細(xì)的要求，以優(yōu)化體系結(jié)構(gòu)、提升質(zhì)量效益、促進(jìn)開放合作、實(shí)施重點(diǎn)突破、加強(qiáng)支撐保障為重點(diǎn)，積極構(gòu)建覆蓋齊全、先進(jìn)適用、開放兼容的標(biāo)準(zhǔn)體系，形成科學(xué)高效、多元參與、協(xié)同推進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)化格局，使標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和適用性得到明顯增強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制得到全面落實(shí)、標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際影響力和貢獻(xiàn)力實(shí)現(xiàn)突破，為推動(dòng)氣象事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)更多、更好的標(biāo)準(zhǔn)化力量。那么，如何發(fā)展與完善我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系？這值得進(jìn)行深入研究。

多年來(lái)，中國(guó)作為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織成員，積極參與了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施等各類相關(guān)工作。截至2019年12月底，大氣成分分委會(huì)共歸口管理國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)12項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)41項(xiàng)，這些標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)和實(shí)施在地球大氣環(huán)境的保護(hù)和氣候資源的合理利用中發(fā)揮了重要的技術(shù)支撐作用。

無(wú)論哪一個(gè)國(guó)家的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都是條目眾多、體系龐雜。但是在發(fā)展和完善我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系過(guò)程中，我們可以關(guān)注以下三方面的思考：

1、重視標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)依據(jù)

制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要基于環(huán)境基準(zhǔn)的科學(xué)結(jié)論。不同的保護(hù)對(duì)象有不同的基準(zhǔn)，國(guó)外對(duì)此進(jìn)行了長(zhǎng)期研究，形成了大量基準(zhǔn)研究成果，需要對(duì)這些成果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，形成確切的科學(xué)結(jié)論，才能據(jù)此制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2、關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)制定的政策性

制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還要基于實(shí)現(xiàn)這一標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)能力。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系，與不同國(guó)家的社會(huì)狀況、風(fēng)險(xiǎn)觀念、對(duì)污染物控制的需求和能力等有關(guān)，屬于政治決策過(guò)程。決策判斷的原則是要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)。

3、加快我國(guó)環(huán)境空氣標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化進(jìn)程、推動(dòng)我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“走出去”

鼓勵(lì)和支持相關(guān)單位參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)、相關(guān)專家參與或牽頭制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，依托儀器裝備、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等“走出去”以及推進(jìn)全球監(jiān)測(cè)、全球預(yù)報(bào)、全球服務(wù)的契機(jī)，推動(dòng)我國(guó)自主創(chuàng)新、特色優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)走向國(guó)際，提高氣象領(lǐng)域國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化參與度和話語(yǔ)權(quán)。加強(qiáng)對(duì)WMO、ISO、IEC等國(guó)際組織的標(biāo)準(zhǔn)跟蹤、評(píng)估和轉(zhuǎn)化，促進(jìn)氣象領(lǐng)域國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接。

作者：曲佰玲，講師。專業(yè)：國(guó)別氣象科技研究 電話：13776512166，QQ：2235968513

陳心怡。專業(yè)：日本近代氣象科技研究? 電話：13865314010，QQ：1285413055

基金：中國(guó)氣象局2021年度氣象軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目，“三精”新要求下中外環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)比研究，項(xiàng)目號(hào)：2021ZDIANXM22

2021年江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目校級(jí)，“江蘇籍學(xué)生日本留學(xué)史研究（1896-1945年）”項(xiàng)目號(hào)：XJDC202110300437