驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的柔性治理工具
——以國務(wù)院七次大督查中的最佳實(shí)踐為研究樣本

祁凡驊

創(chuàng)新貫穿于治理的方方面面，包括理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新。政府治理創(chuàng)新既是社會(huì)創(chuàng)新的促進(jìn)者，同時(shí)也是社會(huì)創(chuàng)新的引領(lǐng)者。

國務(wù)院大督查的創(chuàng)新實(shí)踐：柔性治理工具

地方各級(jí)政府的執(zhí)行力是各項(xiàng)宏觀政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際效能的關(guān)鍵。而治理實(shí)踐中的執(zhí)行常常面臨困境，比如一些干部任職時(shí)間短，更偏重短期績(jī)效；國有企業(yè)管理人員存在委托代理人困境，等等。如何化解這些執(zhí)行困境？巡視、督查、責(zé)任審計(jì)均為中央決策的執(zhí)行保障機(jī)制。國務(wù)院大督查同中央巡視、責(zé)任審計(jì)一道被稱為監(jiān)督的三大利器，在保障中央政策貫徹落實(shí)、干部清正廉潔、責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)确矫娉尚ё恐?、不可替代?/p>

從傳統(tǒng)的治理邏輯來看，這些監(jiān)督機(jī)制通過壓力傳導(dǎo)、紀(jì)律糾偏促進(jìn)和保障政策的落地生效。這屬于剛性治理范疇。從理論視角看，剛性治理工具有五個(gè)特征：法律約束、審批與授權(quán)、內(nèi)容細(xì)化明確、固定不變以及權(quán)威推動(dòng)。相較于剛性治理，柔性治理的特征包括：無限制、無須審批授權(quán)、內(nèi)容模糊、彈性以及協(xié)商推動(dòng)。剛性治理工具是傳統(tǒng)的治理選擇；柔性治理工具則是現(xiàn)代治理的偏好。

從2014年6月開始的國務(wù)院大督查，無論從形式還是內(nèi)容上都逐漸增加了柔性治理工具，實(shí)質(zhì)上，是政府治理不斷邁向現(xiàn)代化的過程。2015年開始，國務(wù)院對(duì)大督查中發(fā)現(xiàn)的地方典型經(jīng)驗(yàn)做法予以通報(bào)表揚(yáng)，公共管理稱之為“最佳實(shí)踐”，釋放政策信號(hào)，激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力，助推政策擴(kuò)散，逐步形成了一套促進(jìn)治理創(chuàng)新的中國方案。分析歷年大督查公布的最佳實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出圍繞治理核心議題探索創(chuàng)新、層級(jí)分布中層凸起、空間分布西多東少等特點(diǎn)。

圍繞治理核心議題的探索創(chuàng)新。督查的本意是督促檢查，其主要任務(wù)是推動(dòng)黨和政府重大決策部署的貫徹落實(shí)；抓好法律法規(guī)、規(guī)范性文件貫徹落實(shí)情況的督促檢查；抓好政府會(huì)議決定事項(xiàng)貫徹落實(shí)情況的督促檢查；抓好政府領(lǐng)導(dǎo)同志批示和交辦事項(xiàng)貫徹落實(shí)情況的督促檢查。公布最佳實(shí)踐是督查工作的治理工具。因此，歷年大督查所推出的最佳實(shí)踐均是圍繞當(dāng)年的核心治理議題所展開的：

2015年國務(wù)院大督查首次推出典型經(jīng)驗(yàn)，地方典型范例有20個(gè)，主要圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生四個(gè)主題。從最佳實(shí)踐在不同領(lǐng)域的分布情況看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量占比最大，同時(shí)，擴(kuò)大內(nèi)需促開放同深化“放管服”改革領(lǐng)域的數(shù)量也較多。

2016年國務(wù)院大督查的中心治理議題為：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)；推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；抓好“三去一降一補(bǔ)”重點(diǎn)任務(wù)；推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新；培育發(fā)展新動(dòng)能；破解民生難題等。與之相適應(yīng)，國務(wù)院推出的地方典型經(jīng)驗(yàn)即最佳實(shí)踐有32個(gè)。其中，擴(kuò)內(nèi)需促開放領(lǐng)域的占比30%左右；深化“放管服”改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展領(lǐng)域占比20%左右。

2017年大督查關(guān)注的核心治理議題包括：著力推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”；深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略；深化“放管服”改革，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，更好激發(fā)市場(chǎng)活力；增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；調(diào)動(dòng)社會(huì)創(chuàng)造力，培育新動(dòng)能；改造提升傳統(tǒng)動(dòng)能，防范化解風(fēng)險(xiǎn)和努力改善民生等。與之相匹配，國務(wù)院大督查推出的典型經(jīng)驗(yàn)有22個(gè)。其中，深化“放管服”改革領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)上升到了第一位；創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量?jī)H次于“放管服”改革領(lǐng)域；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障和改善民生領(lǐng)域也占了一部分。

2018年大督查的核心治理議題包括六個(gè)方面：一是精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興；二是推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換；三是深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能；四是持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需；五是推進(jìn)高水平開放，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)；六是保障和改善民生，促進(jìn)就業(yè)，強(qiáng)化民生兜底保障等。最佳實(shí)踐的選取力度大幅度超越前幾次，數(shù)量達(dá)到130個(gè)，事實(shí)上也是截至目前最多的一個(gè)年份。其中，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、深化“放管服”改革、保障和改善民生三個(gè)領(lǐng)域占比均為20%左右。

2019年大督查設(shè)立的核心治理議題包括：減稅降費(fèi)；穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)；深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展；合理擴(kuò)大有效投資；政府信息化平臺(tái)建設(shè)等。國務(wù)院選取了32個(gè)最佳實(shí)踐，其中深化“放管服”改革領(lǐng)域占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，達(dá)到總數(shù)量的一半左右；其次是擴(kuò)大內(nèi)需促開放，占據(jù)20%左右；再者是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和保障民生領(lǐng)域。

2020年國務(wù)院大督查的重點(diǎn)包括：穩(wěn)就業(yè)保民生，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作、全面落實(shí)“六?！比蝿?wù)；保市場(chǎng)主體，穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，落實(shí)落細(xì)減稅降費(fèi)，讓企業(yè)輕裝簡(jiǎn)行；持續(xù)深化“放管服”改革，努力釋放更多紅利，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。同重點(diǎn)任務(wù)相呼應(yīng)的典型經(jīng)驗(yàn)有43個(gè)，其中，深化“放管服”改革占比依然最大，保障和改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需促開放領(lǐng)域的案例數(shù)占比也不低。此外，2個(gè)疫情防控最佳實(shí)踐被列入典型案例。

2021年國務(wù)院大督查派出16個(gè)督查組，奔赴各地開展實(shí)地督查，察實(shí)情、出實(shí)招，積極推動(dòng)各項(xiàng)惠企紓困政策落地見效；擴(kuò)內(nèi)需保就業(yè)保民生，繼續(xù)做好“六穩(wěn)”工作，落實(shí)“六保”任務(wù)；簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、培育壯大新動(dòng)能。圍繞第八次大督查的重點(diǎn)工作，選取了48個(gè)最佳實(shí)踐案例，深化“放管服”改革繼續(xù)占據(jù)第一位，案例數(shù)為15個(gè)，占比31%，同比略有下降。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)領(lǐng)域的案例數(shù)上升到了第二位，9個(gè)案例，占比19%。再者是保障和改善民生，案例數(shù)7個(gè)，占比15%。（見圖1）

圖1 國務(wù)院第八次大督查最佳實(shí)踐領(lǐng)域分布圖

層級(jí)分布呈現(xiàn)中層凸起特征。國務(wù)院第二次大督查到第八次大督查總共選取了382個(gè)最佳實(shí)踐。我們依據(jù)最佳實(shí)踐主體的行政層級(jí)進(jìn)行了區(qū)分，分為三個(gè)層級(jí)：中央、省級(jí)、地市級(jí)及以下。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，中央層級(jí)的最佳實(shí)踐共有54個(gè)，且僅僅第二次、第三次大督查設(shè)有中央層級(jí)的最佳實(shí)踐，后面六次都沒有設(shè)置。這說明，后六次更注重地方的實(shí)踐創(chuàng)新挖掘。省級(jí)最佳實(shí)踐總數(shù)為270個(gè)，基層的總數(shù)為58個(gè)。省級(jí)政府創(chuàng)新實(shí)踐案例數(shù)量是中央層級(jí)的5倍，是基層的4.65倍，省級(jí)政府凸起明顯。（見圖2）

圖2 最佳實(shí)踐行政層級(jí)分布圖

空間分布呈現(xiàn)西多東少特征?？臻g分布是政策擴(kuò)散的重要維度。改革開放以來，大多數(shù)變革試驗(yàn)，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，均是在東部地區(qū)試行，獲得成功經(jīng)驗(yàn)之后，再推廣擴(kuò)散到西部地區(qū)。所以，在人們的認(rèn)知中形成了一種思維定式，即西部省份學(xué)習(xí)東部省份的治理經(jīng)驗(yàn)和做法。但是，2015年以來，國務(wù)院大督查所推出的典型經(jīng)驗(yàn)卻與人們的思維定式正好相反，從2015年到2021年，每年西部省份最佳實(shí)踐的數(shù)量均超越了東部省份。2015年，西部省份的最佳實(shí)踐有15例，東部省份僅僅5例，西部是東部的三倍。2020年，東西部?jī)H僅相差1個(gè)，基本持平。但是2021年二者的差距又重新拉開，西部省份有33例，而東部只有15例。這說明，在新時(shí)代的治理變革中，西部地區(qū)領(lǐng)跑東部地區(qū)。

此外，從時(shí)間維度看，2018年，第五次國務(wù)院大督查通報(bào)表揚(yáng)的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量為130例，在7個(gè)年份中位居榜首。典型經(jīng)驗(yàn)最少的年份是2015年，有20例最佳實(shí)踐。2015年是第一次通報(bào)表揚(yáng)典型經(jīng)驗(yàn)，屬于嘗試階段。其余年份的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量在21—50之間波動(dòng)。

國務(wù)院大督查最佳實(shí)踐的治理創(chuàng)新邏輯

國務(wù)院大督查的主要功能是抓落實(shí)，督促年度核心任務(wù)的完成，督促中央政策的落實(shí)。而作為最佳實(shí)踐的典型經(jīng)驗(yàn)卻超越了執(zhí)行落實(shí)，能夠助推政策的創(chuàng)新與擴(kuò)散。最佳實(shí)踐作為行之有效的中國特色治理工具，其背后的治理邏輯有以下幾點(diǎn)：

第一，釋放政策信號(hào)的柔性工具。中央政府政策信號(hào)的釋放有兩種方式：一是用法規(guī)、文件明確要求各級(jí)政府應(yīng)該做什么，具體內(nèi)容詳細(xì)，標(biāo)準(zhǔn)明確。例如，中華人民共和國國務(wù)院令就是強(qiáng)力政策信號(hào)。二是通過設(shè)立典范、標(biāo)桿釋放柔性政策信號(hào)。國務(wù)院大督查所設(shè)立的典型經(jīng)驗(yàn)就屬于柔性政策信號(hào)。通過七次大督查典型經(jīng)驗(yàn)的主題變化，我們可以辨別出哪些領(lǐng)域的關(guān)注力度是逐漸弱化的；哪些領(lǐng)域的關(guān)注力度是均衡持續(xù)的；哪些領(lǐng)域的關(guān)注力度是不斷強(qiáng)化的。

首先，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量呈減少趨勢(shì)，第六次、第七次大督查的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量為零。

其次，擴(kuò)大內(nèi)需促開放領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定。這說明，在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變的背景下，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局是穩(wěn)定中國經(jīng)濟(jì)的重要策略，擴(kuò)大內(nèi)需是中國經(jīng)濟(jì)的基本盤，需要持續(xù)發(fā)力。

再次，兩個(gè)領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量溫和增加，它們是脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。脫貧攻堅(jiān)是階段性任務(wù)，2018年是高峰，國務(wù)院大督查設(shè)立了17個(gè)最佳實(shí)踐案例。2020年，中國完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)，但脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。因此該領(lǐng)域典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量增加，2021年設(shè)有4個(gè)。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策。中國政府對(duì)國際社會(huì)莊嚴(yán)承諾：中國二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。國務(wù)院大督查所設(shè)立的生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量溫和增加。這也說明，環(huán)境問題是一個(gè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略，不可能畢其功于一役。

最后，有三個(gè)領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量大幅度增加，政策信號(hào)清晰明顯。深化“放管服”改革領(lǐng)域的典型經(jīng)驗(yàn)數(shù)量增加曲線陡峭，由2015年的5個(gè)增加到近三年的平均16.7個(gè)。（見圖3）這同政府始終致力于通過“放管服”改革來改善營(yíng)商環(huán)境的努力密切相關(guān)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量由2015年的1個(gè)，發(fā)展到近三年的平均5個(gè)。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一驅(qū)動(dòng)力?？梢灶A(yù)見，未來創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量會(huì)不斷增加。保障和改善民生領(lǐng)域的最佳實(shí)踐數(shù)量也呈現(xiàn)大幅增加的趨勢(shì)，由2015年的1個(gè)發(fā)展到近三年的平均7個(gè)。增加民眾的獲得感是新時(shí)代政府治理的目標(biāo)之一。保障和改善民生是對(duì)民眾滿意度的直接投入，也是以人民為中心執(zhí)政理念的具體實(shí)踐?？梢灶A(yù)期，地方政府對(duì)民生領(lǐng)域的投入也會(huì)隨著政策信號(hào)的增強(qiáng)而不斷加大。

圖3 深化“放管服”改革最佳實(shí)踐數(shù)量

第二，激勵(lì)治理創(chuàng)新。創(chuàng)新有兩種路徑，一是原來不存在的、從無到有的發(fā)明創(chuàng)造，稱之為破壞性技術(shù)創(chuàng)新，也稱為顛覆性技術(shù)創(chuàng)新；二是在原有基礎(chǔ)上的優(yōu)化、改進(jìn)，稱為延續(xù)性技術(shù)創(chuàng)新。政府治理領(lǐng)域中的創(chuàng)新也是如此，原本沒有的，比如社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國際上沒有，屬于中國自己的原創(chuàng)，這就屬于顛覆性創(chuàng)新。而政府機(jī)構(gòu)改革是在原有基礎(chǔ)上的改進(jìn)、優(yōu)化，這就是延續(xù)性技術(shù)創(chuàng)新。無論哪種創(chuàng)新，都會(huì)有失敗的風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)面臨既得利益者的阻礙。所以，創(chuàng)新既需要內(nèi)部動(dòng)力，也需要外部動(dòng)力。中央政府對(duì)各級(jí)政府創(chuàng)新實(shí)踐的認(rèn)可就是地方治理創(chuàng)新的外部動(dòng)力。

2015年國務(wù)院大督查首次推出治理典型經(jīng)驗(yàn)時(shí)就明確表示，為鼓勵(lì)主動(dòng)作為，國務(wù)院決定對(duì)落實(shí)有關(guān)政策措施成效較明顯的地方予以表揚(yáng)，并在2016年對(duì)這些地方采取多項(xiàng)激勵(lì)措施。一是國家在資金上對(duì)其重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)給予支持。二是2016年督查收回的中央預(yù)算內(nèi)投資和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沉淀資金，用于獎(jiǎng)勵(lì)這些地方發(fā)展。三是對(duì)其企業(yè)申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債減少審批環(huán)節(jié)。四是統(tǒng)籌實(shí)際需求相應(yīng)給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)支持。五是實(shí)行“免督查”，不納入2016年大督查范圍。針對(duì)地方政府治理中的創(chuàng)新，國務(wù)院給予了精神和物質(zhì)雙重激勵(lì)。精神上設(shè)為最佳實(shí)踐，成為全國學(xué)習(xí)的標(biāo)桿，實(shí)行“免督查”。物質(zhì)上給予資金支持，包括重點(diǎn)項(xiàng)目資金、建設(shè)用地指標(biāo)、轉(zhuǎn)移支付等。這些激勵(lì)措施就是治理創(chuàng)新的催化劑，直接促使更多地區(qū)致力于地方治理的創(chuàng)新嘗試。

第三，助推政策擴(kuò)散。政策擴(kuò)散指的是一種政策從空間上發(fā)生轉(zhuǎn)移。當(dāng)一個(gè)地區(qū)采用一種新的政策后，其他地區(qū)也效仿實(shí)施的過程就是政策擴(kuò)散。有學(xué)者認(rèn)為，地方政府可能通過兩種方式實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新：一種是內(nèi)部決定模型，即當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)與社會(huì)現(xiàn)狀和特征決定了該地區(qū)的政府創(chuàng)新；另一種是通過區(qū)域擴(kuò)散模型，即臨近地區(qū)的政策采納情況會(huì)影響本地區(qū)對(duì)某一政策的采納情況。國務(wù)院大督查設(shè)立典型經(jīng)驗(yàn)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)這些政策創(chuàng)新的助推。

一方面，最佳實(shí)踐有力地促進(jìn)了政策學(xué)習(xí)。政策學(xué)習(xí)是政策擴(kuò)散的第一機(jī)制。政策學(xué)習(xí)的背后是學(xué)習(xí)者理性主義的考量，即衡量學(xué)習(xí)的成本與收益。國務(wù)院大督查設(shè)立的系列典型經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)的學(xué)習(xí)提供了現(xiàn)成樣本，省去了自我探索成本，省去了尋找學(xué)習(xí)對(duì)象的成本。國務(wù)院對(duì)典型經(jīng)驗(yàn)的資金和榮譽(yù)激勵(lì)更是讓其他地方看到了創(chuàng)新的收益。所以，典型經(jīng)驗(yàn)的設(shè)立為其他地區(qū)政策學(xué)習(xí)增加了收益的砝碼。

另一方面，最佳實(shí)踐形成了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是政策擴(kuò)散的第二機(jī)制。保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是地方政府領(lǐng)導(dǎo)者斟酌是否采用一項(xiàng)新政策的重要驅(qū)動(dòng)。一些地方實(shí)行的新政策得到了中央政府的肯定，那么，其他地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者就會(huì)面臨壓力，擔(dān)心在地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)中失去優(yōu)勢(shì)，處于下風(fēng)。假如試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)是相鄰地區(qū)，那么，地方政府的壓力會(huì)更大。因?yàn)?，地區(qū)環(huán)境差異不大，別人做到了，自己沒有理由做不到。更何況，“放管服”改革推進(jìn)得如何，影響著地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的好與壞，決定著吸引投資能力的強(qiáng)與弱。所以，相鄰地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)是政策創(chuàng)新擴(kuò)散的催化劑。

此外，政策擴(kuò)散還存在道義型擴(kuò)散，即道德感推動(dòng)了政策創(chuàng)新。比如，國務(wù)院大督查設(shè)立了更多的西部典型經(jīng)驗(yàn)，東部地區(qū)的政府就會(huì)產(chǎn)生道德感壓力：經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)不足的西部都能夠做到，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)、社會(huì)治理基礎(chǔ)更好，怎么能甘落人后？

總之，國務(wù)院大督查持續(xù)設(shè)立的最佳實(shí)踐，通過非強(qiáng)制性路徑實(shí)現(xiàn)了政策趨同，是現(xiàn)代治理的柔性工具。