中國地膜污染防控政策結(jié)構(gòu)與演進(jìn)*
——基于1990—2020年政策文本的量化分析

龍昭宇，楊紫洪，張康潔，尹彥舒，張英楠，尹昌斌，2※

（1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081；2.中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展研究中心，北京 100081）

0 引言

地膜覆蓋栽培不僅具有明顯保溫保墑作用，且具有保持土壤水分、控制土壤蒸發(fā)的作用，能夠顯著增加作物產(chǎn)量[1]。自1979 年引入后，中國地膜使用量呈現(xiàn)顯著持續(xù)增長趨勢，由1981 年的0.6 萬t 增長至2015年的145.5萬t，約占全世界地膜使用總量近90%，但農(nóng)田地膜回收率不足60%[2]。根據(jù)自回歸移動平均模型預(yù)測，2025 年中國地膜使用量將達(dá)到227.9 萬t，覆膜面積將達(dá)到2 340 萬hm2[3]。在地膜使用過程中，由于人們環(huán)保意識的滯后性、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管措施匱乏、缺少有效殘膜回收技術(shù)，地膜殘留污染日漸嚴(yán)重[4]。局部區(qū)域平均地膜殘留量在60～300kg/hm2，個別地塊殘留量甚至達(dá)到450kg/hm2以上[5]。地膜殘留不僅影響土壤養(yǎng)分水分運(yùn)輸，降低土壤肥力，還會抑制農(nóng)作物生長發(fā)育，造成作物減產(chǎn)，對中國農(nóng)業(yè)環(huán)境構(gòu)成威脅[6]。1990年12月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》中首次提出控制地膜對環(huán)境造成的污染，此后地膜污染防控政策涉及范圍逐漸廣泛，在近30 年中，中國制定一系列政策以保證地膜污染防控工作順利推進(jìn)，2017年《農(nóng)膜回收行動方案》（簡稱《回收行動方案》）中提出2020年農(nóng)膜回收利用率80%，2030 年農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)殘膜基本回收利用的目標(biāo)。黨的“十四五”規(guī)劃中明確指出，深化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，治理農(nóng)膜污染，提升農(nóng)膜回收率。農(nóng)用地膜污染治理及廢膜能否實現(xiàn)資源化利用逐漸成為政策關(guān)注點和學(xué)術(shù)研究熱點。近30 年來，伴隨著中國地膜污染產(chǎn)生與發(fā)展，其防控政策是怎樣演進(jìn)的，目前尚未有系統(tǒng)性研究。因此，從地膜污染防控政策的演變邏輯及規(guī)律入手對其進(jìn)行系統(tǒng)分析，有利于認(rèn)識政策階段性特征，促進(jìn)政策體系結(jié)構(gòu)完善。

1 中國地膜污染防控相關(guān)研究進(jìn)展

近年來，隨著中國地膜使用量增加及殘膜污染程度加深，地膜污染研究逐漸增多，目前總體可分為以下3 類。一是從純粹技術(shù)角度研究廢棄地膜資源化利用的技術(shù)進(jìn)展，主要集中于地膜覆蓋技術(shù)研究[7-9]、新品種地膜種類研究[10,11]和不同種類地膜回收機(jī)械研究[12-14]三個方面，這一層面的研究能直觀展現(xiàn)技術(shù)的變遷及研究熱點，但是難以揭示技術(shù)演進(jìn)背后的經(jīng)濟(jì)、社會原因。二是從經(jīng)濟(jì)學(xué)及管理學(xué)角度探討地膜污染防控現(xiàn)狀，如從地膜污染現(xiàn)狀出發(fā)探討地膜污染防控對策[2,6,15]、從農(nóng)戶微觀角度研究農(nóng)戶地膜回收現(xiàn)狀及影響因素[3,16]、農(nóng)戶回收行為對農(nóng)戶利潤影響[17]、針對農(nóng)田白色污染治理探討農(nóng)戶支付意愿及其影響因素[18]，此類研究從微觀角度進(jìn)行探討，有利于技術(shù)與實踐相結(jié)合。三是從政策角度探究相關(guān)制度與政策實踐，提出相應(yīng)政策建議，如靳拓詳細(xì)對比了中國、歐盟、美國、日本關(guān)于地膜使用政策、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及回收狀況，為中國地膜政策完善提出相應(yīng)建議[19]；舒帆通過系統(tǒng)梳理甘肅、寧夏、新疆等地相關(guān)財政支持政策的重點方向及主要內(nèi)容，提出加強(qiáng)各級財政支持政策，引導(dǎo)廢舊地膜資源化利用[20]；李岸征從原則性規(guī)定、具體規(guī)定、法律責(zé)任3個角度分析中國農(nóng)用地膜污染防控法律的現(xiàn)狀，借鑒域外部分國家的成熟理論，對中國農(nóng)用地膜污染防控法律體系的完善提出一系列具體建議[21]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)集中從技術(shù)層面、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)層面探討地膜污染問題，僅有部分文獻(xiàn)從法律和地方政策文件出發(fā)對地膜污染防控政策進(jìn)行現(xiàn)狀描述，但未將中央和國家機(jī)關(guān)發(fā)布的政策文本納入同一框架進(jìn)行分析，且對于長時間內(nèi)政策演變邏輯進(jìn)行總結(jié)歸納的研究較為缺乏?；诖耍恼率占?990—2020 年地膜污染防控政策，深入分析其數(shù)量結(jié)構(gòu)特征和階段性演變特征，準(zhǔn)確把握政策演變邏輯及制度方向，為完善和優(yōu)化地膜污染防控政策提供新思路及理論依據(jù)。

2 材料與研究方法

2.1 數(shù)據(jù)來源

地膜污染防控政策來源于國務(wù)院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等政府官方網(wǎng)站及北大法寶數(shù)據(jù)庫。在上述數(shù)據(jù)庫中輸入“農(nóng)膜”“地膜”“薄膜”“塑料”“殘膜”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，觀察政策文本內(nèi)容及文件名稱，去除相關(guān)性較弱的文件。由于1990 年以前政策集中于加強(qiáng)地膜生產(chǎn)能力、保證地膜原料供應(yīng)，未曾涉及地膜污染防控，因此將樣本政策時間跨度設(shè)置為1990 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，篩選得出政策樣本328份，整理發(fā)布部門、發(fā)布年份等信息建立數(shù)據(jù)庫。

2.2 研究方法

運(yùn)用政策文獻(xiàn)計量法對中國地膜污染防控政策的政策數(shù)量、發(fā)布形式和發(fā)布部門進(jìn)行統(tǒng)計分析，梳理政策基本特征；采用內(nèi)容分析法，總結(jié)政策演變規(guī)律。針對政策內(nèi)容，運(yùn)用ROST分析軟件對政策文本進(jìn)行高頻詞篩選并進(jìn)行共現(xiàn)矩陣構(gòu)建，以得出每一階段政策的關(guān)注重點及中心，運(yùn)用Netdraw 語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖繪制工具繪制每一階段政策發(fā)布的結(jié)構(gòu)圖，判斷該時間區(qū)間內(nèi)的政策主題，分析中國地膜污染防控政策的主題變化及演變特征，具體方法如下。

運(yùn)用ROST軟件對每階段政策文本進(jìn)行分詞處理及關(guān)鍵詞提取，在高頻詞的統(tǒng)計過程中篩除積極、大力、切實、加快等政策中常出現(xiàn)的詞匯及農(nóng)藥、化肥、秸稈等與地膜污染防控?zé)o關(guān)詞匯，得出每階段的關(guān)鍵詞詞表及詞頻，在一定程度上展現(xiàn)該階段政策重點，提取高頻詞后構(gòu)建共詞矩陣，將矩陣導(dǎo)入Netdraw軟件，形成可視化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖。

度數(shù)中心度是社會網(wǎng)絡(luò)研究中的常用的表示中心度的指標(biāo)，用來解釋個體或群體在社會網(wǎng)絡(luò)中的地位，由于關(guān)鍵詞社會網(wǎng)絡(luò)圖是無向圖，因此比較其絕對度數(shù)中心度（Degree）的值，其具體含義是直接與該關(guān)鍵詞相連的其他關(guān)鍵詞的個數(shù)，當(dāng)某個關(guān)鍵詞的絕對中心度較高時，可以視其基本位于整體網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵位置[22]，將社會網(wǎng)絡(luò)圖中節(jié)點大小按照絕對度數(shù)中心度的大小調(diào)整，可以更直觀地展現(xiàn)該階段政策的關(guān)注重點。

3 政策分析結(jié)果

3.1 地膜污染防控政策數(shù)量和結(jié)構(gòu)

3.1.1 地膜污染防控政策數(shù)量

對328份政策發(fā)布時間特征進(jìn)行分析，總體來看，1990—2020年中國政策數(shù)量總體上呈現(xiàn)逐年波動上升的趨勢（圖1）。1990—2000 年國家共發(fā)布相關(guān)政策33 項，僅占政策總體的10.1%，在這一階段，地膜覆蓋技術(shù)作為一項新型農(nóng)業(yè)技術(shù)逐步推廣開來，地膜使用數(shù)量快速上升，殘膜污染問題初步顯現(xiàn)，因而，1993年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（簡稱《農(nóng)業(yè)法》）中指出生產(chǎn)者及銷售者應(yīng)對地膜質(zhì)量負(fù)責(zé)，禁止以次充好。2001—2010 年中國地膜使用量顯著增加，地膜污染問題逐漸顯現(xiàn)，該階段政策文本數(shù)量占到總體的23.2%，國家出臺《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》（簡稱《清潔生產(chǎn)法》）、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（簡稱《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》）對地膜使用及廢棄地膜回收做出一系列要求，并重新修訂其余3部法律，這10 年政策數(shù)量雖較上一階段明顯增加，但總體處于平穩(wěn)波動增加態(tài)勢，并未發(fā)生急劇增長，2008 年政策數(shù)量顯著增加，主要是由于2008 年四川地震災(zāi)害后中國緊急發(fā)布一系列政策文件強(qiáng)調(diào)地膜等生產(chǎn)資料生產(chǎn)供應(yīng)及價格穩(wěn)定。2011—2020 年政策文本數(shù)量相較于前兩個階段成倍增加，占政策總量的70.7%，其中，2017年發(fā)布的《回收行動方案》對廢棄地膜回收行動做出詳細(xì)指導(dǎo)，2014年“中央一號文件”中首次涉及地膜污染治理，此后，2015 年、2017 年、2018 年、2019 年、2020 年，5 年的“中央一號文件”均涉及地膜使用及回收，代表國家對地膜污染治理工作的重視程度逐漸加深。

圖1 1990—2020年中國地膜污染防控政策發(fā)布數(shù)量特征

3.1.2 地膜污染防控政策結(jié)構(gòu)

圖2 1990—2020年中國地膜污染防控政策發(fā)布類型特征

因法律文本涉及后續(xù)修訂，未將法律修訂版本納入政策結(jié)構(gòu)分析，除去重復(fù)法律文本外得政策文本324份。政策類型的不同及發(fā)布部門的差異會對政策影響力產(chǎn)生影響，按照政策發(fā)布部門及政策性質(zhì)對政策進(jìn)行分類梳理。如表1所示，按照政策文件發(fā)布部門劃分，全國人大發(fā)布的法律及綱要、決議等工作文件在總樣本中所占比重為5.9%，由中共中央、國務(wù)院以意見、決定等形式發(fā)布的政策文件占比為6.5%，由國務(wù)院發(fā)布的通知、報告等規(guī)范性文件占15.1%，由各部委及其他機(jī)構(gòu)以通知等形式發(fā)布的部門規(guī)章、規(guī)范性文件、工作文件占72.5%。按照政策文件性質(zhì)來分類，全國人大發(fā)布法律共7部，在總樣本中所占比重2.2%，黨內(nèi)法規(guī)約占6.5%，國務(wù)院規(guī)范性文件占15.1%，國務(wù)院各部委及其他單位發(fā)布的部門規(guī)章占1.2%，部門規(guī)范性文件占24.4%，部門工作文件占46.9%。1990—2000年文件類型以國務(wù)院規(guī)范性文件為主，政策影響力較高，2000 年后規(guī)范性文件比重有所上升，但仍以工作文件為主，政策影響力偏低，2014年以后各部委文件發(fā)布數(shù)量顯著提高，反映各部門對地膜污染防控工作的重視程度不斷增強(qiáng)。

表1 1990—2020年中國不同類型地膜污染防控政策文件結(jié)構(gòu)與數(shù)量

3.2 地膜污染防控政策演進(jìn)階段

1990 年以來國家層面發(fā)布的地膜污染防控政策分為4 個階段（表2）。1995 年《固廢防治法》對地膜生產(chǎn)及回收方面做出要求，此前，地膜相關(guān)政策大多關(guān)注于地膜生產(chǎn)供應(yīng)，這是國家第一次在法律層面涉及地膜污染防控，以此政策為節(jié)點，將1990—1994 年劃分為地膜污染防控政策第一階段。2006 年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《十一五規(guī)劃》）中提出加強(qiáng)地膜的科學(xué)使用，發(fā)展和推廣可降解地膜，建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度以推進(jìn)廢棄地膜循環(huán)利用。該項政策的頒布標(biāo)志著中國地膜污染防控政策措施逐漸細(xì)化，責(zé)任主體逐漸明確，將1995—2005年劃分為地膜污染防控政策的第二階段。2015年《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》（簡稱《農(nóng)業(yè)面源污染攻堅戰(zhàn)實施意見》）提出，到2020年農(nóng)膜回收率達(dá)到80%以上，提出廢棄地膜回收工作的具體目標(biāo)及工作要求。基于此，將2006—2014 年、2015—2020 年分別作為地膜污染防控政策的第三階段、第四階段，進(jìn)而分析不同階段地膜污染防控政策主體及特征，總結(jié)演變規(guī)律。

表2 1990—2020年中國地膜污染防控政策階段劃分

3.2.1 生產(chǎn)供應(yīng)保障階段（1990—1994年）

針對關(guān)鍵詞頻數(shù)量排在前30 的詞語進(jìn)行統(tǒng)計，結(jié)合高頻詞表及語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖來看，這一階段“生產(chǎn)資料”“工業(yè)”“供應(yīng)”“機(jī)械”等出現(xiàn)頻率較高且處于語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖的中心位置，說明這些關(guān)鍵詞是該階段政策關(guān)注重點，即政策核心內(nèi)容。

表3 1990—1994年中國地膜污染防控政策高頻詞

該階段提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平是中國首要任務(wù)，地膜覆蓋栽培技術(shù)作為國外先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)為中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升做出較大貢獻(xiàn)，在干旱區(qū)得以迅速推廣應(yīng)用，由于地膜覆蓋年限較短，覆蓋作物種類較少，地膜污染問題尚未完全顯現(xiàn)，該階段政策主要針對地膜生產(chǎn)供應(yīng)、地膜工業(yè)化建設(shè)。如1990 年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》指出增加地膜的生產(chǎn)供應(yīng)；1991 年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》中指出應(yīng)保證農(nóng)用薄膜供應(yīng)量逐年有所增加；1993年《農(nóng)業(yè)法》頒布，規(guī)定生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)對地膜產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)，禁止以次充好。由此可以看出，1990—1994年地膜污染防控政策以地膜生產(chǎn)供應(yīng)保障為重點。

3.2.2 環(huán)保意識形成階段（1995—2005年）

這一階段高頻詞表及語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖可以看出，“環(huán)境”“污染”“保護(hù)”等詞頻逐漸上升，反映地膜污染防控逐漸受到國家重視，“使用”“污染”等位于語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中心位置且權(quán)重較高，政策主題由地膜生產(chǎn)供應(yīng)方面逐漸開始轉(zhuǎn)向地膜污染防控。結(jié)合節(jié)點權(quán)重分析，“污染”“技術(shù)”是此階段的關(guān)注重點。

圖3 1990—1994年中國地膜污染防控政策語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

圖4 1995—2005年中國地膜污染防控政策語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

隨著地膜使用量及使用強(qiáng)度上升，地膜生產(chǎn)、使用、回收環(huán)節(jié)不規(guī)范所帶來的環(huán)境問題逐漸顯現(xiàn)，涉及地膜污染防控政策數(shù)量逐漸增多。1996 年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》中指出地方各級政府應(yīng)當(dāng)控制地膜對農(nóng)田和水源造成的污染；2002 年修訂《農(nóng)業(yè)法》新增第五十條規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當(dāng)合理使用農(nóng)用薄膜。這一時期政府針對于廢棄地膜造成的污染問題頒布一系列政策法規(guī)，但該階段政策操作性不強(qiáng)，未形成污染防控的技術(shù)規(guī)范，缺乏具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，政府對于地膜不規(guī)范使用造成的污染有了初步認(rèn)知，但政策制定較為寬泛，可執(zhí)行性不強(qiáng)，地膜污染問題尚未引起真正重視。

3.2.3 污染綜合防控階段（2006—2014年）

在這一階段，“技術(shù)”“推廣”“利用”等關(guān)鍵詞所占比例逐漸上升，“回收”“利用”等關(guān)鍵詞詞頻也逐漸上升，且在語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中逐漸向中心位置靠攏，政策主題逐漸聚焦。結(jié)合節(jié)點權(quán)重分析，“技術(shù)”仍是政策關(guān)注的重點，主要包括地膜使用技術(shù)及回收利用技術(shù)兩大類，與此同時，“回收”“資源化”等節(jié)點開始顯現(xiàn)并占據(jù)一定比重，表明國家開始關(guān)注治理廢棄地膜所造成的一系列環(huán)境問題。

表4 1995—2005年中國地膜污染防控政策高頻詞

表5 2006—2014年中國地膜污染防控政策高頻詞

該階段政策在地膜生產(chǎn)方面、使用方面、資源化利用方面做出了具體要求，政策操作性逐漸增強(qiáng)，政策措施逐漸細(xì)化，政府關(guān)注點由地膜污染治理逐步轉(zhuǎn)向廢棄地膜資源化利用。2006 年《十一五規(guī)劃》中指出大力發(fā)展和推廣可降解地膜，建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推進(jìn)廢棄地膜循環(huán)利用。該項政策使地膜污染治理責(zé)任主體更加明確；2011 年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見》指出嚴(yán)格限制使用超薄地膜，推廣應(yīng)用厚度不低于0.008mm 地膜，對地膜回收行為進(jìn)行補(bǔ)貼，建設(shè)一批廢舊地膜回收加工網(wǎng)點，建立健全加工網(wǎng)絡(luò)。該項政策逐步建立起地膜使用、回收、再利用等環(huán)節(jié)相互銜接的地膜回收利用機(jī)制，對地膜資源化利用做出明確技術(shù)指導(dǎo)；2014 年《關(guān)于做好旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作的通知》提出通過“以舊換新”等補(bǔ)助方式促進(jìn)殘膜回收利用，推廣應(yīng)用適時揭膜、機(jī)械撿膜等技術(shù)，減輕地膜破損。加強(qiáng)示范培訓(xùn)，開展可降解農(nóng)膜試驗。這些具體舉措為廢舊地膜資源化利用提供了可執(zhí)行思路。這一時期，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，政府逐漸意識到廢棄地膜資源化利用的重要性，開始制定各個環(huán)節(jié)的行為技術(shù)規(guī)范，同時注重激勵性政策的運(yùn)用，采取財政手段激勵生產(chǎn)者對農(nóng)田廢棄地膜進(jìn)行回收利用。

3.2.4 殘膜資源化利用階段（2015—2020年）

圖5 2006—2014年中國地膜污染防控政策語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

這一階段，“回收”“利用”詞頻顯著提高且在語義結(jié)構(gòu)圖中占據(jù)了中心地位，體現(xiàn)中國對于廢棄地膜回收及資源化利用工作的高度重視。根據(jù)節(jié)點權(quán)重分析可看出，地膜污染防控政策關(guān)注點高度集中，“回收利用”“污染防治”成為地膜污染防控政策重點。

2015 年中國地膜污染防控政策重心轉(zhuǎn)向廢棄地膜資源化利用，中央開始推行地膜回收利用試點縣建設(shè)行動，并對資源化利用技術(shù)規(guī)范、利用目標(biāo)等做出了一系列詳細(xì)要求。2015 年《農(nóng)業(yè)面源污染攻堅戰(zhàn)實施意見》中提出的“一控兩減三基本”就包括實現(xiàn)農(nóng)膜基本資源化利用，對廢棄農(nóng)膜回收目標(biāo)做出明確指示；2016年《關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計劃的通知》中指出在“河北、遼寧、山東、河南、甘肅、新疆”等地開展廢棄農(nóng)膜回收試點；2017 年《回收行動方案》對地膜回收利用的目標(biāo)、措施、模式等做出了詳細(xì)規(guī)劃與具體安排；2018 年《中華人民共和國土壤污染防治法》中明確規(guī)定，未按照規(guī)定及時回收農(nóng)用薄膜，可在責(zé)令更正后處以罰款。這是第一次在法律層面運(yùn)用罰款形式的經(jīng)濟(jì)型政策工具；2019年《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)用地膜污染防治的意見》提出至2025 年，全國基本實現(xiàn)農(nóng)膜全回收的目標(biāo)相較于2017 年《回收行動方案》中的要求有所提高；2020 年《中華人民共和國長江保護(hù)法》中再次指出長江流域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)科學(xué)處置農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)廢棄物，代表國家給予廢棄地膜回收工作高度重視。從該階段中央及各部委的相關(guān)政策文本內(nèi)容來看，地膜污染治理的政策目標(biāo)十分明確，政策工具運(yùn)用傾向于多元化，政策體系逐漸趨近完善。

表6 2015—2020年中國地膜污染防控政策高頻詞

圖6 2015—2020年中國地膜污染防控政策語義網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

3.3 地膜污染防控政策演進(jìn)特征

3.3.1 由污染防控向資源化利用轉(zhuǎn)變

在環(huán)保意識形成階段，政府出臺一系列法律法規(guī)明確指出加強(qiáng)地膜污染防控與治理，但其內(nèi)容側(cè)重于農(nóng)村環(huán)境治理，目的在于解決地膜不規(guī)范使用帶來的環(huán)境污染問題。在污染綜合防控階段，政策逐漸涉及廢棄地膜資源化利用，但該類政策數(shù)量占比小，對于資源化利用目標(biāo)及利用手段并未做出明確規(guī)定。2015 年后，政府對于地膜污染防控的政策重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，法律法規(guī)的制定除嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)及使用標(biāo)準(zhǔn)，更加關(guān)注是否實現(xiàn)廢棄地膜資源化利用，并對資源化利用目標(biāo)提出具體要求，如明確規(guī)定到2020 年農(nóng)田廢棄地膜回收率的節(jié)點要求，這些政策的出臺體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展理念與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，為地膜污染防控提供了思路與保障。

3.3.2 由宣傳引導(dǎo)型政策逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)激勵型政策，政策工具趨向于多元化

廢棄地膜回收利用需要政府在制度安排上有所傾斜。2015年以前，中國地膜污染防控政策多以鼓勵、引導(dǎo)等非強(qiáng)制性政策對生產(chǎn)者行為進(jìn)行引導(dǎo)，其治理行為發(fā)生與否主要依靠個人意愿，政策約束力較差，生產(chǎn)者缺乏積極性。2016—2018年中央財政安排農(nóng)膜治理及旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣資金30億元，支持內(nèi)蒙古、甘肅、新疆等地建立廢棄地膜回收加工體系，中央對于廢棄地膜資源化投入力度的增加，成功調(diào)動了生產(chǎn)者廢棄地膜回收積極性，極大促進(jìn)回收工作的全面展開。

3.3.3 政策對象及政策措施逐漸細(xì)化，可執(zhí)行性逐漸增強(qiáng)，政策體系趨于完善

在地膜污染意識形成階段，中央頒布的政策多以“控制地膜造成的污染”“科學(xué)使用農(nóng)膜，防止農(nóng)業(yè)面源污染”等語句表征，誰來治理、如何治理并未得到充分體現(xiàn)。2006 年《十一五規(guī)劃》中提出建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，對廢棄地膜資源化利用責(zé)任主體做出明確規(guī)定。2011 年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見》提出建立政府引導(dǎo)、企業(yè)帶動、市場運(yùn)作的地膜回收網(wǎng)絡(luò)，為地膜回收利用體系的建立提供了思路。2014 年《關(guān)于做好旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作的通知》指出以政府補(bǔ)助為引導(dǎo)，引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)、社會化服務(wù)組織、新型經(jīng)營主體和農(nóng)戶參與，通過“以舊換新”等方式促進(jìn)廢棄地膜回收利用，地膜覆蓋補(bǔ)貼對象及補(bǔ)貼方式趨向于多元化。2017 年《回收行動方案》作為廢棄地膜資源化利用的指導(dǎo)方案發(fā)布，標(biāo)志著中國地膜污染防控政策體系逐漸完善。政策措施的逐漸細(xì)化，代表中國在地膜污染防控過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗，為廢棄地膜資源化利用目標(biāo)的實現(xiàn)奠定了堅實基礎(chǔ)。

4 討論

系統(tǒng)總結(jié)1990 年來中國地膜污染防控政策的演變特征及演進(jìn)規(guī)律，并將地膜污染防控政策劃分為生產(chǎn)供應(yīng)保障、環(huán)保意識形成、污染綜合防治、殘膜資源化利用4個階段，具體結(jié)論如下：1990—1994年提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力是首要任務(wù)，地膜覆蓋技術(shù)能顯著提高農(nóng)作物產(chǎn)量，促進(jìn)農(nóng)民增收，該技術(shù)得以快速推廣，但該階段地膜覆蓋年限短、面積小，并未造成嚴(yán)重污染問題，政策以保證地膜等生產(chǎn)資料供應(yīng)為主，故將該階段歸納為生產(chǎn)供應(yīng)保障階段；1995—2005年隨著地膜覆蓋技術(shù)成功推廣，地膜使用量顯著增長，然而地膜使用及生產(chǎn)政策體系不完善，廢棄地膜污染問題逐漸顯現(xiàn)，政策開始關(guān)注廢棄地膜對農(nóng)村環(huán)境造成的破壞，地膜污染防控政策數(shù)量逐漸增多，但該階段政策目標(biāo)及政策措施較為寬泛，僅對地膜污染治理有所涉及但并不深入，多為宣傳引導(dǎo)性質(zhì)，政策執(zhí)行力較弱，故將該階段歸納為污染意識形成階段；2006—2014 年隨著覆膜年限增加，土壤廢棄地膜污染造成的危害日漸嚴(yán)重，甚至對于糧食產(chǎn)量造成負(fù)向影響，國家對廢棄地膜污染防控給予高度重視，政策范圍逐漸擴(kuò)大，政策對象涵蓋地膜生產(chǎn)、地膜使用及地膜回收整個周期，故將該階段歸納為污染綜合防控階段；2015—2020 年隨著國家生態(tài)文明建設(shè)推進(jìn)及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展觀念的貫徹落實，農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用成為政策關(guān)注焦點，長時間覆膜種植導(dǎo)致農(nóng)田地膜殘留嚴(yán)重，清理殘留地膜提高土壤質(zhì)量成為重要任務(wù)，國家通過廢棄地膜回收試點縣建設(shè)、回收利用模式探索、回收獎懲機(jī)制完善等一系列舉措來確保廢棄地膜回收目標(biāo)順利實現(xiàn)，故將該階段歸納為殘膜資源化利用階段。

5 政策展望

5.1 政策制定方面

針對中國目前農(nóng)用地膜污染現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)農(nóng)用地膜污染立法或?qū)ΜF(xiàn)有地膜所涉及法法律法規(guī)條文進(jìn)行增加與完善，借鑒發(fā)達(dá)國家關(guān)于地膜污染防控立法經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，逐步構(gòu)建農(nóng)用地膜污染防控法律體系。雖然中國已有諸多法律法規(guī)涉及農(nóng)田廢棄地膜污染治理，但由于上位法缺失及法律體系不完整，導(dǎo)致政策執(zhí)行力有所欠缺。政策制定應(yīng)當(dāng)覆蓋廢棄地膜回收利用的全環(huán)節(jié)，包括地膜生產(chǎn)環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)、使用環(huán)節(jié)、回收環(huán)節(jié)及資源化利用環(huán)節(jié)，對地膜污染防控的各個環(huán)節(jié)予以同等重視，高效發(fā)揮政策體系的整體職能。針對政策制定主體，地膜污染防控過程中涉及多個部門及政府單位，應(yīng)加強(qiáng)各部門溝通協(xié)作，提高政策制定的精準(zhǔn)性。

5.2 政策工具應(yīng)用方面

從中國地膜污染防控政策演進(jìn)過程來看，政策工具應(yīng)用趨于多元化，且開始注重經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具的運(yùn)用，但總體來看，政策工具類型仍以宣傳引導(dǎo)型為主，命令控制型及經(jīng)濟(jì)激勵型政策條文占比較少，政策整體約束力較弱。在地膜生產(chǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地膜生產(chǎn)質(zhì)量管控，加強(qiáng)命令控制型政策及經(jīng)濟(jì)激勵型政策的應(yīng)用，加強(qiáng)不合格地膜的管控并落實懲罰措施；在地膜回收環(huán)節(jié)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)型及經(jīng)濟(jì)激勵型政策的應(yīng)用，提高生產(chǎn)者對廢棄地膜資源化利用價值的認(rèn)知，促進(jìn)其回收行為?？茖W(xué)配置整合三類政策工具，根據(jù)不同環(huán)節(jié)及不同主體選擇不同政策工具，實現(xiàn)三者的平衡，發(fā)揮不同政策工具間的協(xié)同效應(yīng)。