政策組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響研究

王立劍，邸曉東

西安交通大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710049

2000 年以來，為了積極應對人口老齡化，我國中央和地方政府出臺了一系列政策文件，不僅帶動了養(yǎng)老服務業(yè)的快速發(fā)展，也逐漸完善了我國的養(yǎng)老服務體系，經(jīng)歷了由“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充”到“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”再到“居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的演進［1］。養(yǎng)老服務的建設(shè)重點也逐漸由養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)轉(zhuǎn)移到醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)建設(shè)，呈現(xiàn)出“政策主導、自上而下”的發(fā)展趨勢，反映出我國目前養(yǎng)老服務的發(fā)展主要依賴政策的頂層設(shè)計與內(nèi)容驅(qū)動。因此，研究養(yǎng)老服務政策的要素組合有利于優(yōu)化養(yǎng)老服務的建設(shè)目標與整體規(guī)劃。

隨著各類養(yǎng)老服務政策的出臺，政策頒布主體和聯(lián)合部門不斷增多，養(yǎng)老服務政策逐漸出現(xiàn)政策擁擠、執(zhí)行部門責任不清、職能協(xié)調(diào)混亂等現(xiàn)象。養(yǎng)老服務供給過于依賴地方政策，導致養(yǎng)老服務建設(shè)盲目響應各類政策，忽略了老年人的現(xiàn)實需求，造成許多地區(qū)出現(xiàn)養(yǎng)老服務資源供需不匹配的局面。然而，養(yǎng)老服務資源投入大多是固定資產(chǎn)，缺乏流動性，一旦存在供需失衡、配置錯位問題，很難在短期內(nèi)調(diào)整［2］。目前，我國養(yǎng)老服務資源供給已然出現(xiàn)了以下現(xiàn)實問題：（1）政策文本多變，缺乏明確的進入標準與規(guī)范，導致盲目投入的養(yǎng)老服務設(shè)施不符合安全標準和土地政策，無法運營。（2）政策內(nèi)容過分重視供給側(cè)，例如農(nóng)村大量建設(shè)老年幸福院，“一人難求”的狀況普遍存在，養(yǎng)老服務政策存在“負向激勵”［3］。（3）政策差異化考量不足。由于城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異，各地基礎(chǔ)服務建設(shè)不盡相同，統(tǒng)一建設(shè)的養(yǎng)老服務設(shè)施利用率較低，造成了養(yǎng)老服務資源的浪費［4］。因此，亟需調(diào)整養(yǎng)老服務政策走向，提高養(yǎng)老服務資源的利用率和可及性，真正實現(xiàn)全面覆蓋、人人享有。

本文從養(yǎng)老服務政策組合角度出發(fā)，首先將養(yǎng)老服務政策分為目標和工具兩個維度，通過測算政策組合的綜合性、一致性、均衡性，刻畫政策之間的相互作用以及政策內(nèi)部之間的相互關(guān)聯(lián)，然后構(gòu)建模型分析政策組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響作用，最后根據(jù)實證結(jié)果，從不同政策組合、政策內(nèi)部指標、政策目標重點、政策工具應用等方面提出優(yōu)化政策設(shè)計的可行性建議。

一、文獻綜述與研究假設(shè)

（一）文獻綜述

隨著養(yǎng)老服務政策逐漸體系化、完備化，養(yǎng)老服務政策的研究也逐漸增多。關(guān)于養(yǎng)老服務政策的研究內(nèi)容主要可分為以下幾類。一是研究養(yǎng)老服務政策的時空演進。主要目的是總結(jié)歸納養(yǎng)老服務政策演進過程中的時代特征以及階段重點，把握養(yǎng)老服務政策的未來趨勢和政策走向［5］。二是養(yǎng)老服務政策的文本分析。主要是通過政策內(nèi)容分類、關(guān)鍵詞編碼、頻數(shù)統(tǒng)計、聚類分析等方法，對養(yǎng)老服務政策存在問題及發(fā)展走向進行分析［6］。三是研究養(yǎng)老服務政策的地區(qū)差異。通過對比養(yǎng)老服務政策內(nèi)容、政策目標、政策工具、政策效果等，分析不同區(qū)域養(yǎng)老服務的政策弱點和制約因素［7］。四是研究養(yǎng)老服務政策的治理框架。聚焦政策工具的選擇與組合模式，通過重塑養(yǎng)老服務治理框架，提高政策執(zhí)行效率［8］。五是養(yǎng)老服務政策的評價研究。采用某項評價技術(shù)對養(yǎng)老服務政策進行定量刻畫，通過指標體系對政策工具、政策主體、政策網(wǎng)絡(luò)等方面做出評價［9］。

關(guān)于不同政策對養(yǎng)老服務影響的研究，大多數(shù)學者通過構(gòu)建指標體系來表示某一政策的實施，然后分析政策對養(yǎng)老服務的影響。李素利等［10］通過設(shè)計問卷，測度政治價值和經(jīng)濟價值兩個指標，探討?zhàn)B老保障政策對養(yǎng)老生活的支持作用。石琤［11］通過實證方法分析了社會照護對家庭照護服務的影響，指出支持家庭照護的養(yǎng)老服務政策對家庭照護的供給行為會產(chǎn)生擠出效應、擠進效應和混合效應。宮錫強［12］以一般公共預算收支差額衡量財政支持政策，采用動態(tài)面板廣義矩估計（GMM）方法，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效應三個方面分析了財政支持政策對養(yǎng)老服務水平的影響。

部分學者關(guān)注養(yǎng)老服務政策對養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施投入的影響，席晶等［13］分析了1953—2012 年北京養(yǎng)老機構(gòu)的時空演變，指出不同時期相關(guān)政策對養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量的增長空間布局有直接影響。焦若水等［3］通過訪談調(diào)研，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)公辦養(yǎng)老機構(gòu)入住率低下的原因在于忽視了公共政策與農(nóng)村現(xiàn)實需求的有效對接，導致養(yǎng)老資源難以實現(xiàn)有效供給。王文娟等［14］針對民辦養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策，指出政府對養(yǎng)老機構(gòu)的扶持政策并未產(chǎn)生預期效果，反而出現(xiàn)了較高的空床率，造成養(yǎng)老資源的嚴重浪費。胡芳肖等［15］以陜西省為例，運用統(tǒng)計數(shù)據(jù)對農(nóng)村居民基本養(yǎng)老金適度水平進行科學測算，得出考慮土地養(yǎng)老保障仍不能保障農(nóng)村居民基本養(yǎng)老需求的結(jié)論。

從現(xiàn)有養(yǎng)老服務政策的相關(guān)研究來看，仍存在以下局限：第一，大多研究關(guān)注政策本身的內(nèi)容與效果，忽視了政策之間的一致性，而政策之間的有效銜接是政策目標實現(xiàn)的關(guān)鍵。第二，重視政策單一維度的特征總結(jié)，對政策目標與工具之間的匹配研究較少，不利于發(fā)揮政策要素之間的合力。第三，缺乏政策組合對養(yǎng)老服務的影響研究，不同的政策組合決定了不同的養(yǎng)老服務發(fā)展目標，科學合理的政策要素組合是政策發(fā)揮效力的基礎(chǔ)。

（二）研究假設(shè)

養(yǎng)老服務作為公共服務，具有投入成本高、回報周期長的特征，呈現(xiàn)出政策主導、高位推動的局面。為有效分析養(yǎng)老服務資源供給在不同政策推動下呈現(xiàn)出的不同效果，本文在徐喆等［16］的研究基礎(chǔ)上，將“政策組合”引入養(yǎng)老服務領(lǐng)域，養(yǎng)老服務政策組合即為對養(yǎng)老服務具有影響的一組相互作用的政策內(nèi)容組合。在同一政策內(nèi)部，政策組合指養(yǎng)老服務的服務主體、服務對象、服務內(nèi)容、服務方式以及保障措施等不同內(nèi)容的組合；在不同政策之間，政策組合指不同政策在養(yǎng)老服務模式、養(yǎng)老服務概念、建設(shè)標準、服務目標、執(zhí)行手段等內(nèi)容的覆蓋范圍、銜接程度、補充程度等方面的內(nèi)容組合。從政策之間的相互作用以及政策內(nèi)部之間相互關(guān)聯(lián)的角度出發(fā)，將政策組合的效果分為綜合性、一致性、均衡性三個方面。綜合性指的是政策運用的廣度，即在養(yǎng)老服務政策中，政策內(nèi)容、服務對象、執(zhí)行工具等多項政策內(nèi)容的覆蓋范圍。一致性是指不同政策組合之間的沖突較少，甚至具有一定的協(xié)同作用，養(yǎng)老服務政策的一致性主要指政策目標、服務標準、服務主體、養(yǎng)老概念等的模糊程度和沖突程度。均衡性反映政策目標組合內(nèi)不同指標的強度以及發(fā)展的均衡性，指標失調(diào)會對養(yǎng)老服務發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用。

從養(yǎng)老服務政策組合綜合性來看，在政策演變過程中，一是政策內(nèi)容從宏觀改革轉(zhuǎn)向精細發(fā)展［17］。養(yǎng)老模式由家庭和社會養(yǎng)老轉(zhuǎn)向居家、社區(qū)、機構(gòu)、智慧、旅居、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、互助養(yǎng)老等更為具體的養(yǎng)老服務模式，針對各類單一養(yǎng)老模式的分支政策也大量涌現(xiàn)，在政策力度的催生下，養(yǎng)老服務設(shè)施諸如養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老地產(chǎn)、康復中心、老年幸福院、社區(qū)日間照料中心等大量增加。二是政策目標由單一化轉(zhuǎn)向多樣化［18］。服務對象由特殊和困難老年人轉(zhuǎn)為全部老年群體，服務內(nèi)容由單一的家庭照料轉(zhuǎn)為多樣化的市場服務，因此，為了滿足井噴式的養(yǎng)老服務需求，養(yǎng)老服務資源供給也大量增加。三是政策工具由需求型轉(zhuǎn)向環(huán)境型和供給型［19］。養(yǎng)老服務供給從最開始的政府采購逐漸轉(zhuǎn)向稅收、人才、科技等優(yōu)惠政策引導下的市場供給，進一步促進了社會資本對養(yǎng)老服務的投入，養(yǎng)老服務資源供給大幅增加?；谝陨橡B(yǎng)老服務政策演變趨勢，本文提出假設(shè)1。

假設(shè)1：養(yǎng)老服務政策組合的綜合性對養(yǎng)老服務資源供給有影響。

從養(yǎng)老服務政策組合一致性來看，根據(jù)理查德·馬特蘭德提出的政策模糊沖突理論，模糊性和沖突性是政策的固有屬性。養(yǎng)老服務政策的模糊性主要包括政策目標模糊［20］和政策標準模糊［5］，前者指的是隨著政策數(shù)量的不斷增多，政策目標逐漸多樣化，政策之間越來越缺乏連續(xù)性，導致政策目標不一致；后者是指養(yǎng)老服務內(nèi)容繁雜、設(shè)計供需主體較多，導致養(yǎng)老服務建設(shè)標準、評價標準、補貼標準、激勵機制等不明確，存在模糊性。養(yǎng)老服務政策的沖突性主要表現(xiàn)為政策主體沖突［8］和政策概念沖突［21］，前者是指養(yǎng)老服務涉及衛(wèi)生、發(fā)改、國土、住建、人社、民政、財政、殘聯(lián)、老齡委、工信部等多個部門，由于各部門間相關(guān)利益不一致，容易導致相關(guān)政策出現(xiàn)相互制約乃至沖突的現(xiàn)象；后者是指在養(yǎng)老服務探索過程中，“養(yǎng)老服務”“養(yǎng)老服務業(yè)”“養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)”“養(yǎng)老事業(yè)”“老齡服務”等概念混亂不清，直接影響了養(yǎng)老服務的建設(shè)方向。從養(yǎng)老服務模糊性和沖突性來看，政策目標、政策標準、政策主體、政策概念等的不一致都會制約養(yǎng)老服務的發(fā)展，進而限制養(yǎng)老服務的資源供給。據(jù)此，本文提出假設(shè)2。

假設(shè)2：養(yǎng)老服務政策組合的一致性對養(yǎng)老服務資源供給有影響。

從養(yǎng)老服務政策組合均衡性來看，雖然養(yǎng)老服務政策逐漸明確了政府與市場的邊界，但大多內(nèi)容仍偏重養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，強調(diào)政府為養(yǎng)老服務的主要提供者、組織者，政策工具也大多偏向政府采購、稅收優(yōu)惠、財政補貼等的使用，養(yǎng)老服務競爭市場尚未形成，造成養(yǎng)老服務資源的供給嚴重依賴政府財政，養(yǎng)老服務可持續(xù)性較差［20］。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務發(fā)展方面，政策內(nèi)容更多是明確城市社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老等的建設(shè)標準與發(fā)展目標，對于基礎(chǔ)設(shè)施不足、公共信息平臺尚未建立、經(jīng)濟收入有限、消費觀念陳舊的農(nóng)村地區(qū)，尚未提出有效的養(yǎng)老服務模式［3］，對能夠刺激農(nóng)村老年人參與養(yǎng)老服務的經(jīng)濟政策、平臺建設(shè)、社會組織培育等政策工具的使用不足，大大限制了養(yǎng)老服務市場的形成，從而抑制了養(yǎng)老服務資源供給。據(jù)此，本文提出假設(shè)3。

假設(shè)3：養(yǎng)老服務政策組合的均衡性對養(yǎng)老服務資源供給有影響。

二、養(yǎng)老服務政策組合

（一）政策指標體系

本文從養(yǎng)老服務政策組合特征及其對養(yǎng)老服務資源供給的影響角度出發(fā)，借鑒姚俊等［6-7］對養(yǎng)老服務政策的分類標準，并結(jié)合養(yǎng)老服務發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容，將養(yǎng)老服務政策分為目標和工具兩個維度。

政策目標即政策主體的認知性共識，引領(lǐng)整體性規(guī)劃的布局。養(yǎng)老服務的政策目標可分為服務推廣、標準建立、平臺建設(shè)、產(chǎn)品研發(fā)四個部分［7］。服務推廣主要指養(yǎng)老服務模式、養(yǎng)老服務相關(guān)概念、養(yǎng)老服務宣傳方式、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老機構(gòu)試點、長期護理保險試點等有利于養(yǎng)老服務市場建立的相關(guān)政策；標準建立主要包括養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)標準、服務標準、產(chǎn)品標準、老年人信息安全系統(tǒng)、消防標準等提高養(yǎng)老服務質(zhì)量的相關(guān)規(guī)定；平臺建設(shè)主要指改革創(chuàng)新試點、養(yǎng)老服務信息平臺、公共服務及工作平臺等提高養(yǎng)老服務效率的信息服務建設(shè)；產(chǎn)品研發(fā)主要包括老年醫(yī)療系統(tǒng)、產(chǎn)學研合作、智能健康養(yǎng)老產(chǎn)品、老年用品開發(fā)等豐富養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的一系列舉措。

政策工具是決策者為了實現(xiàn)既定的目標所采用的實踐手段和方式。養(yǎng)老服務的政策工具主要分為環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具［19］。環(huán)境型政策工具體現(xiàn)了政策對養(yǎng)老服務發(fā)展的導向作用，通過稅收優(yōu)惠、行政監(jiān)管、經(jīng)濟補貼等引導養(yǎng)老服務發(fā)展，營造良好的市場環(huán)境；供給型政策工具表現(xiàn)為政策對于養(yǎng)老服務發(fā)展的推動力，通過資金投入、科技投入、設(shè)施投入等，助力養(yǎng)老服務的供給側(cè)改革；需求型政策工具表現(xiàn)為政策對養(yǎng)老服務發(fā)展的拉力，通過政府采購、服務外包、市場塑造和國際交流等降低養(yǎng)老服務發(fā)展的市場障礙和負外部性影響。具體的養(yǎng)老服務政策分類如表1所示。

表1 養(yǎng)老服務政策分類

（二）政策量化與測算

1.政策量化

本文參照彭紀生等［22］的方法對養(yǎng)老服務政策的效力、目標和工具進行了預處理。首先，對每一年度新頒布政策的各項政策目標、政策工具中某一指標得分進行累積，得到養(yǎng)老服務某一政策所有指標的總得分（TS）：

其中，j表示第j條政策，N表示第t年政策總數(shù)，PG表示某一指標得分，PG=1。P表示政策效力，具體的測量標準為：全國人民代表大會及其常務委員會頒布的法律賦值5；國務院頒布的條例、規(guī)定、各個部委的部令賦值4；國務院頒布的暫行條例、意見、辦法、決定，各個部委的條例、規(guī)定，各個省級行政單位頒布的條例賦值3；各個部委的暫行規(guī)定、辦法、意見、規(guī)劃，各個省級行政單位頒布的意見、規(guī)定等賦值2；通知、公告等賦值1。

在總得分（TS）的計算基礎(chǔ)上，以養(yǎng)老服務政策目標維度為例，分別測算同一維度內(nèi)不同政策組合和同一政策內(nèi)不同政策目標指標組合和政策工具指標組合的綜合性、一致性和均衡性。

（1）綜合性（COM）。通過計算不同政策目標指標得分累積之和，得到

其中，r表示政策目標內(nèi)指標，l表示政策目標內(nèi)指標總數(shù)。

（2）一致性（CON）。本文通過計算向量夾角余弦值的方法，反映政策目標組合的一致性：

（3）均衡性（BAL）。在測算均衡性之前，首先計算不同政策目標內(nèi)指標之間的相關(guān)性指數(shù)（RE）：

其中，RE為不同政策目標指標之間的相關(guān)性系數(shù)，m和n表示不同的政策目標指標，d表示政策目標指標兩兩組合，然后測算均衡性（BAL）。

其中，n*表示政策指標兩兩組合的總數(shù)。

2.數(shù)據(jù)來源與測算結(jié)果

綜合考慮高發(fā)文時期與政策文本約束力，選取2011—2019 年的規(guī)范性政策文本進行分析，利用北大法寶法律數(shù)據(jù)庫、國務院及國務院各部委官網(wǎng)，以“養(yǎng)老”“養(yǎng)老服務”“養(yǎng)老體系”“居家養(yǎng)老”“社區(qū)養(yǎng)老”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”“智慧養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)養(yǎng)老”“老齡”等關(guān)鍵詞，共搜索出216份與養(yǎng)老服務有關(guān)的全國性政策。通過對政策內(nèi)容分析與篩選，并根據(jù)政策的時間、生效、廢止、重疊等情況進行調(diào)整，選定172份養(yǎng)老服務政策進行分析。從政策發(fā)布力度來看，涉及國務院、民政部、工信部、衛(wèi)健委、財政部、城建部、發(fā)改委等多個部門，其中有18 份政策由國務院和國務院辦公廳發(fā)布，有2份政策由全國人民代表大會發(fā)布，其他發(fā)文較多的部門是老齡委和民政部，這說明國家在政策層面高度重視養(yǎng)老服務的發(fā)展。從政策發(fā)布時間來看，2011—2019 年政策數(shù)分別為6、6、10、21、22、21、24、19、43 份，這與國家對養(yǎng)老服務的重視程度趨勢一致，說明本文對養(yǎng)老服務政策的選擇具有一定的代表性。根據(jù)上述測算，最終得到養(yǎng)老服務政策組合的特征趨勢，如圖1～圖3所示。

2011—2019年不同類型政策組合特征變化如圖1 所示。從中可見，政策目標組合和政策工具組合的綜合性和一致性非常接近，且在2011—2016 年呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢，這表明我國近幾年養(yǎng)老服務政策發(fā)布力度增加，說明我國對養(yǎng)老服務的重視。2017—2018 年養(yǎng)老服務政策綜合性和一致性稍有下降，這主要是因為《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》頒布，強調(diào)養(yǎng)老服務全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，養(yǎng)老服務的發(fā)展由全面建設(shè)轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效。

圖1 2011—2019 年不同類型政策組合特征變化

從均衡性來看，政策目標的均衡性在2011—2017一直處于下降趨勢，表明養(yǎng)老服務的服務推廣、標準建立、平臺建設(shè)、產(chǎn)品研發(fā)四個目標發(fā)展并不均衡，在2017—2019 年政策目標的均衡性略有提高，這與高質(zhì)量發(fā)展的理念相一致，說明養(yǎng)老服務政策的發(fā)布，更加兼顧均衡性。政策工具的均衡性從2015 年逐年上升，說明需求政策、供給政策、環(huán)境政策之間相互協(xié)調(diào)，表明我國在養(yǎng)老服務發(fā)展方面的探索取得了一定的成效。

急性期治療最重要，治療的首要目的是預防嚴重并發(fā)癥發(fā)生，其嚴重并發(fā)癥是肺栓塞，同時緩解臨床癥狀，積極治療將大大降低并發(fā)癥的發(fā)生，降低患者病死率以及致殘率。

2011—2019 年同一政策目標內(nèi)不同政策組合特征變化如圖2所示。從綜合性來看，在各政策目標內(nèi)，標準建立和服務推廣數(shù)值較高，說明國家政策主要偏向養(yǎng)老服務的全民普及以及服務標準的建立，而平臺建設(shè)和產(chǎn)品研發(fā)仍處于基礎(chǔ)階段，有待提升。從一致性來看，標準建立的數(shù)值最高，說明養(yǎng)老服務政策之間服務標準的建設(shè)比較一致，這表明我國養(yǎng)老服務建設(shè)方向逐漸明確，養(yǎng)老服務體系逐漸完善。從均衡性來看，四種政策組合的均衡性趨勢差異較大，表明我國政策目標內(nèi)均衡性較差，說明政策對各項養(yǎng)老服務目標的引導作用還未顯現(xiàn)。此外，平臺建設(shè)的數(shù)值較高，表明養(yǎng)老服務政策對創(chuàng)新中心、信息平臺、公共服務平臺等的建設(shè)比較均衡，我國養(yǎng)老服務平臺建設(shè)正處于探索階段。

圖2 2011—2019 年同一政策目標內(nèi)不同政策組合特征變化

2011—2019 年同一政策工具內(nèi)不同政策組合特征變化如圖3所示。從中可見，綜合性和一致性趨勢比較相似，需求政策指數(shù)最小，反映出我國養(yǎng)老服務主要依靠供給側(cè)以及政策優(yōu)惠等政策工具帶動養(yǎng)老服務的發(fā)展，忽視了養(yǎng)老服務的市場需求。與政策目標組合類似，2017和2018年養(yǎng)老服務政策工具均呈下降趨勢，說明養(yǎng)老服務政策目標的變化影響了政策工具的發(fā)展。

圖3 2011—2019 年同一政策工具內(nèi)不同政策組合特征變化

整體來看，三種政策組合的均衡性呈現(xiàn)波動發(fā)展狀態(tài)，需求政策的均衡性較高，供給政策的均衡性最低，說明雖然需求政策并不是我國養(yǎng)老服務的主要政策工具，但其發(fā)展均衡性較好，政府和市場在養(yǎng)老服務發(fā)展方面的協(xié)調(diào)性較好。2018 和2019 年需求政策均衡性突然增加，這主要與智慧養(yǎng)老發(fā)展、養(yǎng)老服務市場開放等有關(guān)。

三、政策組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響研究

為了驗證前文假設(shè)，探究政策組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響，本文運用2012—2020年《中國統(tǒng)計年鑒》《地方統(tǒng)計年鑒》《中國民政統(tǒng)計年鑒》以及2011—2019 年各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）統(tǒng)計公報、中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、EPS 數(shù)據(jù)庫等公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)，建立2011—2019年的省級面板數(shù)據(jù)。

（一）變量選取

因變量。根據(jù)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》評估指標體系，借鑒裴育等［2］對養(yǎng)老服務資源的指標選擇標準，選取每千老年人養(yǎng)老床位數(shù)（EB）衡量養(yǎng)老服務資源供給水平作為因變量。

自變量。以政策組合（PM）的綜合性、一致性、均衡性為自變量。

控制變量。參考以往研究，引入以下控制變量。（1）人均GDP（PG）。用人均GDP 衡量社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，經(jīng)濟發(fā)展越好，養(yǎng)老服務資源供給越充足。為了進一步消除變量之間不同量綱的影響和誤差，本文取人均GDP 的對數(shù)形式（lnPG）。（2）固定資產(chǎn)投資（FI）。固定投資反映了各地區(qū)投入社會資源建設(shè)的力度。固定投資越高，用于養(yǎng)老服務的資源也就越多，本文取固定資產(chǎn)投資的對數(shù)形式（lnFI）。（3）老年撫養(yǎng)比（OR）。老年撫養(yǎng)比越高，所需養(yǎng)老服務資源就越多，社會資本投入養(yǎng)老服務資源建設(shè)的比例就越高。（4）人均養(yǎng)老金（AE）。用年末城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險支出與年末城鎮(zhèn)職工離退休人員數(shù)的比值表示。人均養(yǎng)老金越高，老年人可用于養(yǎng)老服務消費的收入越高，養(yǎng)老服務資源需求越大。（5）教育水平（EL）。用普通本專科畢業(yè)生數(shù)占人口總數(shù)的比重來衡量。社會教育水平越高，老年人越愿意接受社會養(yǎng)老服務，所需的養(yǎng)老服務資源供給就越多。

相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

表2 相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果

（二）結(jié)果與討論

根據(jù)上述分析，隨著養(yǎng)老服務政策數(shù)量的增多，具有不同政策目標和措施的政策之間的相互作用越來越多，因而，不同的政策組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響也就不同。此外，圖4 所示為2011—2019 年全國每千老年人養(yǎng)老床位數(shù)變化情況，再結(jié)合圖1～圖3 來看，全國每千老年人養(yǎng)老床位數(shù)與政策組合的綜合性、一致性趨勢均呈現(xiàn)出2011—2016年上升、2017—2018年下降、2019年繼續(xù)上升的態(tài)勢。

圖4 2011—2019 年全國每千老年人養(yǎng)老床位數(shù)變化

基于此，本文構(gòu)建如下計量模型：

其中，Y為養(yǎng)老服務資源供給，PM為政策組合，X為控制變量。對面板模型進行檢驗后，發(fā)現(xiàn)變量之間不存在嚴重的多重共線性，但是存在顯著的一階自相關(guān)和異方差，且經(jīng)豪斯曼檢驗拒絕了隨機效應模型。因此，本文采用可行廣義最小二乘法（FGLS）。

1.不同類型政策組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響

分別以政策工具和政策目標的綜合性、一致性、均衡性為自變量，代入模型后，結(jié)果如表3 所示。其中，方程通過了Wald 檢驗，而且控制變量大多都通過了顯著性水平檢驗，模型設(shè)定合理。從自變量來看，不同政策目標組合和不同政策工具組合的綜合性和一致性均對養(yǎng)老服務資源供給產(chǎn)生了促進作用，說明隨著我國養(yǎng)老服務政策數(shù)量、內(nèi)容廣度的不斷增加，養(yǎng)老服務資源供給也不斷擴大，這與張麗等［9］的研究結(jié)論一致，反映出我國在應對快速增長的養(yǎng)老服務需求層面的政策具有應急性特點。不同政策目標和政策工具組合的均衡性對養(yǎng)老服務資源供給呈負向作用，說明政策目標、政策工具各指標之間發(fā)展越均衡，養(yǎng)老服務體系越完善，市場供給越理性，從而抑制政策驅(qū)動下養(yǎng)老服務資源的盲目供給。

表3 不同政策類型組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響結(jié)果

2.同一類政策目標內(nèi)政策組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響

分別以服務推廣、標準建立、平臺建設(shè)和產(chǎn)品研發(fā)四種政策目標的綜合性、一致性、均衡性為自變量，代入模型后，結(jié)果如表4所示。其中，從政策目標內(nèi)部來看，服務推廣、標準建立、平臺建設(shè)和產(chǎn)品研發(fā)的綜合性和一致性對養(yǎng)老服務資源供給的影響為正，說明隨著養(yǎng)老服務政策的具體化、標準化，養(yǎng)老服務資源供給越來越充足，這表明養(yǎng)老服務資源的供給依賴政策的推動作用，這主要由于我國近十年來出臺了關(guān)于加快養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務、適老化改造等多方面的政策。從均衡性來看，服務推廣的政策組合對養(yǎng)老服務資源供給影響為負，說明養(yǎng)老服務的模式創(chuàng)新、概念明確、服務宣傳、業(yè)態(tài)培育、企業(yè)試點等目標發(fā)展尚不均衡，養(yǎng)老服務發(fā)展重框架設(shè)計但缺乏精準的發(fā)展目標，社會養(yǎng)老服務需求定位不準確［17］，導致養(yǎng)老服務資源盲目供給；平臺建設(shè)的均衡性對養(yǎng)老服務資源供給影響為正，說明創(chuàng)新中心、信息平臺、公共服務平臺等的均衡發(fā)展有利于養(yǎng)老服務資源的投入，這主要由于將現(xiàn)代信息技術(shù)嵌入養(yǎng)老服務模式可極大提升線上、線下的養(yǎng)老服務需求，從而開發(fā)養(yǎng)老服務消費市場，增加養(yǎng)老服務供給；而標準建立和產(chǎn)品研發(fā)對養(yǎng)老服務資源供給影響不顯著，說明二者內(nèi)部指標的均衡效應還未顯現(xiàn)。

表4 同一類政策目標內(nèi)組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響結(jié)果

3.同一類政策工具內(nèi)政策組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響

分別以需求政策、供給政策和環(huán)境政策三種政策工具的綜合性、一致性、均衡性為自變量，代入模型后，結(jié)果如表5所示。其中，從政策工具內(nèi)部來看，需求政策、供給政策和環(huán)境政策的綜合性和一致性對養(yǎng)老服務資源供給的影響為正，說明政策工具效力越高、協(xié)同性越強，越有利于養(yǎng)老服務資源的供給。供給政策的均衡性對養(yǎng)老服務資源供給的影響為負，說明人才培養(yǎng)、資金投入、科技投入、設(shè)施投入、信息服務之間的發(fā)展尚不均衡，養(yǎng)老服務體系還不完整，市場供給缺乏理性，從而導致養(yǎng)老服務資源盲目供給，這主要由于目前我國養(yǎng)老服務的供給主要強調(diào)養(yǎng)老服務設(shè)施的建設(shè)，在服務人員、服務信息、養(yǎng)老科技等方面的支持還比較缺乏；環(huán)境政策的均衡性對養(yǎng)老服務資源供給的影響為正，說明稅收優(yōu)惠、技術(shù)支持、土地政策、行政措施、其他經(jīng)濟政策越均衡，市場供給主體越有動力進行資源投入，從而有利于養(yǎng)老服務資源供給，這也反映出我國目前主要通過宏觀政策引領(lǐng)和規(guī)范養(yǎng)老服務的發(fā)展；需求政策的均衡性對養(yǎng)老服務資源供給的影響不顯著，這是由于目前養(yǎng)老服務資源的供給主要以政策為驅(qū)動，并非需求驅(qū)動為主導，所以需求政策對供給影響不顯著，這與姚俊等［6］得出的未來應強化需求型政策工具在政策文本中的運用結(jié)論一致。從上述結(jié)果來看，假設(shè)1～3均得到驗證，說明我國養(yǎng)老服務政策的發(fā)展應該更加重視政策內(nèi)容的綜合性和均衡性，減少內(nèi)部各政策之間的沖突。

表5 同一類政策工具內(nèi)組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響結(jié)果

四、結(jié)論與政策建議

本文首先從養(yǎng)老服務資源供給亂象背景出發(fā)，溯源養(yǎng)老服務政策的根本性問題。然后將養(yǎng)老服務分為服務推廣、標準建立、平臺建設(shè)、產(chǎn)品研發(fā)四類政策目標和需求政策、供給政策、環(huán)境政策三類政策工具，通過計算政策組合的綜合性、一致性、均衡性來刻畫不同政策之間的相互作用和政策內(nèi)部指標的關(guān)聯(lián)性。最后通過構(gòu)建模型分析政策組合對養(yǎng)老服務資源供給的影響作用。主要結(jié)論如下：（1）政策組合的綜合性和一致性呈現(xiàn)出2011—2016 年上升、2017—2018 年下降、2019 年繼續(xù)上升的態(tài)勢，這與全國每千老年人養(yǎng)老床位數(shù)的趨勢一致，表明政策組合與養(yǎng)老服務資源供給存在一定的協(xié)同性。（2）政策組合的綜合性和一致性對養(yǎng)老服務資源供給的影響均為正，均衡性對養(yǎng)老服務資源供給的影響大多為負或不顯著，表明養(yǎng)老服務資源供給受政策組合影響較大，科學合理的政策組合有利于改善養(yǎng)老服務資源供給效果。

據(jù)此，本文提出如下政策建議：首先，提高養(yǎng)老服務政策的綜合性。在政策目標方面，加快養(yǎng)老服務設(shè)施建設(shè)的同時，通過擴大養(yǎng)老服務政策宣傳、明確養(yǎng)老服務標準、完善養(yǎng)老服務信息平臺、創(chuàng)新養(yǎng)老服務產(chǎn)品促進養(yǎng)老服務全面發(fā)展，開放養(yǎng)老服務市場；在政策工具方面，利用稅收優(yōu)惠政策、人才政策、科技政策、土地政策等引導養(yǎng)老服務規(guī)范發(fā)展，鼓勵以市場競爭提升養(yǎng)老服務質(zhì)量。其次，強化養(yǎng)老服務政策的一致性。重視政策之間目標、概念、標準的一致性，提高養(yǎng)老服務建設(shè)的可持續(xù)性；政策發(fā)布部門之間要及時信息共享、協(xié)調(diào)利益，減少政策沖突性。再次，改善養(yǎng)老服務政策指標間的均衡性。鼓勵服務理念、模式創(chuàng)新、產(chǎn)品研發(fā)、平臺建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合等目標共同發(fā)展，全面完善養(yǎng)老服務體系；充分利用人才、科技、信息、財政、稅收等政策工具，優(yōu)化養(yǎng)老服務資源配置。最后，重視需求側(cè)對養(yǎng)老服務資源供給的拉動。根據(jù)區(qū)域環(huán)境以及養(yǎng)老需求偏好分類實施養(yǎng)老服務政策，避免一刀切的養(yǎng)老服務政策，分類引導，因需施策，以服務需求決定資源供給，改善養(yǎng)老服務資源配置，提高養(yǎng)老服務資源的利用率。