“十四五”時期我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的新思路與新舉措*

一、引言

近幾年來，我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)取得了較快發(fā)展，但仍面臨經(jīng)營項目單一、服務質量不高、管理不到位、旅游產(chǎn)業(yè)鏈尚未健全等問題。黨的十九大報告指出，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關鍵。2021年中央一號文件指出，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)是實施產(chǎn)業(yè)興旺的重要抓手，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)有利于拓展農(nóng)業(yè)功能，有利于促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。因此，推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須適應當前我國實施鄉(xiāng)村振興的大背景，將鄉(xiāng)村旅游置于鄉(xiāng)村振興視角下重新審視其可持續(xù)發(fā)展問題。

關于我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)有研究可以從以下四個方面進行概述：第一，關于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)促進鄉(xiāng)村振興的作用研究。學者們一致認為，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于促進農(nóng)業(yè)質量和效率的提高，有利于實現(xiàn)農(nóng)民收入的穩(wěn)步增長，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是鄉(xiāng)村振興的重要抓手。李鶯莉、黃燦構建了鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村旅游帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的理論框架，從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的視角歸納總結出來鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)典模式和成功案例。第二，關于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在主要問題的研究。主要有資金投入不合理，基礎設施仍待完善；旅游產(chǎn)品單一，同質化嚴重；資源開發(fā)過度，生態(tài)環(huán)保工作跟進不力；季節(jié)性過強，經(jīng)營方式亟須優(yōu)化，從業(yè)人員的專業(yè)素質有待提高；政策和法規(guī)不完善，缺乏整體的規(guī)劃管理等。第三，關于鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)類型的分析。目前鄉(xiāng)村旅游的主要類型包括：農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村精品酒店和露營地、風景道、傳統(tǒng)村鎮(zhèn)、田園綜合體、旅游小鎮(zhèn)等。不同業(yè)態(tài)類型反映了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的要素構成、要素組合方式、要素組合主體、空間形態(tài)以及業(yè)態(tài)特征。第四，關于鄉(xiāng)村旅游與精準扶貧的研究。鄉(xiāng)村旅游扶貧具有貧困人口參與面廣、扶貧效果快、返貧率低、防止貧困現(xiàn)象代際傳遞的突出優(yōu)勢和特點?；诖耍瑥埓河训葰w納總結出兩種切實可行的鄉(xiāng)村旅游精準扶貧模式：一是“三產(chǎn)”融合模式，即因地制宜，延伸鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈；二是“智慧”鄉(xiāng)村模式，即引入大數(shù)據(jù)，協(xié)同聯(lián)動，形成智慧鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。

綜上所述，國內學者對我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和問題有較多研究，但都是某些方面的局部分析，對“十四五”時期我國鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展戰(zhàn)略、實現(xiàn)路徑和支撐體系的研究尚不多見。而且上述研究多局限于就鄉(xiāng)村旅游論鄉(xiāng)村旅游，沒有系統(tǒng)地把鄉(xiāng)村旅游發(fā)展置于新時期我國鄉(xiāng)村振興的新形勢和新需求的高度來充分認識和深入研究。本文將基于“十四五”時期我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展進行新的戰(zhàn)略定位，提出新的發(fā)展思路和舉措，以期為“十四五”時期我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒和理論參考。

二、我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀分析

改革開放40多年來尤其是在“十三五”時期，我國鄉(xiāng)村旅游穩(wěn)步發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游的新業(yè)態(tài)和新形式不斷豐富，鄉(xiāng)村旅游新的模式不斷涌現(xiàn)，取得了較好的成效。

1.鄉(xiāng)村旅游市場需求旺盛

近年來，隨著人們收入水平的不斷提高，我國鄉(xiāng)村旅游市場需求日趨旺盛，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢。一方面，我國鄉(xiāng)村旅游的接待人數(shù)和鄉(xiāng)村旅游收入不斷增加。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展司統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2014—2019年我國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游人數(shù)不斷增加，鄉(xiāng)村旅游接待量穩(wěn)步增長。2014年我國鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)12億人次，旅游收入3200億元；2019年鄉(xiāng)村旅游接待人數(shù)達到33億人次，旅游收入達到8500億元，同比分別增長63.63%和62.35%。另一方面，鄉(xiāng)村旅游接待人次占國內旅游接待人次的比重以及鄉(xiāng)村旅游收入占國內旅游收入的比重呈增加趨勢。2014年鄉(xiāng)村旅游接待人次占國內旅游接待人次的比重是24%，2019年這一比重達到50%，增長了26個百分點；2014年鄉(xiāng)村旅游收入占國內旅游收入的比重是10.6%，2019年這一比重達到15.7%，增長了5.1個百分點。這些數(shù)據(jù)充分說明，我國鄉(xiāng)村旅游的市場需求十分旺盛，鄉(xiāng)村旅游作為新時期旅游發(fā)展的新業(yè)態(tài)，已成為鄉(xiāng)村振興的重要突破口。

2.鄉(xiāng)村旅游扶持政策體系基本形成

黨中央、國務院高度重視休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中央一號文件多次提及要大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)。近年來，各級鄉(xiāng)村旅游管理部門高度重視黨中央和國務院的文件精神，相繼出臺了一系列支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的文件，在用地、財政、金融、公共服務、品牌創(chuàng)建、推介宣傳等方面全力支持休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，這標志著全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游政策體系框架的形成。詳見表1。

表1 關于鄉(xiāng)村旅游的重要政策文件

3.鄉(xiāng)村旅游促進了農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)

4.鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)和新形式不斷豐富

在“十三五”時期，我國產(chǎn)生了一些新型鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和形式，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品也在不斷轉型升級，越來越注重向休閑、創(chuàng)意、精致等高端品位方向發(fā)展。當前鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)主要包括以下幾種形式：一是高科技農(nóng)園(教育農(nóng)園)，該業(yè)態(tài)以農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為立足點，通過科技賦能農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)智能化，推進高科技農(nóng)業(yè)項目落地發(fā)展，如上海崇明三島現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園、深圳太空作物園等。二是鄉(xiāng)村民宿，即依托當?shù)刈匀簧鷳B(tài)和人文環(huán)境，利用空閑住宅房間吸引游客前來住宿消費，如北海潿洲島民宿。三是時尚創(chuàng)意農(nóng)園，即將農(nóng)業(yè)、文化、時尚潮流等多重因素融合，打造集文化教育、科技展覽與創(chuàng)意設計為一體的時尚創(chuàng)意農(nóng)業(yè)園區(qū)，如北京藍調莊園、廣西北海田園生態(tài)農(nóng)業(yè)園等。除此之外，新的鄉(xiāng)村旅游形式還在不斷出現(xiàn)，在一些地區(qū)出現(xiàn)了以新鮮、收獲、家庭化為特色的“觀賞農(nóng)業(yè)、采摘林業(yè)”形式；以差異、體驗、競賽化為特色的“休閑漁業(yè)、體驗牧業(yè)”形式；以就地取材、就地交易、就地增值為特色的“手工業(yè)、鄉(xiāng)村藝術”形式；以及鄉(xiāng)村酒店、鄉(xiāng)村休閑、文化主題村、專業(yè)生產(chǎn)村等新的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展形式。

5.鄉(xiāng)村旅游新的模式不斷涌現(xiàn)

三、我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展亟待解決的問題

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我國鄉(xiāng)村旅游呈現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢，但在發(fā)展過程中存在一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.缺乏統(tǒng)籌科學規(guī)劃

目前，我國大多數(shù)鄉(xiāng)村旅游項目缺乏科學規(guī)劃，造成了一系列帶來負面影響的“低效開發(fā)”問題，主要表現(xiàn)在如下三個方面：一是模仿開發(fā)，缺乏創(chuàng)新。如國內模仿國外、后開發(fā)地區(qū)模仿先開發(fā)地區(qū)等。二是盲目開發(fā)。如有的地方在缺乏基本開發(fā)條件的情況下，硬性上馬，盲目開發(fā)鄉(xiāng)村旅游；有的地方雖然具備基本開發(fā)條件，但由于未充分了解居民需求，在興建過程中過度追求豪華和舒適。三是過度開發(fā)。以破壞當?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境為代價的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)尤為嚴重。

2.建設用地指標少且用地成本高

現(xiàn)行的土地制度是按傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)”行業(yè)分類標準對土地進行用途管制的，而鄉(xiāng)村旅游業(yè)是空間上的產(chǎn)業(yè)融合，既是“旅游產(chǎn)業(yè)”也是“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)”，生產(chǎn)過程和產(chǎn)品同時包含了“農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地”的土地要素。但按照現(xiàn)行的對鄉(xiāng)村旅游業(yè)管理的一些政策規(guī)定，一些設施不能硬化地面、不能按照永久性場地來建設，可能給休閑旅游產(chǎn)業(yè)的配套設施，如停車場、園區(qū)主要干道的建設帶來不利影響。不管是哪種類型的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，要想獲得正常的投資收益和可持續(xù)經(jīng)營，必然需要建設一些基本的餐飲、農(nóng)產(chǎn)品加工、停車場、住宿、休憩娛樂、農(nóng)事教育等配套設施。依據(jù)現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定，這些設施用地屬于非農(nóng)的建設用地，需要通過征地將集體用地轉變?yōu)閲薪ㄔO用地才能使用。在城市建設用地指標還極為緊缺的情況下，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的建設用地更是難以保障。

3.政府監(jiān)管標準缺失

雖然我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展迅速，但由于目前政府對鄉(xiāng)村旅游的監(jiān)管標準缺失，至今還沒有一個全國性鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的監(jiān)測和評價標準，導致鄉(xiāng)村旅游發(fā)展無序問題突出。因此，亟須對現(xiàn)有的政府監(jiān)管標準進行補充和完善。此外，現(xiàn)有的一些鄉(xiāng)村旅游項目在建設前沒有進行規(guī)劃，許多設施未批先建，碰觸農(nóng)業(yè)用地紅線。在鄉(xiāng)村旅游園區(qū)經(jīng)營土地是否適合建設服務接待設施、當?shù)厥欠窬哂虚_展服務接待的條件、國家政策是否允許服務接待設施的建設等問題方面，都沒有開展過可行性論證。

4.旅游基礎設施不完善

5.鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品同質化嚴重

近些年來，國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使鄉(xiāng)村旅游成為社會投資的熱點。很多工商資本下鄉(xiāng)，盲目流轉土地，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游綜合體，但鄉(xiāng)村旅游投資周期長，市場波動大。根據(jù)作者團隊的調查，鄉(xiāng)村旅游項目的盈利率都很低，很多經(jīng)營的企業(yè)和農(nóng)民都處于虧損狀態(tài)。如當前最流行的鄉(xiāng)村旅游形態(tài)——農(nóng)家樂，由于該形態(tài)具有產(chǎn)業(yè)門檻低、投入小、見效快等特點，導致很多農(nóng)民或社會投資者一擁而上。但是，大量的低端農(nóng)家樂還只停留在吃農(nóng)家飯、賞田園風光等常規(guī)活動，沒有明確的產(chǎn)業(yè)主題，加上服務產(chǎn)品單一，同質化嚴重，農(nóng)旅融合度不高，尤其是優(yōu)質高端的農(nóng)家樂極為缺乏，特別是農(nóng)旅文化體驗、農(nóng)旅藝術觀賞、鄉(xiāng)村民俗體驗服務、農(nóng)業(yè)科普教育、鄉(xiāng)村健康養(yǎng)生等新型業(yè)態(tài)的產(chǎn)品少之又少，未能形成鄉(xiāng)村旅游聯(lián)動效應。

四、“十四五”時期我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的新思路

在“十四五”期間，應以全力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為著力點，積極推動我國鄉(xiāng)村旅游向高質量發(fā)展思路轉變，適時對發(fā)展戰(zhàn)略和政策體系作出調整完善?！笆奈濉睍r期我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的新思路主要體現(xiàn)在以下六個方面。

1.以五個“聚焦”帶動鄉(xiāng)村旅游轉型升級

“十四五”時期是我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關鍵時期，在推動我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，需要抓住“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略機遇，實施五個“聚焦”。

第一，聚焦深化我國鄉(xiāng)村旅游的要素改革。圍繞帶動我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的人、地、錢等核心要素，大膽進行一系列改革探索，尤其是要在鄉(xiāng)村旅游建設用地改革方面取得突破，引導人才、資金、技術、管理等要素流向鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，提高鄉(xiāng)村旅游的綜合效益，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重塑新型的城鄉(xiāng)關系。

第二，聚焦以“農(nóng)業(yè)”為基礎的發(fā)展定位。發(fā)展我國鄉(xiāng)村旅游，必須夯實農(nóng)業(yè)的基礎地位，挖掘農(nóng)業(yè)的多功能價值，開發(fā)鄉(xiāng)村沉睡的資源，激活農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱情，把農(nóng)業(yè)培育成農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的令人向往的產(chǎn)業(yè)。各地要因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)轉型升級，在生產(chǎn)優(yōu)質綠色農(nóng)產(chǎn)品做大第一產(chǎn)業(yè)的基礎上，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)做強第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)展休閑觀光業(yè)、康養(yǎng)度假業(yè)、農(nóng)事體驗業(yè)、科普教育業(yè)等做優(yōu)第三產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

第三，聚焦以“綠色發(fā)展為導向”的發(fā)展模式?！笆奈濉睍r期，發(fā)展我國鄉(xiāng)村旅游，要始終遵循綠色發(fā)展理念，堅持綠色發(fā)展方式，保護鄉(xiāng)村好風景，美化山水田園，打造田園綠色風光，絕不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價實現(xiàn)發(fā)展。應充分考慮鄉(xiāng)村的資源環(huán)境承載上限，不要盲目過度開發(fā)，保留鄉(xiāng)土味道和鄉(xiāng)村風貌。在發(fā)展模式上，要優(yōu)先發(fā)展土地集約利用的休閑觀光農(nóng)業(yè)類型，盤活農(nóng)民閑置的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅，興辦農(nóng)家樂和民宿。

第四，聚焦以“文化”為靈魂的發(fā)展特色。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，必須統(tǒng)籌考慮當?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化、歷史地理、民俗情感，以文鑄魂，匠心創(chuàng)意，為鄉(xiāng)村旅游注入最動人的鄉(xiāng)愁情感因素。因此，要保護中國農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的耕作技術、生產(chǎn)工具、種植制度等實施全面保護；要傳承農(nóng)耕文明，多種形式挖掘利用展示鄉(xiāng)土文化、民俗文化、農(nóng)耕文化、農(nóng)事節(jié)慶文化、飲食文化等；要加大創(chuàng)意設計，創(chuàng)作一批充滿藝術創(chuàng)造力、想象力和感染力的創(chuàng)意精品，推進農(nóng)業(yè)與旅游、文化、教育和康養(yǎng)的深度融合。

第五，聚焦以“農(nóng)民”為中心的發(fā)展思想。農(nóng)民既是鄉(xiāng)村的主人，更是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主體，拓寬農(nóng)民就業(yè)增收渠道，增進農(nóng)民福祉是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的根本出發(fā)點和落腳點。工商資本下鄉(xiāng)要帶動農(nóng)民，不能代替農(nóng)民，更不能排斥和剝奪農(nóng)民。要創(chuàng)新完善利益聯(lián)結機制，鼓勵“互助合作”，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與工商資本、民企資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。鼓勵農(nóng)民以承包地、出租房屋入股等形式參與企業(yè)進行合作，不斷提高農(nóng)民的資產(chǎn)性收益。要積極支持農(nóng)民“自主創(chuàng)業(yè)”，探索農(nóng)民自組織、自就業(yè)的創(chuàng)業(yè)模式，積極培育發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的帶頭新農(nóng)人，使鄉(xiāng)村旅游成為當?shù)剞r(nóng)民就地就業(yè)的重要渠道。

2.科學合理進行鄉(xiāng)村旅游的區(qū)域布局

根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、文化背景等條件，我國鄉(xiāng)村旅游的區(qū)域布局主要有：大中城市和名勝景區(qū)周邊綜合開發(fā)型，依山傍水逐草自然生態(tài)區(qū)休閑觀光型，少數(shù)民族地區(qū)民俗風情型和傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)連片開發(fā)型。

第一，大中城市和名勝景區(qū)周邊綜合開發(fā)型。大中城市周邊的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)較為發(fā)達，城鄉(xiāng)一體化水平較高，已經(jīng)逐步構建起集農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、休閑觀光、生態(tài)環(huán)保功能三位一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)雛形。該區(qū)域要以滿足城鄉(xiāng)市民的多樣化消費需求為目標，積極建設以大型設施農(nóng)業(yè)為基礎，以新、奇、特等高檔農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，集休閑、觀光、度假、教育科普為一體的綜合開發(fā)型鄉(xiāng)村旅游園區(qū)、農(nóng)業(yè)主題公園、觀光采摘園和休閑農(nóng)莊，努力打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新型產(chǎn)業(yè)模式。由于名勝景區(qū)周邊客源豐富，旅游信息暢通，需求量大，具備了快速發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的條件。要以功能銜接和特色互補為重點，突出服務功能，強化休閑體驗，滿足多元化需求。

第二，依山傍水逐草自然生態(tài)區(qū)休閑觀光型。山區(qū)、湖濱地區(qū)與草原地區(qū)具有得天獨厚的山水、氣候、植被、生態(tài)和人文優(yōu)勢，承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、生態(tài)涵養(yǎng)等重要的生產(chǎn)生態(tài)功能。該類地區(qū)要以農(nóng)民就業(yè)增收為核心，緊密依托自然資源、生產(chǎn)資源、歷史文化與獨特民風，打破區(qū)域界限，營造特色休閑農(nóng)業(yè)功能與鄉(xiāng)村旅游區(qū)，在保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，大力發(fā)展以農(nóng)業(yè)生態(tài)游、農(nóng)業(yè)景觀游、民俗風情游、特色農(nóng)(牧、漁)業(yè)游為主的休閑農(nóng)(山、漁)莊和農(nóng)(牧、漁)家樂等。

第三，少數(shù)民族地區(qū)民俗風情型。少數(shù)民族地區(qū)具有發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的獨特民俗文化和風俗基礎。應依托豐富的特色民風、民俗資源，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，促進少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護、傳承與弘揚。加快基礎設施建設，借助特有的資源優(yōu)勢和廣闊的空間，創(chuàng)新少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的有效途徑。著力保護特色村莊和田園風光，拓展國內外市場，大力發(fā)展以農(nóng)民家庭經(jīng)營為基礎，以特色鄉(xiāng)村游、民族風情游、村落風光游等為特色的鄉(xiāng)村旅游新興休閑度假方式。

第四，傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)連片開發(fā)型。傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)主要分布在我國中西部地區(qū)。拓展農(nóng)業(yè)的多功能性，應立足當?shù)剞r(nóng)業(yè)資源、農(nóng)耕文化、生產(chǎn)條件和自然景觀，著力發(fā)展景觀農(nóng)業(yè)、農(nóng)事節(jié)慶、觀光采摘、特色動植物欣賞以及農(nóng)業(yè)園區(qū)、主題農(nóng)園、休閑農(nóng)業(yè)等多種形態(tài)的鄉(xiāng)村旅游，強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程和產(chǎn)品功能創(chuàng)意，增加文化內涵，努力在傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)建成一批鄉(xiāng)村旅游融合的多功能現(xiàn)代農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范區(qū)，提升傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)的社會經(jīng)濟效益。

3.建立鄉(xiāng)村旅游管理服務體系

“十四五”時期，應逐步建立和完善我國鄉(xiāng)村旅游的管理服務體系，重點建立和完善鄉(xiāng)村旅游管理部門協(xié)調體系、鄉(xiāng)村旅游信息服務體系、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃設計體系和鄉(xiāng)村旅游標準體系。

第一，建立鄉(xiāng)村旅游管理部門協(xié)調體系。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的高度融合性，決定了其發(fā)展必須由國家發(fā)改委、自然資源部、文旅部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局等部門協(xié)調、統(tǒng)籌推進，以形成合力，提高政策效果，提高資金效率。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應加強與國務院相關管理部門(如自然資源部、文旅部、國家林草局等)的溝通和協(xié)調，在制定“十四五”全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃時，應統(tǒng)籌協(xié)調，多規(guī)合一。在界定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展設施用地范圍時，考慮到鄉(xiāng)村旅游的特征，針對鄉(xiāng)村旅游設施用地難問題，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應與自然資源部和文旅部相協(xié)調，提出具體措施。在發(fā)展環(huán)境上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也應協(xié)調多部門做好行政管理項目的銜接，避免重復管理、各自為政。

第二，建立鄉(xiāng)村旅游信息服務體系。為整合全國鄉(xiāng)村旅游信息資源，構筑國家、地方和企業(yè)多層次的信息網(wǎng)絡，為鄉(xiāng)村旅游宏觀決策制定、促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、各地城鄉(xiāng)居民出行提供豐富的信息資源，應在各地建立鄉(xiāng)村旅游信息網(wǎng)，逐步完善各地鄉(xiāng)村旅游信息服務功能，為經(jīng)營企業(yè)、經(jīng)營農(nóng)戶、消費者、行政主管部門提供快捷、準確、實用的鄉(xiāng)村旅游信息咨詢服務。另外，進一步完善各地鄉(xiāng)村旅游服務網(wǎng)，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上預訂、網(wǎng)上展示、網(wǎng)上銷售，為城鄉(xiāng)居民提供鄉(xiāng)村旅游信息。

第三，建立中央、省、市、縣四級鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃設計體系。建議由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定《鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃設計單位資質等級認定管理辦法》，明確規(guī)劃設計單位的設計資質的認證主體、業(yè)務范圍、取得資質的程序和管理監(jiān)管部門等，在適當時候開始認證；同時組建全國和各省的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃設計聯(lián)盟，為鄉(xiāng)村旅游行業(yè)發(fā)展規(guī)劃服務。

第四，建立鄉(xiāng)村旅游標準體系。標準引領是進一步推進鄉(xiāng)村旅游健康、快速、可持續(xù)發(fā)展的關鍵舉措，必須加快建立鄉(xiāng)村旅游標準體系。根據(jù)鄉(xiāng)村旅游的管理要求，制定《美麗休閑鄉(xiāng)村建設標準》《鄉(xiāng)村旅游建設標準》《鄉(xiāng)村旅游監(jiān)督管理標準》等建設和監(jiān)督管理、考核評價標準，同時要以提升經(jīng)營企業(yè)和農(nóng)戶服務質量為核心，制定相關的服務規(guī)范等，使鄉(xiāng)村旅游有章可循、有據(jù)可依、有序推進、標準鮮明。

4.建立鄉(xiāng)村旅游的金融支持體系

建立我國鄉(xiāng)村旅游的金融支持體系，應從以下三個方面著手。

第一，靈活運用風險補償、利息貼息、獎勵補貼等金融手段，引導信貸擔保資金投向“三農(nóng)”領域。落實鄉(xiāng)村旅游信貸擔保服務政策，對新型農(nóng)村金融機構進行定向成本補貼，對省、市、區(qū)(縣)金融機構涉農(nóng)信貸擔保貸款實施增量激勵。

第二，加快創(chuàng)新鄉(xiāng)村旅游涉農(nóng)信貸擔保產(chǎn)品的步伐。如以農(nóng)村土地確權和經(jīng)營鄉(xiāng)村旅游農(nóng)戶收益的相關數(shù)據(jù)為基礎，以“農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)+金融科技”為模式，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游金融服務平臺，推出土地抵押貸款和農(nóng)戶信用貸款等普惠金融產(chǎn)品，使從事鄉(xiāng)村旅游的農(nóng)民可以通過手機App軟件，在短時間內成功申請到貸款，且隨貸隨還，以有效解決農(nóng)戶融資手續(xù)煩瑣、融資時間長、融資操作復雜等問題。

第三，積極構建鄉(xiāng)村旅游保險對接平臺。如利用中央財政和各地財政扶農(nóng)資金，吸引社會保險公司組成共保體，開展鄉(xiāng)村旅游保險業(yè)務活動，承保對象為各地星級民宿旅游經(jīng)營戶、鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營戶、休閑農(nóng)莊經(jīng)營戶等，保險對象為到鄉(xiāng)村旅游的游客，涵蓋人身傷亡、傷殘、意外醫(yī)療等，其中鄉(xiāng)村旅游保險的80%由共保體負擔，剩余20%由鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營方承擔。

5.大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的新業(yè)態(tài)

從拓展功能、滿足需求入手，通過發(fā)展農(nóng)家樂、漁家樂、牧家樂、草原游、森林康養(yǎng)等多樣化模式，做足“農(nóng)業(yè)+”文章。通過發(fā)展特色林果、優(yōu)質茶葉、觀賞花卉、特色水產(chǎn)養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，帶動林果經(jīng)濟、茶旅經(jīng)濟、花卉經(jīng)濟、觀魚經(jīng)濟等休閑觀光產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收帶來新的途徑。大力推進“農(nóng)業(yè)+旅游”，通過美化山水林田湖、打造精品民宿和主題農(nóng)園、建設休閑農(nóng)莊和田園綜合體等新模式，讓市民在農(nóng)村住下來、游起來，更好地享受青山綠水帶來的愉悅。大力推進“農(nóng)業(yè)+教育”，開展農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗、農(nóng)業(yè)游學等活動，滿足中小學生近距離參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、學習農(nóng)業(yè)知識的需求。大力推進“農(nóng)業(yè)+文化”，將文化元素貫穿于農(nóng)業(yè)體驗過程，把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)升級為充滿文化內涵與創(chuàng)意的新型產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質與非物質資源富集的獨特優(yōu)勢，塑造鄉(xiāng)村文化的特色，滿足游客對文化的需求。大力推進“農(nóng)業(yè)+康養(yǎng)”，拓展養(yǎng)生養(yǎng)老、健身運動的功能，讓城市退休老人到鄉(xiāng)村居住，感受田園生活，享受返璞歸真的喜悅。

6.建立新型聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制

建立新型聯(lián)農(nóng)帶動富農(nóng)機制，讓農(nóng)民分享更多的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶來的增值收益，應從以下三個方面進行試點推進。

第一，充分發(fā)揮工商資本和龍頭企業(yè)在鄉(xiāng)村旅游信息、技術轉移、市場收購、加工銷售、質量品牌等方面的引領作用，與農(nóng)戶勞動力、土地、附屬房屋設施等資源優(yōu)勢互補、互利互惠，形成農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)做基地、企業(yè)開拓市場做品牌的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和利益聯(lián)結模式，實現(xiàn)工商資本和龍頭企業(yè)與農(nóng)民合作社的深度融合。圍繞股份合作、訂單合同、服務協(xié)作、流轉聘用等利益聯(lián)結模式，建立并形成鄉(xiāng)村旅游龍頭企業(yè)與經(jīng)營農(nóng)戶風險共擔的利益共同體。

第二，因地制宜，發(fā)揮當?shù)刭Y源優(yōu)勢和服務優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村電子商務、休閑觀光、體驗共享、康養(yǎng)服務等新業(yè)態(tài)，探索建立“農(nóng)民合作社+電商平臺+農(nóng)戶”的模式，鞏固經(jīng)營企業(yè)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)的成果。在“農(nóng)村淘寶”合伙人招募、電商企業(yè)用工以及鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，優(yōu)先選用當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。在電商平臺上，優(yōu)先安排銷售所在地農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，實現(xiàn)經(jīng)營企業(yè)在聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)方面的獨特作用。

第三，住房是各地農(nóng)戶最主要的非生產(chǎn)性資產(chǎn)。目前在全國農(nóng)村有很多閑置房屋，如果把這部分閑置房屋利用起來，盤活這部分閑置資產(chǎn)，將會增加農(nóng)民的房屋出租收入。各地要出臺相關政策，鼓勵農(nóng)民出租閑置房產(chǎn)，為農(nóng)民增加更多的財產(chǎn)性收入。同時，各地要依法推進我國農(nóng)村房屋租賃市場的改革，以法律規(guī)范農(nóng)村房屋租賃市場。

五、促進我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的新舉措

在鄉(xiāng)村振興背景下，發(fā)展我國鄉(xiāng)村旅游事業(yè)是一項復雜而又龐大的系統(tǒng)工程，在我國農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的思路指導下，實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，應從以下幾個方面入手。

1.合理編制鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃

2.改革鄉(xiāng)村旅游用地制度

3.制定推進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的綜合性優(yōu)惠政策

4.制定鄉(xiāng)村旅游建設標準

鄉(xiāng)村旅游相關管理部門要修訂和完善鄉(xiāng)村旅游業(yè)評定標準，建立起綜合評價指標體系，加強對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導和管理，保護經(jīng)營者合法權益。在建設方面，制定嚴格的土地利用標準，堅持節(jié)約集約用地，嚴格控制鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)配套設施用地規(guī)模。在產(chǎn)品方面，制定鄉(xiāng)村旅游業(yè)功能清單或者限制目錄，明確哪些可以優(yōu)先發(fā)展，哪些應該限制和禁止發(fā)展，嚴禁占用公共資源來滿足私人利益，開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游業(yè)要在服務廣大城鄉(xiāng)消費者、帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的基礎上突出與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的深度融合。

5.強化鄉(xiāng)村旅游人才培訓

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，必須強化人才培訓。以提升接待服務能力為重點，培養(yǎng)一批有文化、懂經(jīng)營、會管理的新型鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營農(nóng)戶。在新型農(nóng)民職能培訓中，把鄉(xiāng)村旅游的相關知識作為重點課程，培養(yǎng)一批經(jīng)營管理和市場營銷專業(yè)人才。同時，加強景點管理人員營銷推介、資本運作、品牌創(chuàng)建和維護等方面培訓。高等農(nóng)業(yè)院校和農(nóng)業(yè)職業(yè)院校要充分發(fā)揮培育鄉(xiāng)村旅游人才的作用，開設鄉(xiāng)村旅游專業(yè)課程，培養(yǎng)一批規(guī)劃設計、創(chuàng)意策劃、經(jīng)營管理和市場營銷專門人才。高中等職業(yè)技術學校、社會機構、行業(yè)協(xié)會等要加強實用技能人才培訓，開展游覽服務禮儀、餐飲服務禮儀、解說服務禮儀等職業(yè)技能培訓，全面提升鄉(xiāng)村旅游從業(yè)人員的服務質量。

6.推動鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展

在政策體系方面，要制定和健全鄉(xiāng)村旅游業(yè)的環(huán)境保護政策，同時加大相關政策的執(zhí)法力度，切實保護鄉(xiāng)村的自然環(huán)境。在政府監(jiān)管方面，要及時糾正破壞生態(tài)環(huán)境的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)行為，加強對鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的監(jiān)管力度。在政府部門協(xié)調機制方面，進一步優(yōu)化各級鄉(xiāng)村旅游部門之間的協(xié)調機制，強化對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的指導和服務。