規(guī)范地方債的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型

方明月 李光武 聶輝華

從2018年上半年開(kāi)始，結(jié)構(gòu)性“去杠桿”成為宏觀調(diào)控的重要方向。所謂結(jié)構(gòu)性去杠桿，是指重點(diǎn)去除地方政府和國(guó)有企業(yè)的杠桿，因?yàn)閮烧叩呢?fù)債率較高。而國(guó)企負(fù)債率高，在一定程度上是因?yàn)楹芏嗟胤絿?guó)有企業(yè)（包括投融資平臺(tái)）背負(fù)著為地方政府借錢(qián)的沉重使命。在發(fā)展型政府的制度背景下，很多地方政府債臺(tái)高筑，少數(shù)地方政府違規(guī)舉債，寅吃卯糧，早已入不敷出。

一個(gè)典型案例就是近期暴露在公眾視野中的貴州省獨(dú)山縣。該縣一直是國(guó)家級(jí)貧困縣，2020年3月份才脫貧“摘帽”。全縣財(cái)政收入，2018年才不過(guò)10億元出頭，但自2011年至2018年間，在時(shí)任縣委書(shū)記潘志立領(lǐng)導(dǎo)下，該縣卻“一擲千金”，建造各種耗資上億至上百億元的政績(jī)工程。目前，該縣累積債務(wù)高達(dá)400多億元，其中由縣政府承擔(dān)償還責(zé)任的顯性債務(wù)為135.68億，由縣政府提供隱性擔(dān)保并以地方投融資平臺(tái)名義負(fù)擔(dān)的隱性債務(wù)大約264億元。

其實(shí)，“地方債”是一個(gè)籠統(tǒng)的概念。狹義的地方債，是指由財(cái)政部批準(zhǔn)、通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行的債券。這類債券的信用評(píng)級(jí)很高，應(yīng)該不允許違約。我們根據(jù)財(cái)政部“地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)”，統(tǒng)計(jì)了2015年-2020年上半年全國(guó)31個(gè)省份的債務(wù)余額，并計(jì)算了負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）。從全國(guó)趨勢(shì)來(lái)看，2015年到2020年上半年，不管是債務(wù)余額還是負(fù)債率，都呈明顯的上升趨勢(shì)。

廣義的地方債除了由地方政府直接發(fā)行的顯性債券外，還包括大量由地方投融資平臺(tái)發(fā)行的企業(yè)債、公司債以及中期票據(jù)等債務(wù)，后者簡(jiǎn)稱“城投債”，通常被認(rèn)為是地方政府隱性債務(wù)的主要成分。由于城投債在金融交易系統(tǒng)里可以公開(kāi)查詢，所以其違約情況往往成為地方債風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)向標(biāo)。近年來(lái)城投債屢屢“暴雷”，頻繁違約。

典型的比如獨(dú)山縣的債務(wù)問(wèn)題，只是非常普遍的中國(guó)地方債問(wèn)題的冰山一角。問(wèn)題是，為什么像獨(dú)山縣這樣的地方要拼命借債呢？它們?yōu)槭裁茨芙璧侥敲炊噱X(qián)呢？要理解中國(guó)的地方債，離不開(kāi)以下幾個(gè)重要因素。

第一，激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)地區(qū)之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)維持幾十年中高速增長(zhǎng)的“第一推動(dòng)力”。已有的研究表明，轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)會(huì)給官員帶來(lái)三種收益：更多的財(cái)政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。

在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局下，每個(gè)地區(qū)的政府就好比一個(gè)公司，縣委書(shū)記就好比董事長(zhǎng)，縣長(zhǎng)就好比CEO（總經(jīng)理）。對(duì)一個(gè)“公司”來(lái)說(shuō)，要想實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，當(dāng)然首先要擴(kuò)大投資，要搞大項(xiàng)目，要大力招商引資。然而，很多地方政府財(cái)力有限，上級(jí)撥款有限，又不能像真正的公司那樣接受外部股東注資或者干脆上市融資，于是地方政府就大力對(duì)外舉債。

所謂的“投資饑渴癥”，其實(shí)是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)下的必然產(chǎn)物。

第二，地方政府成為實(shí)際上的“無(wú)限責(zé)任公司”。光是地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)，并不能解釋地方政府的天量債務(wù)。像獨(dú)山縣那樣，一年財(cái)政收入不到10個(gè)億，存量債務(wù)居然高達(dá)400多億。如果這是一個(gè)普通的公司，絕對(duì)不可能借到這么多錢(qián)。

關(guān)鍵在于，地方政府不是普通的公司，它實(shí)際上是一種“無(wú)限責(zé)任公司”。在推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面，一方面地方政府的責(zé)任無(wú)限，另一方面其權(quán)力無(wú)限、手段無(wú)限、信用無(wú)限。

我們都知道，借貸需要抵押，但地方政府能夠動(dòng)用的抵押物源源不斷，甚至可以憑空“創(chuàng)造”出來(lái)。地方政府經(jīng)常將“生地”（未開(kāi)發(fā)的土地）或者“熟地”注入投融資平臺(tái)，甚至利用政府收入為貸款單位出具擔(dān)保函或者承諾函。正是憑借著三重“無(wú)限”特征，地方政府能夠發(fā)揮巨大的杠桿效應(yīng)，以小博大，通過(guò)各種渠道借到超過(guò)自身能力多倍的巨額債務(wù)。

第三，強(qiáng)勢(shì)的“一把手”。地方政府的特殊性質(zhì)為其舉債提供了便利，但最終能夠成功地大規(guī)模舉債，離不開(kāi)當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)（俗稱“一把手”）的“雄心壯志”。幾乎每一個(gè)債臺(tái)高筑的地方，都有一個(gè)“說(shuō)一不二”的強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于難以監(jiān)管的地方隱性債務(wù)來(lái)說(shuō)，在面臨激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局下，那些剛剛上任、年紀(jì)相對(duì)較輕或者晉升空間較大的“一把手”，更有可能大事舉債，謀求政治和經(jīng)濟(jì)的雙重收益。

我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)下情景下，對(duì)于一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的縣委書(shū)記或者市委書(shū)記來(lái)說(shuō)，阻止其大肆舉債的制度安排付之闕如。

第四，隱性的“政企合謀”。有舉債的動(dòng)力，也有舉債的雄心，是不是一定可以大肆舉債呢？不是，還需要有人愿意放貸，這就涉及金融機(jī)構(gòu)以及各類中介。不可否認(rèn)，一些地方政府、監(jiān)管部門(mén)、投融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)和各類中介在構(gòu)建借債——放貸的利益聯(lián)盟時(shí)，主觀上有“服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)”的正當(dāng)動(dòng)機(jī)，方式上合法合規(guī)，結(jié)果上最終推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且沒(méi)有出現(xiàn)債務(wù)違約，那么這是一種值得肯定的“政企合作”行為。

然而，一方面，在中央三令五申嚴(yán)控地方債務(wù)、防止“明股實(shí)債”和各類違規(guī)舉債的嚴(yán)峻形勢(shì)下，還是有不少地方政府及其利益聯(lián)盟依然違法違規(guī)大肆舉債;另一方面，這些違規(guī)舉債行為導(dǎo)致了大量爛尾工程，浪費(fèi)了納稅人的錢(qián)財(cái)，讓一些不法官員和商人中飽私囊。這就不是政企合作，而是一種轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期典型的“政企合謀”行為。

第一，推動(dòng)地方政府由發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。要從制度上杜絕地方政府違規(guī)舉債的動(dòng)力，關(guān)鍵是推動(dòng)地方政府角色轉(zhuǎn)型。只要地方政府還是一個(gè)發(fā)展型政府的定位，地方政府就必然有動(dòng)力像公司一樣去借貸并刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。按世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)是一個(gè)中等偏上收入國(guó)家，下一步即將邁入高收入國(guó)家（即發(fā)達(dá)國(guó)家）行列。政府不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)擔(dān)任推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主角，其主要職能不再是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是提供公共服務(wù)，維持社會(huì)平等，即從過(guò)去的“裁判員”兼“運(yùn)動(dòng)員”變成一個(gè)純粹的“裁判員”。政府角色的轉(zhuǎn)變，不僅有利于從根本上遏制地方政府大肆舉債的動(dòng)力，而且有利于創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境。

第二，限制“一把手”權(quán)力。如果說(shuō)政府職能轉(zhuǎn)換需要一個(gè)過(guò)渡期，那么限制“一把手”權(quán)力則是當(dāng)務(wù)之急。每一堆政績(jī)工程的背后，都可能有一個(gè)腐敗的“一把手”。十八大以來(lái)，大規(guī)模的反腐敗斗爭(zhēng)成功營(yíng)造了一種“不敢腐”的政治氣氛。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在凡事強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任的當(dāng)下，“一把手”的權(quán)力可能有增無(wú)減，因此針對(duì)“一把手”的防腐機(jī)制仍然有待完善。

第三，將地方融資平臺(tái)債務(wù)透明化。目前，對(duì)地方債“開(kāi)正門(mén)”的效果已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了，但是“堵后門(mén)”的效果尚未實(shí)現(xiàn)。要減少地方政府通過(guò)各類投融資平臺(tái)違規(guī)舉債，一個(gè)有效辦法是，對(duì)所有地方投融資平臺(tái)的各類債務(wù)（不僅僅是城投債）完全公開(kāi)，并注明是否有地方政府擔(dān)?；蛘叱袚?dān)連帶責(zé)任。這樣做有兩個(gè)好處：一是避免“隱性”擔(dān)保，讓地方政府的私下承諾不可置信;二是讓多個(gè)放貸機(jī)構(gòu)之間彼此信息對(duì)稱，避免重復(fù)擔(dān)保和資不抵債。

（摘自《澎湃新聞》）