鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的路徑分析

●朱永樂

一、引言

人才隊(duì)伍的建設(shè)對于鄉(xiāng)村振興而言十分重要。我國城鎮(zhèn)化樣態(tài)越來越新穎，成績越來越突出，城與鄉(xiāng)之間的諸多差異進(jìn)一步擴(kuò)大。城市良好的社會資源、就業(yè)機(jī)會、經(jīng)濟(jì)收入等不斷吸引鄉(xiāng)村的有能者，導(dǎo)致鄉(xiāng)村出現(xiàn)人才空心化，治理缺乏內(nèi)生力量。本課題所謂“鄉(xiāng)賢”，即從鄉(xiāng)村走出的有能者，既對自己的家鄉(xiāng)有深厚的感情，又對鄉(xiāng)村的生活有深刻的認(rèn)知，同時自身又有各自行業(yè)內(nèi)過人的知識、經(jīng)驗(yàn)和人脈等。這一類群里在鄉(xiāng)村振興背景下反哺鄉(xiāng)村治理，有其獨(dú)特的優(yōu)勢。對此，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也專章規(guī)定人才支撐，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)人才隊(duì)伍的建設(shè)。可以說，聯(lián)結(jié)廣大優(yōu)秀各行各業(yè)精英在濃濃鄉(xiāng)愁的紐帶作用下，服務(wù)、反哺鄉(xiāng)村振興，是當(dāng)下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要的一方面。中央“一號文件”從2015年起也不斷在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮這類鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興中的積極作用。因此在鄉(xiāng)村振興背景下如何挖掘鄉(xiāng)賢的力量助推鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的課題研究正當(dāng)其時。

二、鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐困境

1.鄉(xiāng)賢參與治理的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)有短板。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)需要強(qiáng)而有力的人才隊(duì)伍作保障，城鄉(xiāng)差距和城市虹吸效應(yīng)使得我們不得不重視農(nóng)村人才隊(duì)伍的建設(shè)。鄉(xiāng)賢作為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興背景下提升治理效能潛在的重要人才，其是否有意識、有行動、有方法反哺鄉(xiāng)村，是最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一大重點(diǎn)問題。但目前從大多數(shù)鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)賢隊(duì)伍結(jié)構(gòu)看，短板突出。首先鄉(xiāng)賢隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)不均衡，年輕的鄉(xiāng)賢力量不足。年輕力量大量進(jìn)入城市后，其所具有的高知識水平和探索新領(lǐng)域等特性，不管在時間上還是空間上都很難在鄉(xiāng)村治理上建言獻(xiàn)策。所剩的鄉(xiāng)賢大多數(shù)是中老年人，知識結(jié)構(gòu)相對固化，對新興事物的學(xué)習(xí)敏銳度和積極性不夠，雖有豐富的人生經(jīng)驗(yàn)但未必足以解決紛繁復(fù)雜且日新月異的鄉(xiāng)村治理問題。同時鄉(xiāng)賢隊(duì)伍的性別結(jié)構(gòu)同樣不均衡，女性鄉(xiāng)賢相對占比小。女性在化解家庭矛盾或者鄰里糾紛等更細(xì)膩的社會問題時具有天然的心理優(yōu)勢，但是現(xiàn)有鄉(xiāng)村“女主內(nèi)”的傳統(tǒng)思想根深蒂固，參與鄉(xiāng)村治理的多為男性，女性參與意識不強(qiáng)，女鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理的更是少。這種年齡和性別結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，才能真正實(shí)現(xiàn)多元主體參與鄉(xiāng)村治理，才能為鄉(xiāng)村振興注入新鮮的力量。

2.鄉(xiāng)賢參與治理的資格待正名。鄉(xiāng)賢其因自有的家族人際關(guān)系、鄉(xiāng)村利益共同體而在鄉(xiāng)村中天然地具有權(quán)威性，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中發(fā)揮重要參與和話語作用。而當(dāng)下的鄉(xiāng)賢則是運(yùn)用知識、技術(shù)、人脈、其他社會資源等參與鄉(xiāng)村事務(wù)，協(xié)助鎮(zhèn)村兩級的干部更有效地進(jìn)行鄉(xiāng)村治理。這種參與路徑更多依靠政府的政策支持，而不需要經(jīng)過傳統(tǒng)的考試、面試等選拔機(jī)制，并非官方式的體制內(nèi)工作。也正因?yàn)槿绱?，鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的準(zhǔn)入以及相應(yīng)的考核激勵都沒有形成規(guī)范化、常態(tài)化的機(jī)制，即使有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鄉(xiāng)賢的組織選拔制定了制度，但實(shí)施過程中極易受人為性影響導(dǎo)致選拔失范，最終使得鄉(xiāng)賢的參與資格受到村民、甚至干部的質(zhì)疑，更遑論其參與鄉(xiāng)村治理的權(quán)威性和認(rèn)同度。從實(shí)踐中看，鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理很多時候依托鄉(xiāng)賢理事會，但是理事會多數(shù)沒有經(jīng)過民政局的合法登記，無法獲得法律上的法人資格。所以鄉(xiāng)賢理事會在實(shí)際運(yùn)行中多數(shù)依靠村集體經(jīng)濟(jì)組織，導(dǎo)致資金使用不規(guī)范，對于一些社會或者鄉(xiāng)賢捐贈以及政府補(bǔ)助等款項(xiàng)的登記和使用沒有公開透明；同時人事管理也不嚴(yán)謹(jǐn)，鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的權(quán)責(zé)邊界以及效果評價都沒有完善的制度，出現(xiàn)權(quán)責(zé)空白或者權(quán)責(zé)交叉，也沒有對鄉(xiāng)賢的合理監(jiān)督，甚至導(dǎo)致鄉(xiāng)賢參與治理中出現(xiàn)實(shí)踐性的風(fēng)險，比如鄉(xiāng)賢為了一己之私而不當(dāng)使用自己的身份拉幫結(jié)派或者演變成精英治理取代法治治理，長期不利于鄉(xiāng)賢理事會作用的發(fā)揮和延伸。

3.鄉(xiāng)賢參與治理的保障不足?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》充分肯定鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興中的重要作用，強(qiáng)調(diào)要積極發(fā)揮該作用，但事實(shí)上從實(shí)踐中看，鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用所要的土壤并不肥沃，包括鄉(xiāng)賢的吸納機(jī)制、培養(yǎng)機(jī)制以及激勵機(jī)制等都不夠健全和完善。具體而言，國家一些政策亦或法規(guī)雖然有提到鄉(xiāng)賢，但是沒有直接針對性地出臺具體的保障條款支持鄉(xiāng)賢參與社會治理、而地方各級對于鄉(xiāng)賢參與治理雖然有的規(guī)定了一定激勵機(jī)制，但是大多數(shù)地方機(jī)制的有效性和實(shí)操性都有待于提升。

三、鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑

1.筑牢鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的保障機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)賢有效參與鄉(xiāng)村治理必須要在制度和組織上做好保障工作，這也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。從實(shí)踐中看鄉(xiāng)賢發(fā)揮作用需要所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級的行政資源保障，對此可以回顧2014年浙江省德清縣的先進(jìn)做法，德清縣為最大化發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用，專門為本地鄉(xiāng)賢理事會的長遠(yuǎn)發(fā)展制定了一系列制度；而2016年山東省唐村鎮(zhèn)也因地制宜地探索鄉(xiāng)賢力量助推鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化模式，逐漸將鄉(xiāng)賢列席本地村兩委以及村民代表的相關(guān)會議形成規(guī)范化、制度化的流程，保障鄉(xiāng)賢在參與治理中享有足夠的知情權(quán)和充分的議政權(quán)。同時該鎮(zhèn)創(chuàng)新性地推行了鄉(xiāng)賢懇談常態(tài)化活動，即鄉(xiāng)賢和群眾、村兩委、管區(qū)以及鎮(zhèn)政府。每一類懇談都針對性地設(shè)置了相應(yīng)的周期和內(nèi)容，比如和群眾懇談就類似送教下鄉(xiāng)或田野調(diào)查，在懇談中向群眾及時地宣傳黨中央的新理論新政策，同時傾聽群眾聲音，收集群眾的急難愁盼并向村兩委反饋；和村兩委懇談就是為了實(shí)現(xiàn)群策群力，商討對策化解群眾當(dāng)前的重大難點(diǎn)問題；和管區(qū)懇談則是為了更好地根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際貫徹落實(shí)縣、鎮(zhèn)黨委和政府的相關(guān)決策部署，同時研究和解決村級化解能力之外的重點(diǎn)難點(diǎn)問題；而和鎮(zhèn)政府懇談則是參與全鎮(zhèn)重要的工作意見會，就自己的專業(yè)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)等提供工作思路。

另外，在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》落地的背景下，各鎮(zhèn)、村要根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際，制定細(xì)化的規(guī)則以保證《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》所要求的激勵和保障社會人才有序參與鄉(xiāng)村治理的立法落到實(shí)處，同時要確保在細(xì)化的規(guī)則中體現(xiàn)鄉(xiāng)村參與治理的權(quán)責(zé)邊界、相關(guān)的待遇和工作保障，基層政府也要明確對其是否完全履職盡責(zé)的考核監(jiān)督方式，從鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)建設(shè)的動員、轉(zhuǎn)入、運(yùn)行、評價、退出等全過程建立起相應(yīng)的制度保障。

除了上述制度保障外，還需要為鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供堅實(shí)的組織保障基礎(chǔ)。目前鄉(xiāng)賢通過組織化形態(tài)或者非組織化的形態(tài)參與鄉(xiāng)村治理，前者主要是指鄉(xiāng)賢以鄉(xiāng)賢理事會等為媒介參與治理，而后者則是指鄉(xiāng)賢非依托組織平臺而以個人名義參與治理。對于這一點(diǎn)，可以參考廣東云浮市取得顯著成效的經(jīng)驗(yàn)，其2014年已經(jīng)在全市范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)賢組織全覆蓋，當(dāng)時已有8000多個理事會，理事會中鄉(xiāng)賢身份的占比超過50%。規(guī)范化的鄉(xiāng)賢組織可以在鄉(xiāng)村建設(shè)公共事業(yè)、弘揚(yáng)優(yōu)秀文化、化解鄉(xiāng)村糾紛、培育鄉(xiāng)風(fēng)文明等方面都發(fā)揮積極作用，這也是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢參政議政的繼承和創(chuàng)新，是發(fā)揮典型人物的引領(lǐng)作用，用榜樣的力量引領(lǐng)全體村民積極向上的新路徑，也是盤活鄉(xiāng)賢資源，形成政府與其他主體多方良性合作的治理格局的現(xiàn)代化路徑。因此各個鄉(xiāng)村要充分發(fā)展科學(xué)的鄉(xiāng)賢組織，舉辦鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會、鄉(xiāng)賢論壇以及鄉(xiāng)賢代表大會等活動，推動鄉(xiāng)賢與村民、村組織、鎮(zhèn)政府等多主體的有效互動和對接，激發(fā)更多鄉(xiāng)賢力量反哺家鄉(xiāng)。

2.強(qiáng)化鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的監(jiān)督機(jī)制。良好的保障機(jī)制是鄉(xiāng)賢們安心、有序參與鄉(xiāng)村治理的前提，而有力的監(jiān)督機(jī)制則是防止鄉(xiāng)賢們服務(wù)鄉(xiāng)村振興初心異化的保障，雙管齊下的機(jī)制才能讓鄉(xiāng)賢們在組織平臺上按照既有之制度全面履職，為鄉(xiāng)村治理的全面優(yōu)化貢獻(xiàn)智慧。

要強(qiáng)化對鄉(xiāng)賢履職的監(jiān)督，鄉(xiāng)賢因其社會地位、知識經(jīng)驗(yàn)、人脈資源等而具有參與鄉(xiāng)村治理、助推鄉(xiāng)村振興的優(yōu)勢，但這也是一把雙刃劍，要用機(jī)制防止鄉(xiāng)賢因個人私利或者其他原因而濫用個人在鄉(xiāng)村的號召力，甚至將鄉(xiāng)賢理事會當(dāng)做自身發(fā)展的工具。而且當(dāng)前多是官、富類鄉(xiāng)賢受重視，而文、德類鄉(xiāng)賢則沒有很多發(fā)揮空間，這一點(diǎn)從多數(shù)鄉(xiāng)賢理事會重點(diǎn)尋找經(jīng)濟(jì)能人可以看出，這種傾向下使得鄉(xiāng)賢反哺鄉(xiāng)村很容易異化為資本下鄉(xiāng)。而“資本”具有天然的逐利性，當(dāng)沒有有力的外界約束，自身又沒有足夠的自我約束時，很容易變成新村霸，對鄉(xiāng)村的自治、法治、德治都造成嚴(yán)重的破壞。因此必須要加強(qiáng)對鄉(xiāng)賢以及其所在的鄉(xiāng)賢理事會等組織的監(jiān)督，使其在有限的權(quán)力和明確的責(zé)任邊界內(nèi)發(fā)揮自身價值。

3.激活鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的文化力量。優(yōu)秀文化是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要源泉，要促進(jìn)鄉(xiāng)賢有深度、有廣度地參與鄉(xiāng)村治理也要培育一股深沉而持久的鄉(xiāng)賢文化。對此首先要基于本土資源優(yōu)勢不斷挖掘新時代鄉(xiāng)賢文化的新內(nèi)涵，推動鄉(xiāng)賢文化和時代的新要求、社會主義核心價值觀的新取向相符合，讓鄉(xiāng)賢文化在時代價值中能生根發(fā)芽，形成獨(dú)特的鄉(xiāng)賢文化品牌。同時要重視鄉(xiāng)村文化資源的深入挖掘，比如鄉(xiāng)賢的家族祠堂或者是求學(xué)舊址等，從中總結(jié)提煉出振奮人心的鄉(xiāng)賢品格，促其成為鄉(xiāng)村德治的重要推進(jìn)力量，成為村民規(guī)范自我行為的文化準(zhǔn)則。當(dāng)挖掘出的鄉(xiāng)賢文化足夠飽滿，各個鄉(xiāng)村要根據(jù)實(shí)際選擇推廣鄉(xiāng)賢文化的具體路徑，鄉(xiāng)賢文化具有很強(qiáng)的本土色彩，鄉(xiāng)村振興也如此。要充分運(yùn)用多渠道進(jìn)行宣傳，比如開設(shè)道德講堂、智慧人生、現(xiàn)場教學(xué)等，使鄉(xiāng)賢的風(fēng)貌通過可感知的方式外化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)賢文化飛入尋常百姓家。

四、結(jié)語

新時代的鄉(xiāng)賢是對新知識、新技術(shù)、新經(jīng)驗(yàn)、新資源都有自身優(yōu)勢的群體，而且對于未來的求知和探索是其特質(zhì)。一支優(yōu)秀鄉(xiāng)賢隊(duì)伍參與鄉(xiāng)村治理是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢壟斷治理資源、主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，將優(yōu)化鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)，在實(shí)踐中提升治理效能。這是鄉(xiāng)村歷史發(fā)展和文化沉淀后逐漸優(yōu)化的治理模式，也是鄉(xiāng)村“三治”的必然要求，內(nèi)在性地體現(xiàn)了多元協(xié)同共治的新理念。對于鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，我們既不能完全排斥、否定，也不能一味信奉鄉(xiāng)賢權(quán)威，要在實(shí)踐中既加強(qiáng)對鄉(xiāng)賢準(zhǔn)入的把關(guān)，也要加強(qiáng)對鄉(xiāng)賢履職的保障；既要給予其參與治理的空間，又要合理監(jiān)督其資源的運(yùn)用，在實(shí)踐中不斷走出一條有鄉(xiāng)村特色的鄉(xiāng)賢治理道路，助推鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)全面振興。