加強商業(yè)銀行經(jīng)營管理人員經(jīng)濟責(zé)任審計的思考

●賈志蓮

據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2020年就有近90名金融領(lǐng)域高級管理人員接受相關(guān)紀律審查和監(jiān)察調(diào)查。其中，銀行系統(tǒng)被查處的干部涉及多家商業(yè)銀行總分行。2021年以來，有近30名銀行高級管理人員被執(zhí)紀審查。從近年查處情況看，有的人員對落實黨中央化解產(chǎn)能過剩信貸政策搞變通；有的人員涉及在信貸審批中為他人謀取利益并收受巨額財物，長期將信貸審批權(quán)作為牟取私利的工具，造成國有資產(chǎn)重大風(fēng)險損失；有的人員存在利用職權(quán)違規(guī)為他人謀取人事利益；有的人員違規(guī)從事營利活動等等情況。進一步加強對商業(yè)銀行經(jīng)營管理人員經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督，成為新時期金融領(lǐng)域加強權(quán)力制約，規(guī)范金融領(lǐng)域經(jīng)營管理人員履職盡責(zé)的重要任務(wù)。

一、以加強權(quán)力監(jiān)督、防范風(fēng)險為重點，厘清商業(yè)銀行經(jīng)營管理人員經(jīng)濟責(zé)任審計對象

當(dāng)前商業(yè)銀行對經(jīng)營管理人員監(jiān)督的方式主要是經(jīng)濟責(zé)任審計，但從實際情況看，現(xiàn)有制度對商業(yè)銀行經(jīng)濟責(zé)任審計對象尚未有清晰明確的界定。

1.商業(yè)銀行經(jīng)濟責(zé)任審計依據(jù)的上位制度主要是《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（簡稱兩辦《規(guī)定》），兩辦《規(guī)定》適用的經(jīng)濟責(zé)任審計對象，主要針對的是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員，其中涵蓋了國有和國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)（含金融機構(gòu)）的法定代表人或者不擔(dān)任法定代表人但實際行使相應(yīng)職權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員，以及上級領(lǐng)導(dǎo)干部兼任下級單位正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)且不實際履行經(jīng)濟責(zé)任時，實際分管日常工作的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。從這個意義上說，兩辦《規(guī)定》主要適用于商業(yè)銀行的董事長等個別高級管理人員。

2.根據(jù)目前掌握的信息，商業(yè)銀行的監(jiān)管機構(gòu)中國銀行保險監(jiān)督管理委員會尚未出臺專門的商業(yè)銀行經(jīng)營管理人員經(jīng)濟責(zé)任審計管理辦法。僅在《銀行業(yè)金融機構(gòu)董事（理事）和高級管理人員任職資格管理辦法》（中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會令2013年第3號，簡稱3號令）和《中國銀保監(jiān)會中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法（2018修正）》（中國銀行保險監(jiān)督管理委員會令2018年第5號，簡稱5號令）中，對有高管任職資格需要經(jīng)濟責(zé)任審計報告的人員明確為，金融機構(gòu)董事長（理事長）或高級管理人員，同時進一步明確，高級管理人員是指金融機構(gòu)總部及分支機構(gòu)管理層中對該機構(gòu)經(jīng)營管理、風(fēng)險控制有決策權(quán)或重要影響力的各類人員。這個范圍對商業(yè)銀行來說比較寬泛，實際執(zhí)行過程中存在各家行掌握尺度不一的情況。

3.中國內(nèi)部審計協(xié)會近期下發(fā)的《第3204號內(nèi)部審計實務(wù)指南》（簡稱3204指南）中，對商業(yè)銀行經(jīng)濟責(zé)任審計對象的相關(guān)表述有三條，一是企業(yè)（含金融機構(gòu)）本級中層主要領(lǐng)導(dǎo)干部，下屬分支機構(gòu)、全資、控股或占主導(dǎo)地位企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，以及對經(jīng)營效益產(chǎn)生重大影響或掌握重要資產(chǎn)的部門和機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部等。二是上級領(lǐng)導(dǎo)干部兼任下級單位正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)且不實際履行經(jīng)濟責(zé)任時，實際分管日常工作的副職領(lǐng)導(dǎo)干部。三是上級要求以及本單位內(nèi)部確定的其他重要崗位人員。這個范圍對商業(yè)銀行來說也比較有限。

因此，針對商業(yè)銀行經(jīng)營管理的特點，有必要結(jié)合實際，圍繞權(quán)力運行和風(fēng)險防控重點，進一步明確商業(yè)銀行經(jīng)營管理人員經(jīng)濟責(zé)任審計對象的范圍。

二、以規(guī)范權(quán)力運行、防范履職風(fēng)險為重點，規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容

1.現(xiàn)有制度對商業(yè)銀行高級管理人員的經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容比較明確，但對其他重要管理人員經(jīng)濟責(zé)任對象的審計內(nèi)容未具體規(guī)定。兩辦《規(guī)定》的經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容總體要求是：經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)，以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行和責(zé)任落實情況為重點，充分考慮領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督需要、履職特點和審計資源等因素，依規(guī)依法確定審計內(nèi)容。針對國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容包括：一是貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況；二是企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行和效果情況；三是重大經(jīng)濟事項的決策、執(zhí)行和效果情況；四是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的建立、健全和運行情況，內(nèi)部控制制度的制定和執(zhí)行情況；五是企業(yè)財務(wù)的真實合法效益情況，風(fēng)險管控情況，境外資產(chǎn)管理情況，生態(tài)環(huán)境保護情況；六是以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況；七是其他需要審計的內(nèi)容。

3204指南分十個方面明確了黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、金融機構(gòu)等，不同行業(yè)、不同單位或部門經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容，主要包括：貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策及決策部署情況、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定及執(zhí)行情況、重大經(jīng)濟事項決策及執(zhí)行情況、組織治理情況、內(nèi)部控制和風(fēng)險管理情況、財政財務(wù)管理情況、自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護情況、境外機構(gòu)、境外資產(chǎn)和境外經(jīng)濟活動情況等、以往審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況。其中，僅在財政財務(wù)管理情況部分，在一般性審計內(nèi)容之外，單獨對企業(yè)（含金融機構(gòu)）審計明確了三方面審計內(nèi)容，一是財務(wù)真實性情況，二是經(jīng)營發(fā)展及效益情況，三是合規(guī)管理情況。但從具體內(nèi)容看，主要涉及業(yè)務(wù)操作、內(nèi)控管理等方面，明確涉及金融機構(gòu)的，僅在合規(guī)管理情況部分表述為，涉及金融業(yè)務(wù)的，信貸、投資、證券、保險、信托、租賃等經(jīng)營事項是否符合國家法律法規(guī)及監(jiān)管要求。

2.以權(quán)力監(jiān)督、風(fēng)險控制為重點確定商業(yè)銀行重要管理人員經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容。本文將商業(yè)銀行經(jīng)濟責(zé)任審計對象中，除高級管理人員之外的人員，統(tǒng)稱為商業(yè)銀行重要管理人員。對于商業(yè)銀行重要管理人員的經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容，必須結(jié)合其所分管的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、所任職部門、所任職務(wù)的崗位職責(zé)，圍繞其實際決策權(quán)、審批權(quán)、任免權(quán)、管理權(quán)等權(quán)力內(nèi)容，確定經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容。以商業(yè)銀行實際職權(quán)最集中、履職風(fēng)險最大的分行行長為例，結(jié)合各家商業(yè)銀行的特點，以及上級對其實際授權(quán)情況，對其經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容主要應(yīng)包括：

一是貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、決策部署情況；貫徹落實分行所在地政府區(qū)域經(jīng)濟政策情況；貫徹落實中國銀行保險監(jiān)督管理委員會及所在地銀保監(jiān)局行業(yè)監(jiān)管政策情況；二是總行戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、授權(quán)要求及區(qū)域發(fā)展思路執(zhí)行和效果情況；三是分行重大經(jīng)營事項的決策、執(zhí)行和效果情況；四是總行內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，分行根據(jù)內(nèi)部管理需要制定的內(nèi)部控制細則落實情況；五是分行財務(wù)管理的真實合法效益情況，風(fēng)險管控情況，任期內(nèi)分行是否發(fā)生重大案件、重大損失或重大風(fēng)險；六是本人任期是否存在違法、違規(guī)、違紀行為和受處罰、受處分等情況；七是以往審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況；八是其他需要審計的內(nèi)容。

三、以強化權(quán)力監(jiān)督、防范履職風(fēng)險為重點，規(guī)范經(jīng)濟責(zé)任審計實施各環(huán)節(jié)

1.計劃與實施。經(jīng)濟責(zé)任審計一般分為任中審計和離任審計。由于干部調(diào)整的保密性，離任審計很難在年度計劃中明確。但是，對于任職時間較長的干部，一般會在任期內(nèi)安排任中審計。

對于集團董事長、總行行長等商業(yè)銀行高級管理人員的經(jīng)濟責(zé)任審計，一般按照干部管理權(quán)限，由中央組織部門或地方組織部門，委托審計署或各地審計機關(guān)或外部審計機構(gòu)審計。對于商業(yè)銀行重要管理人員的經(jīng)濟責(zé)任審計，按照干部管理權(quán)限一般由總分行黨委（黨組）研究確定，由商業(yè)銀行總分行組織部門或人力資源管理部門，委托內(nèi)部審計部門開展。仍以分行行長為例，對于其任中或離任審計，是由總行組織部門委托總行審計部門具體實施。

2.審計組組成。審計部門接受組織部門委托后，根據(jù)分行長所在地域，一般會委托區(qū)域?qū)徲嬛行幕驅(qū)徲嫹植烤唧w實施，成立由區(qū)域?qū)徲嬛行幕蚍植恐魅螢榻M長的審計組。為便于監(jiān)督，一般審計組長與分行行長級別相同或相近，主審人一般選擇對分行情況較為熟悉的主專管員。組員一般選擇各專業(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗豐富、原則性強的審計人員。

3.非現(xiàn)場分析與方案制定。在進駐現(xiàn)場審計前，審計組要對分行行長任期，分行的經(jīng)營管理情況進行全面了解與分析，圍繞前述審計內(nèi)容調(diào)閱相關(guān)材料，包括當(dāng)?shù)劂y保監(jiān)局對分行的年度監(jiān)管意見書、總行審計部門及專業(yè)管理部門對分行的檢查通報、分行經(jīng)營計劃指標完成情況、內(nèi)外部對分行的獎懲處罰情況等。審計組還應(yīng)征求總行紀檢監(jiān)察部門、組織人事部門意見，掌握分行長任期內(nèi)考察考核、信訪舉報、巡視巡察發(fā)現(xiàn)的問題或案件線索。綜合非現(xiàn)場分析情況，審計組應(yīng)確定可以利用的以往審計發(fā)現(xiàn)成果以及其他可支持結(jié)論，明確本次經(jīng)濟責(zé)任審計目標、內(nèi)容、程序和方法，圍繞分行長任期決策權(quán)、審批權(quán)、任免權(quán)、管理權(quán)等權(quán)力內(nèi)容，確定經(jīng)濟責(zé)任審計重點。根據(jù)組員專業(yè)特點進行分工，制定分行長經(jīng)濟責(zé)任審計方案，報總行審計部門批準后下發(fā)通知書實施。

4.現(xiàn)場審計與訪談。緊緊圍繞分行行長決策事項審計的內(nèi)容包括：分行黨委會、行長辦公會審議“三重一大”事項等決策程序的合規(guī)性、有效性，分行行長（分行黨委書記）是否未按照決策程序搞“一言堂”，是否存在重大決策失誤形成損失情況等。圍繞分行行長審批事項審計的內(nèi)容包括：分行授信業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)、金融市場業(yè)務(wù)、投行業(yè)務(wù)等需要分行行長履行審批程序的，是否存在越權(quán)審批、授意下級審批、干擾下級決策等情況。圍繞分行行長授權(quán)范圍內(nèi)的人事任免審計的內(nèi)容包括：選人用人是否嚴格履行組織程序、人事任免程序的合規(guī)性等；圍繞分行行長的管理權(quán)審計的內(nèi)容包括：分行長管理范圍內(nèi)的各事項審批、決策程序的合規(guī)合法性等。通過調(diào)閱黨委會記錄紀要、行長辦公會記錄紀要、相關(guān)業(yè)務(wù)審批決策資料、訪談分行班子成員、相關(guān)業(yè)務(wù)參與人員，了解掌握分行長行使權(quán)力過程合規(guī)性和效果。

5.審計發(fā)現(xiàn)與證據(jù)。通過實質(zhì)性測試和穿行測試等審計程序，運用大數(shù)據(jù)審計方法，審計組對審計過程發(fā)現(xiàn)的問題或線索應(yīng)進行認真分析研究，獲取充分的審計證據(jù)，編制審計工作底稿。重點關(guān)注分行長權(quán)力運行過程中實際的行為及產(chǎn)生的后果，分析其在權(quán)力運行中所發(fā)揮的作用和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，在現(xiàn)場應(yīng)形成與審計發(fā)現(xiàn)相對應(yīng)的結(jié)論。對于經(jīng)濟責(zé)任審計過程中發(fā)現(xiàn)的案件、重大問題或重大問題線索，應(yīng)及時向總行審計部門、總行黨委（黨組）請示匯報。

6.審計報告與征求意見。分行長經(jīng)濟責(zé)任審計報告應(yīng)緊緊圍繞經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容，分行長任期職權(quán)履行情況及結(jié)果，全面客觀反映其履職情況。審計的內(nèi)容一般應(yīng)包括經(jīng)營管理情況、內(nèi)部控制管理情況、經(jīng)營風(fēng)險及整改情況等。對于審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)按照分行長權(quán)力履行過程中的角色予以區(qū)分，并界定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的直接責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任。審計報告形成后，按程序應(yīng)征求分行行長本人、所在分行意見。如果分行行長或所在分行有異議的，應(yīng)提供充分的證據(jù)，審計組在充分研究基礎(chǔ)上做出采納或不采納的結(jié)論，并報總行審計部研究。經(jīng)過總行有權(quán)人或有權(quán)機構(gòu)審批同意后，可以正式出具審計報告。

7.責(zé)任追究與問題整改。對于審計組發(fā)現(xiàn)的問題，紀檢監(jiān)察部門應(yīng)在審計報告界定的分行長應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任基礎(chǔ)上，按照違規(guī)行為及后果的嚴重程度追究責(zé)任，對于違反黨紀的，還應(yīng)當(dāng)進行黨紀處分。涉及案件線索的還應(yīng)當(dāng)深入核查。對于審計過程中發(fā)現(xiàn)的合規(guī)性管理性問題，相應(yīng)分行或有關(guān)部門應(yīng)組織進行深入整改，解決問題產(chǎn)生的機制、制度、系統(tǒng)方面的原因，推動商業(yè)銀行內(nèi)部控制和經(jīng)營管理水平提升。

四、以權(quán)力監(jiān)督防范風(fēng)險為重點開展經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督的難點和解決建議

1.以權(quán)力監(jiān)督防范風(fēng)險為重點開展經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督的難點。（1）權(quán)力運行的復(fù)雜性。近年來，隨著黨中央和各級組織加大對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督力度，商業(yè)銀行各級經(jīng)營管理人員在行使權(quán)力過程中的合規(guī)性、制衡性、透明度不斷提高。但是，從紀檢監(jiān)察部門揭示的金融領(lǐng)域個別人員違法犯罪的情況來看，商業(yè)銀行部分經(jīng)營管理人員權(quán)力運行存在復(fù)雜性，借助他人行使權(quán)力、搞團團伙伙有組織地規(guī)避權(quán)力監(jiān)督等情況時有發(fā)生，為經(jīng)濟責(zé)任審計帶來很大困難。（2）權(quán)力運行的隱蔽性。由于經(jīng)濟責(zé)任審計手段有限，審計過程中存在一定局限性，很多表面合規(guī)、按程序操作的業(yè)務(wù)背后的問題很難發(fā)現(xiàn)，直到業(yè)務(wù)出現(xiàn)實質(zhì)性問題，信訪舉報或案件發(fā)生才能發(fā)現(xiàn)原本正常業(yè)務(wù)背后的權(quán)力影響。（3）權(quán)力運行監(jiān)督的多向性。權(quán)力運行監(jiān)督僅靠經(jīng)濟責(zé)任審計很難達到理想效果。審計監(jiān)督是經(jīng)濟監(jiān)督。而權(quán)力運行背后除經(jīng)濟行為之外，還有很多其他因素影響。因此，商業(yè)銀行需要從多個角度、多種方式、多個層面加強對經(jīng)營管理人員權(quán)力運行的監(jiān)督制衡。

2.相關(guān)建議。（1）進一步加強商業(yè)銀行內(nèi)部體制、機制建設(shè)，持續(xù)完善內(nèi)部控制制度，將各級經(jīng)營管理人員的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。（2）進一步完善商業(yè)銀行經(jīng)營管理人員經(jīng)濟責(zé)任審計制度，以權(quán)力運行防范風(fēng)險為主線，緊盯“關(guān)鍵少數(shù)”崗位職責(zé)履行情況，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴，促進各級管理人員合法用權(quán)、規(guī)范用權(quán)、有效用權(quán)，提升審計監(jiān)督質(zhì)效。（3）加大內(nèi)部監(jiān)督力度，暢通監(jiān)督信息溝通反饋渠道；強化審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、出資人監(jiān)督、職工民主監(jiān)督和社會監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動機制。