一戰(zhàn)前后美國政府“保護母嬰”的職權重塑與母嬰保健立法

陶 芊

(武漢大學 歷史學院， 湖北 武漢 430072)

19世紀后期，戰(zhàn)爭和工業(yè)化進程對人口的需求使得大西洋世界開始關注人口高死亡率問題，人們逐漸意識到，孩童的存活對于一個國家具有戰(zhàn)略意義。保護國家未來的公民成為關系國家前途的現(xiàn)實需求，這不僅推動了現(xiàn)代兒童觀的形成，也影響政府在兒童問題上的角色定位。為了更好地保護兒童，(1)本文談及的“兒童”是指嬰幼兒時期的兒童，文章圍繞嬰幼兒健康問題進行論述，不涉及學齡期(6-12歲)、青春期(12-18歲)兒童健康問題。美國社會在推動嬰幼兒健康、孕產婦健康的實踐上做出了巨大努力。聯(lián)邦政府也在母嬰保健事業(yè)中轉變角色，逐漸從放任、漠視轉為有限干預，并通過1921年《母嬰法》(又稱《謝潑德—湯納法》，Sheppard-TownerMaternityandInfancyProtectionAct)的出臺實現(xiàn)了政府職能的擴展。

然而，促進公眾健康、提供普遍性社會福利此前并不是聯(lián)邦政府的職責，當時的美國社會怎樣突破政治傳統(tǒng)的桎梏，促使聯(lián)邦政府介入母嬰保健事業(yè)？對于這一問題，美國學者從不同的角度做出了解釋。歷史學者J.斯坦利·萊蒙斯(J.Stanley Lemons)將聯(lián)邦政府對母嬰保健事業(yè)的介入視為進步主義運動的政治遺產，(2)J.Stanley Lemons,“The Sheppard-Towner Act: Progressivism in the 1920s,” The Journal of American History,Vol.55,No.4 (March 1969),pp.776-786.西達·斯考切波(Theda Skocpol)、簡·威爾遜(Jan D.Wilson)等則關注到母權主義者在推動母嬰福利事業(yè)中的關鍵性作用，尤其是兒童局和婦女聯(lián)合大會委員會所付出的艱辛努力。(3)Theda Skocpol,Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States,Cambridge: Harvard University Press,1992,pp.480-524;Jan Doolittle Wilson,The Women’s Joint Congressional Committee and the Politics of Maternalism,1920-30,Urbana: University of Illinois Press,2007;Robyn Muncy,Creating a Female Dominion in American Reform,1890-1935,New York: Oxford University Press,1991,pp.93-123;Kriste Lindenmeyer,A Right to Childhood: The U.S.Children’s Bureau and Child Welfare,1912-1946,Urbana: University of Illinois Press,1997,pp.76-107.還有學者通過考察母嬰立法中的利益博弈，展現(xiàn)聯(lián)邦政府職能重塑過程中的動力與阻力。(4)參見Richard A.Meckel,Save the Babies: American Public Health Reform and the Prevention of Infant Mortality,1850-1929,Baltimore: Johns Hopkins University Press,1990,pp.200-210;Alisa Klaus,Every Child a Lion: The Origins of Maternal and Infant Health Policy in the United States and France,1890-1920,Ithaca: Cornell University Press,1993,pp.244-281；Joseph Benedict Chepaitis,The First Federal Social Welfare Measure: The Sheppard-Towner Maternity and Infancy Act,1918-1932,Ph.D.dissertation,Georgetown University,1968;Edward R.Schlesinger,“The Sheppard-Towner Era: A Prototype Case Study in Federal State Relationships,” American Journal of Public Health,Vol.57,No.6 (June 1967),pp.1034-1040 ;Carolyn M.Moehling and Melissa A.Thomasson,“The Political Economy of Saving Mothers and Babies: The Politics of State Participation in the Sheppard-Towner Program,” The Journal of Economic History,Vol.72,No.1(March 2012),pp.76-103;Kimberley S.Johnson,Governing the American State: Congress and the New Federalism,1877-1929,Princeton: Princeton University Press,2007,pp.136-155;馬曉璇：《社會福利的嘗試——美國1921年母嬰法案研究》，《文化學刊》，2019年第6期，第160-164頁。但這些研究很少解釋“保護母嬰”如何被塑造為聯(lián)邦政府不可回避的責任，也較少關注特殊的時代因素和話語在推動母嬰保健立法中的作用，而這正是本文試圖回答的問題。具體而言，本文將在一戰(zhàn)前后的歷史語境下重新審視母嬰健康這一公共議題的推進，著重探討美國戰(zhàn)時將“保護母嬰”的需求上升到國家利益層面的過程，以及這一過程在戰(zhàn)后母嬰保健立法和聯(lián)邦政府職權重塑中所發(fā)揮的作用。

一、美國參戰(zhàn)前母嬰健康訴求與早期母嬰保健工作

20世紀初，美國每年有近25萬名嬰兒死亡，高至165‰的嬰兒死亡率已經引起美國社會的關注。面對如此龐大的人口資源損失，聯(lián)邦政府放任的態(tài)度常常遭到詬病。著名法官本杰明·林賽(Benjamin Lindsey)曾將聯(lián)邦政府對于動物和孩童的重視程度做了對比。他說：“政府每年花費數(shù)百萬美元調查動物疾病，如果這個國家的?；忌狭思膊。蛘咭恍┲饕墓任镒魑餃p產，政府立刻會加以關注，調查人員和專家們到處忙著查明原因，提供補救措施……然而，如果嬰兒死亡率或兒童犯罪率大幅上升，聯(lián)邦政府沒有一個部門會關注此事。”(5)Proceedings of Third National Conservation Congress at Kansas City,Missouri,September 25,26 and 27,1911,Kansas: National Conservation Congress,1912,pp.41-42.林賽的“抱怨”并非個例，許多社會改革者都注意到聯(lián)邦政府在保護野生動物、自然資源與保護兒童之間的巨大差距?；疾和c染疫家畜的境遇對比成為最常見的諷刺，出現(xiàn)在那些與兒童健康相關的雜志、機構報告和立法聽證會上，(6)1908年，美國社會黨(Socialist Party of America)人士首次將政府對豬的照顧與其對兒童、成年人生命的漠視相比較。1912年，著名的女權周刊《婦女雜志》(The Woman’s Journal)為此刊登一幅名為“豬VS兒童”的諷刺漫畫，畫中的山姆大叔坐在長椅上，懷里抱著兩只豬，怒視著站在他面前的一位母親和她的孩子，而其身后背景中的孩子們正在被長鞭驅趕進一家工廠。漫畫下的配文是：國會撥款300萬美元以促進豬和其他動物的健康，但只給兒童局3萬美元以調查兒童福利問題。J.W.Bengough, “Pigs Versus Children,” The Woman’s Journal, Vol.XLIII, No.14(April 6, 1912), p.107;Congressional Record, 68th Congress, First Session, Vol.65, Part.10 (May 31,1924), Washington D.C.:Government Printing Office, 1924, p.9969.人們借此批判國家對于兒童健康的漠視。

聯(lián)邦政府對兒童問題的漠視有其歷史淵源，并不可避免地受到美國政治文化傳統(tǒng)的影響。在20世紀以前，兒童的疾苦均屬私人或家庭內部事宜，這是由兒童與社會的關系決定的。在前工業(yè)化階段，兒童通常被視為父母的私有財產，國家?guī)缀跷磳和峁┤魏螌ｉT的保護，兒童醫(yī)療與福利等議題尚未形成。此外，美國政府在社會事務方面奉行自由放任的“小政府”傳統(tǒng)，衛(wèi)生與健康問題涉及民眾個人行為習慣與選擇，因此不在政府干預的范圍內。然而隨著工業(yè)化、城市化進程的不斷推進，兒童逐漸脫離封閉、自給自足的個體家庭環(huán)境，成為社會潛在的勞動力，兒童與國家、社會的關系已悄然發(fā)生變化。與此同時，工業(yè)化帶來的貧困、童工、疾病、食品安全與營養(yǎng)等問題也催生了諸多兒童健康問題，人們開始重新認識疾病的社會性，探索個人疾苦與社會的關系。

進步主義時代以來，居高不下的嬰兒死亡率加劇了美國人對于“種族退化”的憂慮，而關于兒童健康問題的探討也開始走出私人領域，逐漸被當作社會問題來看待。一批慈善家和兒科醫(yī)生率先在美國大城市里掀起拯救嬰兒運動。一時間，降低嬰兒死亡率成為許多地方衛(wèi)生部門改善公眾健康的頭等要務。在這場地方層面的運動中，地方政府有限地參與兒童健康事務，并最終發(fā)展為與私人慈善機構合作的模式。地方政府的積極舉措提高了人們的母嬰健康意識，但其局限性也十分明顯：首先，受當?shù)刎斦芸畹南拗?，政府衛(wèi)生部門用于改善兒童健康的資金非常匱乏，尤其在小城鎮(zhèn)和偏遠地區(qū)，當?shù)匦l(wèi)生部門仍在很大程度上依賴私人機構的幫助。(7)Richard A.Meckel,Save the Babies: American Public Health Reform and the Prevention of Infant Mortality,1850-1929,p.141.其次，地方開展的母嬰健康活動主要集中于城市，很少觸及農村地區(qū)。農村醫(yī)療資源與條件遠不如城市，就醫(yī)難的狀況十分普遍，專業(yè)的母嬰護理和健康教育更是鮮有耳聞。因此，農村地區(qū)在解決母嬰健康問題方面比城市地區(qū)更加困難。1915年，一位農村婦女在寫給農業(yè)部的信中表達了對母嬰保健服務的渴望，她說：“農莊里的女人常死于分娩，由于沒有醫(yī)生和護士，新生兒也常常喪命。如果政府能建立一個農村護士制度，將是有史以來對這個地區(qū)的婦女最好的幫助?！?8)U.S.Department of Agriculture,Report No.104.Domestic Needs of Farm Women,Washington D.C.: Government Printing Office,1915,p.62.

地方層面降低嬰兒死亡率的運動暴露出一些缺陷，但同時也推動社會形成一種共識：地方政府應當擔負起保護孩童的職責，聯(lián)邦政府也應參與其中。美國嬰兒死亡率研究與預防協(xié)會(The American Association for the Study and Prevention of Infant Mortality)曾強烈呼吁國家建立專門的聯(lián)邦機構，以應對嬰兒高死亡率等公眾健康問題。(9)William H.Welch,“Address,” American Association For Study And Prevention Of Infant Mortality.Transactions Of The First Annual Meeting,Baltimore: Johns Hopkins University Press,1910,p.90.美國農業(yè)部化學局局長哈維·威利(Harvey W.Wiley)、耶魯大學教授歐文·菲舍爾(Irving Fisher)等社會名流也為爭取建立聯(lián)邦公共健康部門而奔走呼號，他們均在公開演講中提及國家對保護民眾生命的冷漠忽視，并指責國家每年為農業(yè)部撥款數(shù)百萬美元保護家畜和農作物，但在兒童保護、疾病預防、公共衛(wèi)生建設等方面的投入卻頗為吝嗇。(10)Irving Fisher,Memorial Relating to the Conservation of Human life as Contemplated by Bill (S.1) Providing for a United States Public Health Service,1912, Washington D.C.: Government Printing Office,1912.自然資源保護者查爾斯·范海斯(Charles K.Van Hise)則從保護資源的目的出發(fā)，闡述國家保護民眾生命的必要性。他認為，保護國家的自然資源，“其目的是使人們能夠擁有充分的可利用資源，從而過上幸福、豐實的生活”，“如果我們的自然資源是為人類而保護的，那么顯然，人類自身也應該得到保護”。(11)Charles Richard Van Hise,The Conservation of Natural Resources in the United States,New York: Macmillan,1910,pp.363-364.1912年，美國第四屆全國資源保護大會(Natianal Conservation Congress)在印第安納波利斯召開，此次會議不再像以往那樣將絕大部分注意力集中在森林、動物和水資源上，不少發(fā)言者開始探討公眾健康問題，他們關心兒童健康的保障、工人職業(yè)病等問題，并希望美國政府和社會能夠認識到保護人類生命的重要性。(12)Proceedings of Fourth National Conservation Congress at Indianapolis,Indiana,October 1-4,1912 ,Indianapolis: National Conservation Congress,1912,pp.4-5.

在保護孩童的社會訴求從地方向聯(lián)邦層面擴展的同時，社會工作者與婦女組織逐漸嶄露頭角，成為兒童健康與福利事業(yè)最主要的號召者和參與者。1903年，反童工運動領袖弗洛倫斯·凱利(Florence Kelley)和公共衛(wèi)生護士莉蓮·沃爾德(Lillian Wald)首次提議建立一個致力于促進兒童健康與福利的國家機構，經過9年的游說終獲成功。1912年，塔夫脫政府成立聯(lián)邦兒童局，并任命朱莉婭·萊思羅普(Julia Lathrop)(13)美國著名社會工作者，芝加哥赫爾之家成員，曾與美國著名的女性社會活動家、赫爾之家創(chuàng)始人簡·亞當斯共事。為局長，萊思羅普也由此成為美國第一位領導聯(lián)邦機構的女性。該局創(chuàng)立之初力量十分薄弱，局中僅配有15位工作人員，國會每年撥款僅有3萬美元，財政資金捉襟見肘。(14)Ethel M.Underhill,“Children’s section,” Public Libraries,Vol.19,No.7 (July 1914),p.299.國會微不足道的撥款一定程度上限制了兒童局的活動。萊思羅普考慮到剛成立的兒童局羽翼未豐，在爭取兒童福利時，她首先回避了童工等敏感問題，以避免在起步階段就與強大的企業(yè)家利益集團進行對抗。(15)Theda Skocpol,Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States,p.486.她把視線轉向嬰兒健康與福利，選擇將研究嬰兒死亡率問題作為兒童局的首個任務，(16)Helen Varney and Joyce Beebe Thompson,The Midwife Said Fear Not: A History of Midwifery in the United States,New York: Springer,2016,p.74.并試圖領導一場全國范圍的有組織的嬰兒健康運動。

確立目標之后，兒童局隨即在國內開展廣泛的調查研究，并相繼出版一系列有關嬰兒死亡率問題的報告。在調查中，兒童局嘗試從醫(yī)學和社會學等多個角度去探尋嬰兒死亡原因。兒童局愈發(fā)關注母親健康狀況與嬰兒死亡率的直接關聯(lián)，尤其是孕產婦的死亡對胎兒和新生兒存活率的致命影響。根據(jù)1913年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，美國約有1萬5千名女性因生產而死亡，其中近一半人死于產褥熱和產后膿毒血癥，而這些疾病與許多兒童病一樣，可以通過產前和產后護理進行預防。(17)Estelle B.Hunter,Infant Mortality: Results of a Field Study in Waterbury,Conn.,Based on Births in One Year,Infant Mortality Series No.7,Bureau Publication No.29,Washington D.C.: Government Printing Office,1918,p.50.母親是嬰兒最重要的看護者，而失去母親的新生兒的生活是艱難的。兒童局曾對康涅狄格州沃特伯里市和馬里蘭州巴爾的摩市的喪母嬰兒死亡率數(shù)據(jù)做過研究，前者喪母嬰兒的死亡率是該市平均水平的三倍，而在巴爾的摩，喪母嬰兒的死亡率是當?shù)仄骄降奈灞丁?18)Sixth Annual Report Of The Chief,Children’s Bureau,Washington D.C.: Government Printing Office,1918,p.12.兒童局的研究結果表明，若忽視對孕產婦群體的保護，就無法真正保護嬰兒，母親和嬰兒的健康問題也由此成為無法分割的整體。(19)Grace L.Meigs, Maternal Mortality from All Conditions Connected with Childbirth in the United States and Certain Other Countries,Miscellaneous Series No.6,Bureau Publication No.19,Washington D.C.: Government Printing Office,1917,pp.5,9.在兒童局看來，促進嬰兒健康的一個重要方面就是普及孕產婦護理措施。他們呼吁地方和社區(qū)重視產前、產后護理工作，并將之作為降低嬰兒死亡率的工作重心之一。

兒童局工作的另一個突破是關注鄉(xiāng)村地區(qū)的母嬰健康問題。鄉(xiāng)村孕產婦的護理缺失問題比城市更加突顯，鄉(xiāng)村的問題不在于孕產婦和嬰兒護理服務的優(yōu)劣，而是任何形式的醫(yī)療護理均在鄉(xiāng)村地區(qū)難以獲取。許多婦女在生產時，只有丈夫、親戚在身邊，很少能得到專業(yè)的醫(yī)護人員陪護。(20)Grace L.Meigs, Maternal Mortality from All Conditions Connected with Childbirth in the United States and Certain Other Countries,Miscellaneous Series No.6,Bureau Publication No.19,pp.26-27.此外，由于鄉(xiāng)村家庭普遍經濟條件差，受教育水平低下，鄉(xiāng)村嬰兒的照料也比城市嬰兒更易受到家庭貧困、缺少科學護理等因素的影響。兒童局意識到母嬰健康服務在城鄉(xiāng)之間的不平衡，并為改善鄉(xiāng)村母嬰健康制定了一系列計劃，例如以縣為中心建立鄉(xiāng)村護理機構，配備專業(yè)的護士團隊診斷孕婦是否存在危險跡象，在縣里建立母嬰福利中心，對婦女進行孕產婦和嬰兒護理的健康教育等。兒童局的一系列調查研究為其未來的工作指明了方向，無論是對孕產婦護理的強調還是對鄉(xiāng)村母嬰健康的重視，均成為之后兒童局開展母嬰健康活動的重點內容。

雖然兒童局在開展母嬰健康服務方面有諸多設想，但由于其組織弱小、權力有限，很難在地方落實其母嬰保護計劃。與此同時，兒童局注意到婦女組織在基層的廣泛影響力，于是開始尋求與婦女組織合作，利用這些組織的社會網絡開展母嬰健康活動。1916年3月，兒童局在婦女俱樂部聯(lián)合會(General Federation of Women’s Clubs)的協(xié)助下舉辦了“全國嬰兒周”運動，活動主要通過講座、兒童福利展覽等形式推廣健康教育和出生登記制度等，并利用嬰兒健康會議對嬰兒進行體檢。該活動吸引了全美數(shù)百萬婦女，曾經被忽略的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農村地區(qū)也積極參與其中。州衛(wèi)生官員協(xié)助嬰兒周活動中的教育工作，但由于缺乏撥款，成效有限，他們最大的貢獻是提供和整理地方嬰兒死亡率統(tǒng)計材料。許多地方的活動由當?shù)匦l(wèi)生委員會或市議會撥款資助，但不同地區(qū)的花銷差異非常大，有的南部小村莊僅花費35美分，有的中西部城市則耗費四千美元。(21)Children’s Bureau, Baby-week Campaigns (Revised Edition),Washington D.C.: Government Printing Office,1917,pp.9-34.

在這一階段，兒童局開展的母嬰保健活動展現(xiàn)了聯(lián)邦層面對于“保護母嬰”的努力。然而，該局僅僅是全國母嬰健康運動名義上的領袖，其實際工作基本依靠民間組織和地方衛(wèi)生機構來完成。兒童局的主要貢獻在于調查美國各地母嬰健康狀況，以及開展低成本的宣傳和教育工作，如組織母嬰護理的觀影活動、分發(fā)保健宣傳冊等。而像母嬰護理和體檢等醫(yī)療服務，則是依靠地方征召醫(yī)生、護士志愿者來實現(xiàn)的。盡管“全國嬰兒周”活動將母嬰健康服務從地方推廣至全國范圍，但由于各地重視程度和落實情況參差不齊，美國母嬰保健事業(yè)發(fā)展進程依然緩慢，聯(lián)邦層面的干預也十分有限。

二、一戰(zhàn)與美國社會保護母嬰的“愛國責任”

從20世紀初到美國參加一戰(zhàn)前，在社會改革者和民間組織的動員下，母嬰健康運動的范圍從地方發(fā)展到全國，但多數(shù)地方政府都無法給予這場運動太多支持。1915年，美國僅有4個州和18個城市設立了兒童衛(wèi)生部門以指導和協(xié)調母嬰健康運動。(22)Richard A.Meckel,Save the Babies: American Public Health Reform and the Prevention of Infant Mortality,1850-1929,p.134.在美國參加一戰(zhàn)前，母嬰保護這一社會問題始終難以進入政治家們的議程中。1917年4月美國加入一戰(zhàn)，保護“未來公民”的急迫性和嚴峻性在戰(zhàn)時逐步顯現(xiàn)，母嬰疾苦也由此與國家命運和利益交織在一起。

相較于美國，一些歐洲國家政府很早就介入母嬰保健事業(yè)中，它們的努力也引起了美國公共衛(wèi)生官員和社會改革者的注意。自19世紀末開始，英國社會就十分重視對兒童生命的呵護。第二次布爾戰(zhàn)爭期間，英國在征兵過程中暴露出國民體質下降的問題，這也令該國政界早早認識到保護下一代是關乎國家利益的重大事宜。(23)Jane Lewis,“The Social History of Social Policy: Infant Welfare in Edwardian England,” Journal of Social Policy,Vol.9,No.4 (October 1980),p.463.與此同時，自由派改革者約翰·戈斯特(John Gorst)提出了“國家兒童觀”，他認為，當家長因為貧困或其他原因而無法履行照顧兒童的責任時，國家需要扮演父母的角色。若這些家庭的兒童能夠得到國家的悉心照料，他們勢必會成長為有用之才，否則就是整個社會的負擔。(24)魏秀春：《20 世紀英國學校健康服務體系探析》，《世界歷史》，2017年第4期，第23頁。因此，即便在一戰(zhàn)醫(yī)療資源緊張的情況下，英國政府也未松懈，依然積極采取措施降低嬰兒死亡率，(25)在一戰(zhàn)期間，英國政府相繼制定了《助產士法》(The Midwives Act,1916)和《婦幼福利法》(Maternity and Child Welfare Act,1918)，鼓勵地方當局和志愿組織建立兒童福利中心，開展婦幼訪問等兒童健康服務，并愿為此提供最高占其支出額度50%的資助。當時，以健康訪問為基礎的婦幼健康福利活動成為一項“國家的社會性服務”。參見魏秀春：《公共健康視閾下的英國兒童福利研究述評》，《中國社會科學院研究生院學報》，2020年第2期，第134頁。最終將其降至歷史最低。(26)Children’s Bureau, Save 100000 Babies and Get a Square Deal for Children,Washington D.C.: Government Printing Office,1918,p.2.法國則與英國的情況有所不同，該國在戰(zhàn)前因較低的出生率暴露出人口危機問題，當時法國的出生率與死亡率近乎相等，已有社會人士開始擔憂法國國民的未來。一戰(zhàn)的爆發(fā)更是給法國帶來了出生率的急劇下降以及毀滅性的死亡率。自1914年以來，法國出生率下降了近50%。(27)“Better Babies for France,” Good Health,Vol.LIV,No.12 (December 1919),p.693.到1916年時，法國人口死亡率超過20‰，而出生率卻僅有8‰。(28)可對比同期美國紐約州的數(shù)據(jù)，當時的紐約州出生率為23‰，死亡率為14‰。對于法國來說，保護兒童生命幾乎成為當時面臨的最重要和最緊迫的問題。

對大洋彼岸的美國來說，歐洲國家出現(xiàn)的人口危機本應成為一個重要警示，然而美國政府在保護本國下一代的問題上并無更多作為。值得注意的是，在美國參戰(zhàn)后，美國社會便立即向歐洲盟國的兒童施以慷慨的人道主義救援，這與其國內兒童的悲慘境遇形成鮮明對比。為了幫助法國應對人口危機，美國紅十字會(29)1913年3月19日，伍德羅·威爾遜總統(tǒng)被任命為美國紅十字會第一位名譽主席。1917年美國參加一戰(zhàn)后，威爾遜任命了一個由13人組成的戰(zhàn)爭委員會，指導紅十字會在戰(zhàn)爭中的行動。在法國積極開展嬰兒福利工作，不僅派遣醫(yī)生、護士前去進行產前護理和科學哺育指導，(30)War Council of the American Red Cross,The Work of the American Red Cross,Washington D.C.: American Red Cross,1917,p.109.還在當?shù)亟⑵饗雰焊＠尽?31)War Council of the American Red Cross,The Work of the American Red Cross,p.82.截至1918年6月30日，美國紅十字會在法國開展的兒童工作共花銷130.73萬美元，金額在其47項支出項目中位列第7位。(32)Historical Division Department of the Army,United States Army in the World War, 1917-1919,Washington D.C.: Government Printing Office,1948,p.426.美國社會在救助海外兒童方面展現(xiàn)出極大的熱情，國內諸多的兒童問題卻因缺少資金和組織支持而無法解決。由于戰(zhàn)時兒童生活質量下降、國內醫(yī)療資源緊張等原因，美國嬰兒死亡率在這一時期急劇增長，費城、波士頓等地的嬰兒死亡率更是達到戰(zhàn)前的三倍。(33)S.Josephine Baker,“Lessons From The Draft,” American Association For Study And Prevention Of Infant Mortality Transactions Of The Ninth Annual Meeting,Part III,1918,p.187.面對這一狀況，兒童福利支持者、紐約市著名兒科醫(yī)生S.約瑟芬·貝克(S.Josephine Baker)辛辣地諷刺道：“在歐洲戰(zhàn)壕里當兵比在美國做嬰兒安全六倍?！?34)S.Josephine Baker,“Save the Babies in the War Time,” Health News:Monthly Bulletin New York State Department of Health,Albany: Division of Public Health Education of New York State,Vol.XIII,No.9,September,1918,p.255.此外，美國對待海外兒童和本國兒童的巨大反差也讓貝克十分不滿，在她看來，比利時、亞美尼亞等國的饑餓孩童，反而比曼哈頓島上同樣悲慘的小家伙們更容易得到美國人的慷慨相助。(35)S.Josephine Baker, Fighting for Life,New York: New York Review of Books,2013,p.170.

兒童福利支持者反復呼吁美國社會應給予國內兒童同樣的關照，但真正令人們認識到問題嚴峻性的是美國參戰(zhàn)后的征兵體檢。參戰(zhàn)本身就意味著國家將會失去一批年輕力壯的公民，而征兵體檢則讓美國社會認清了本國國民體質的糟糕狀況。從1917年12月至1918年6月，美國21～30歲的男性公民中有269.3萬人參加征兵體檢，其中有83萬人因身體不達標而被拒，占體檢總人數(shù)的30.82%。(36)Provost Marshal General’s Bureau,Second Report of the Provost Marshal General to the Secretary of War on the Operations of the Selective Service System to December 20,1918,Washington D.C.: Government Printing Office,1919,p.161.事實上，為了能在短時間內征召到足夠多的士兵，戰(zhàn)爭期間的征兵要求已經比和平時期寬松許多。在美國參加一戰(zhàn)前的三年中，所有參加正規(guī)軍的申請者中因身體原因被拒的人數(shù)比例高達78%。這些身體缺陷大多是由嬰幼兒時期的疾病造成的，例如猩紅熱引起的心臟雜音和佝僂病引起的身體畸形。在貝克醫(yī)生看來，這些疾病均可以在兒童時期得以預防。(37)S.Josephine Baker,“Lessons From The Draft,” American Association For Study And Prevention Of Infant Mortality Transactions Of The Ninth Annual Meeting,Part III,1918,p.186.征兵中大量存在的身體缺陷已暴露出美國對兒童健康問題的忽視，而在戰(zhàn)時狀態(tài)下，健康的生命展現(xiàn)出高于個體的價值與意義：兒童健康不僅事關個人生存和家庭幸福，更關涉未來國家的安危。

征兵問題前所未有地放大了美國兒童不容樂觀的健康狀況，并再次加劇了美國社會對于“種族退化”的擔憂。貝克醫(yī)生認識到，雖然戰(zhàn)爭讓美國兒童遭受了災難，但卻由此“因禍得?！?。在和平時期，成年人往往會忽略兒童的社會價值。而戰(zhàn)爭的爆發(fā)和征兵問題讓人們直接感受到兒童對國家前途的影響，“他們將成長起來，填充那些死去的成年人的生命，是極其寶貴的國家財富”。(38)S.Josephine Baker, Fighting for Life,p.165.蒙大拿州海倫娜市兒童福利處的瑪格麗特·休斯(Margaret Hughes)從征兵問題中看到過去美國在照顧兒童方面的疏忽和錯誤。她認為當下兒童對于美國和世界的意義比以往任何時候都要重要，兒童就是戰(zhàn)時的“最后一道防線”，應當倍加努力呵護。(39)Margaret Hughes,“Building Up Our Last Line Of Defense,”Public Health,Vol.VI,No.4 (April 1918),pp.113,127.正是由于戰(zhàn)爭激發(fā)出的憂患意識，人們開始將拯救兒童等同于愛國行為，并視之為“戰(zhàn)時國家的基本任務”。(40)Seventh Annual Report Of The Chief,Children’s Bureau, Washington D.C.: Government Printing Office,1919,p.7.更重要的是，這種認識也逐漸在美國最高決策層的意志中體現(xiàn)出來。

當母嬰兒童健康涉及國家利益時，這項事業(yè)引起了美國政府更多部門的注意，兒童局毫無疑問地沖在最前沿。為了提醒美國社會將保護兒童視為“愛國責任”，兒童局與國家國防委員會下的婦女委員會聯(lián)合發(fā)起一項戰(zhàn)時活動，把1918年4月6日至1919年4月6日設立為“兒童年”。(41)參見Administration on Children,Youth and Families,The Children’s Bureau,Administration for Children and Families,The Children’s Bureau Legacy: Ensuring the Right to Childhood,Washington D.C.: Government Printing Office,2013.https://www.childwelfare.gov/more-tools-resources/resources-from-childrens-bureau/cb-ebook/(2022-03-28).借此契機，兒童局向社會表示，當下對兒童健康的重視將有助于確保未來有充足的身體健康的士兵，并將“拯救10萬個美國嬰幼兒”作為一項戰(zhàn)爭措施來實施。(42)Administration on Children,Youth and Families,The Children’s Bureau,Administration for Children and Families,The Children’s Bureau Legacy: Ensuring the Right to Childhood;Seventh Annual Report Of The Chief,Children’s Bureau,pp.6-7.當勞工部將其提交給決策層時，該計劃得到了伍德羅·威爾遜總統(tǒng)的鼎力支持。威爾遜對兒童年活動的目的給予高度肯定，他在給勞工部長的回信中說道：“在我看來，除了盡一切可能幫助前線士兵之外，再也沒有什么比保護兒童更具愛國意義。兒童占我國人口的三分之一?！?43)Sixth Annual Report Of The Chief,Children’s Bureau,p.24.威爾遜認為，“法國和英國的立法機構現(xiàn)在都在關注兒童的教育和勞動條件，這表明盟國的信念是：保護兒童是贏得戰(zhàn)爭的關鍵”。(44)Sixth Annual Report Of The Chief,Children’s Bureau,p.25.在表明態(tài)度之余，威爾遜還從國防基金中撥款15萬美元給兒童局，援助其執(zhí)行“兒童年”計劃。威爾遜表示，他相信兒童年活動不僅能夠拯救10萬嬰幼兒的生命，也能成為國家層面努力提高兒童健康、教育和勞動標準的開端。(45)Jan Doolittle Wilson,The Women’s Joint Congressional Committee and the Politics of Maternalism,1920-30,p.31.

相比之前的全國性活動，“兒童年”計劃展現(xiàn)出更強大的組織力量和執(zhí)行力，全國上下共建立了1.7萬個地方委員會，1100萬婦女參與其中。(46)Children’s Year: A Brief Summary of Work Done and Suggestions for Follow-Up Work,Children’s Bureau,Washington D.C.: Government Printing Office,1920,p.6.活動內容也較以往更加豐富，除兒童體檢和健康護理教育項目外，各地委員會還增加了兒童返校運動和“愛國游樂周”(Patriotic Play Week)活動。(47)Sixth Annual Report Of The Chief,Children’s Bureau,p.24;Children’s Year: A Brief Summary of Work Done and Suggestions for Follow-Up Work,pp.7-8.為了提醒美國社會將保護兒童視為“愛國責任”，組織者在宣傳和活動設計中處處彰顯兒童、戰(zhàn)爭與愛國主義的聯(lián)系。在伊利諾伊州，地方委員會決定在戰(zhàn)爭徽章上添加嬰兒的圖像，以表明拯救嬰兒是一項愛國義務。在設計標語時，委員會也竭力突出兒童與國家之間的關系，例如“為國家拯救孩子，為孩子們拯救國家”“孩子們的健康是國家的力量”等等。(48)Ira Couch Wood,“America’s Greatest Asset,” Year Book of Department of Household Science,1919 ,Springfield: Illinois State Journal Co.,1920,p.34.在活動安排上，兒童局設計的“愛國游樂周”活動最能突顯增進兒童健康的戰(zhàn)略意義。該活動的目的是敦促父母帶著孩子出門進行健康的娛樂休閑活動，包括體育、游戲、歌唱、戲劇表演等。在解釋“為什么在戰(zhàn)時舉辦娛樂休閑活動”時，組織者以現(xiàn)代軍事訓練中的游戲活動為例，講述軍營如何通過游戲娛樂的方式培養(yǎng)士兵的能力、意志和勇氣，并認為有必要將這一活動推廣至普通群眾，尤其是在兒童和老人群體中間。(49)Harles Frederick Weller,“Patriotic Play Week and the War-Time Recreation Drive,” The Playground,Vol.XII,No.4 (July 1918),pp.177-179.

1919年5月，威爾遜和美國兒童局在華盛頓召開第二屆白宮兒童福利會議，會議主題是“為美國兒童的健康、教育和勞動制定最低標準”。(50)白宮兒童福利會議是由美國總統(tǒng)發(fā)起的一系列討論兒童權益與福利的會議。1909年，西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)舉辦了第一屆白宮兒童福利會議，主題是討論失依兒童的照顧問題。此后，每隔十年左右，美國總統(tǒng)都會召開一次會議，討論內容涉及兒童需求、健康與福利標準及人格發(fā)展等問題。此活動一直延續(xù)到20世紀70年代。這場會議被視為“兒童年”運動的高潮。(51)Children’s Bureau,The Story Of The White House Conferences On Children And Youth,Washington D.C.: US Department of Health,Education,and Welfare,1967,p.6.約有200位社會人士參加此次會議，其中包括社會改革者、醫(yī)護人員、教育工作者、婦女組織成員等。一些外國專家也受邀參加會議，以交流在戰(zhàn)時保護兒童的經驗和措施。在討論“為母親和兒童健康提供公共保護的最低標準”時，專家們首先強調了普及母嬰醫(yī)療服務的重要性：各地在有條件的情況下，應建立婦產科醫(yī)院、兒童醫(yī)院等機構，以滿足母嬰的護理需求。健康教育和護理指導的普及是另一重要方面，各地應通過兒童保健中心、公共衛(wèi)生護理等途徑向母親們介紹嬰幼兒高死亡率的原因以及解決辦法，并教育她們如何科學撫養(yǎng)兒童、預防疾病等。(52)Children’s Bureau,Minimum Standards for Child Welfare:Adopted by the Washington and Regional Conferences on Child Welfare,1919,Washington D.C.: Government Printing Office,1920,pp.7-8.白宮兒童福利會議為全國母嬰保健服務設立了一個初步的標準，這也表明聯(lián)邦層面已經準備好在母嬰問題上扮演一個長期的、固定的角色，并呼吁各地衛(wèi)生部門加以配合。

兒童局和母嬰福利支持者通過吸取國外經驗和對國內征兵問題的反思，建立了一套“愛國主義”話語，以推動社會重新評估母嬰的社會價值，并成功促使母嬰健康這一福利訴求從地方走向國家層面。威爾遜總統(tǒng)提出的保護孩童的“愛國責任”也大大增加了聯(lián)邦政府介入母嬰健康事業(yè)的合理性與必要性。此外，通過全國“兒童年”運動，兒童局與地方建立了空前廣泛的聯(lián)系，雖然這一年的活動具有臨時性，但較短時間內在全國范圍實現(xiàn)了組織上的協(xié)調，并通過統(tǒng)一計劃執(zhí)行母嬰健康服務，這為之后聯(lián)邦與地方的合作奠定了基礎。

三、戰(zhàn)后母嬰保健立法中的聯(lián)邦政府責任構建

一戰(zhàn)使得母親和兒童的社會價值得以重新定義，這不僅在極大程度上強化了母嬰群體與國家的聯(lián)系，也初步令國家保護母嬰的責任得以明晰。隨著戰(zhàn)后平靜生活的到來，戰(zhàn)時的“愛國主義”話語逐漸淡出人們的日常討論，但戰(zhàn)爭敲響的人口健康問題的警鐘仍有回音，并在之后的母嬰保護立法中發(fā)揮了關鍵作用。1919年，密歇根州衛(wèi)生委員會在一篇社論中表示，如果戰(zhàn)爭結束后，社會對母嬰保健工作開始出現(xiàn)懈怠，那將是一場災難。他們還談道：“戰(zhàn)爭只會使我們的問題更加突出。在和平時期，影響公眾健康的基本因素與戰(zhàn)時相同。除非整個社會比以往更加關心孩童福利，否則密歇根州每年仍將有成千上萬的嬰兒死去。我們將像去年一樣需要更好的醫(yī)學檢查，因為無論是和平時期還是戰(zhàn)爭時期，我們都需要健康的兒童和成年人?！?53)“Editorial,” Public Health,Vol.VII,No.4(April 1919),pp.178-179.

戰(zhàn)后社會對母嬰保護問題的持續(xù)關注，也使得兒童局迎來了構建聯(lián)邦母嬰保健體系的最佳時機。盡管在威爾遜總統(tǒng)的支持下，兒童局領導了一場聲勢浩大的“兒童年”運動，但萊思羅普等人并不滿足于兒童局在戰(zhàn)時的短暫表現(xiàn)。她們希望聯(lián)邦政府在保護母嬰兒童方面能夠發(fā)揮長久且關鍵的作用。事實上，早在1917年，萊思羅普就已在思考使聯(lián)邦政府介入母嬰保健事業(yè)的具體辦法。她曾向勞工部提交過一份名為“在聯(lián)邦援助下實施母嬰公共保護”的計劃，提議讓聯(lián)邦政府以“聯(lián)邦贈款”(Grant-in-aid)(54)“聯(lián)邦贈款”，即聯(lián)邦政府將經費以“贈款”方式轉移到各州，通過各州政府來發(fā)放給需要救助的人。接受贈款的州必須按聯(lián)邦政府的要求制定新的或修訂舊的救助標準，需雇傭受過專業(yè)訓練的職員，提高救助效率和公平程度，以達到公共資助的效果。參見王希：《原則與妥協(xié)：美國憲法的精神與實踐》(增訂版)，北京大學出版社2014年版，第729頁。的形式資助地方開展母嬰保健事業(yè)，由此形成一個從聯(lián)邦到地方、從城市到農村的廣泛的母嬰服務機制。(55)Fifth Annual Report Of The Chief,Children’s Bureau,Washington D.C.: Government Printing Office,1917,pp.47-48.為了爭取將此計劃以聯(lián)邦立法的形式確立，1917年8月，萊思羅普、莉蓮·沃爾德等人會見了當時美國國會的首位女性議員珍妮特·蘭金(Jeannette Rankin)，她們共同制定了母嬰法案的具體內容。(56)Children’s Bureau,U.S.Department of Health & Human Services,The Children’s Bureau Legacy: Ensuring the Right to Childhood (e-book),2013.https://www.childwelfare.gov/pubPDFs/cb_ebook.pdf(2020-09-18).第二年7月，蘭金與參議員約瑟夫·羅賓遜(Joseph Robinson)向國會提交母嬰法案。法案重點關注農村母嬰健康，由聯(lián)邦向各州提供資金援助，由州具體落實行動，向農村地區(qū)提供更多護理教育和公共衛(wèi)生護士。但由于當時全國上下忙于戰(zhàn)事，該法案在國會討論中被擱置數(shù)月，最終以失敗告終。雖然《蘭金—羅賓遜法案》未能成功，但它的出現(xiàn)促使母嬰健康議題得到更多人關注，并在政治討論中進一步發(fā)酵。

1919年和1921年，得克薩斯州參議員莫里斯·謝潑德(Morris Sheppard)與愛荷華州眾議員霍勒斯·湯納(Horace Mann Towner)先后兩次共同向國會遞交母嬰法案。(57)1919年，謝潑德和湯納議員第一次向國會提交母嬰保護法案，但該法案在國會的受理進程依然坎坷，雖然在參議院公共健康和國家防疫委員會、眾議院州際和對外貿易委員會得以通過，但期間耗時過長，當法案提交到眾議院規(guī)則委員會后，規(guī)則委員會未經表決便休會，致使該法案在國會無疾而終。于是，1921年4月，謝潑德和湯納再次向國會提交母嬰保護法案。該法案與《蘭金—羅賓遜法案》的訴求基本一致，僅在機構設置和具體操作上做了改進。在兩次立法聽證會上，多家全國性民間組織前來聲援，并從多個角度論述聯(lián)邦立法的理由。不少法案支持者都提到了一戰(zhàn)的人口損失帶給美國的警示和教訓，并通過強調健康生命對于國家的價值來闡述保護母嬰的必要性。美國兒童衛(wèi)生協(xié)會(American Child Hygiene Association)總理事理查德·A.博爾特(Richard A. Bolt)表示，國家有必要采取更明確和更具建設性的手段來保護母親和兒童，而正是一戰(zhàn)及其后果讓人們深刻認識到這一點。(58)Statement of Dr.Richard A.Bolt,General Director of the American Child Hygiene Association,Senate Committee on Public Health and National Quarantine,Protection of Maternity and Infancy: Hearings on S.3259,66th Congress,Second Session,May 12,1920,Washington D.C.: Government Printing Office,1920,p.54.全國母親代表大會與家長教師聯(lián)合會(National Congress of Mothers and Parent-Teacher Associations)主席彌爾頓·希金斯(Milton P.Higgins)則指出：“最近的戰(zhàn)爭(一戰(zhàn))和許多寶貴生命的悲慘毀滅讓我們重新認識到人類生命的價值?！彼栌媒洕鷮W教授歐文·菲舍爾對個體生命經濟價值的評估，為美國政府算了一筆賬。根據(jù)菲舍爾的理論，每個新生兒所能創(chuàng)造的潛在社會財富約為90美元，20～30歲的成人則能創(chuàng)造4000美元左右的經濟價值。目前美國每年約死亡25萬嬰幼兒和2.3萬名孕產婦，這也就意味著國家每年因母嬰死亡造成的潛在經濟損失是十分巨大的。如果政府通過改善母嬰健康使其免于不必要的死亡，那么至少可以挽回其中三分之一的損失。(59)Statement of Mrs.Milton P.Higgins,President of the National Congress of Mothers and Parent-teacher Associations,Committee on Interstate and Foreign Commerce of the House of Representatives,Protection of Maternity and Infancy: Hearings on H.R.10925,66th Congress,Third Session,December 20,21,22,23,28,29,1920,Washington D.C.: Government Printing Office,1921,pp.55-56.

法案支持者們不僅揭示了保護母嬰與維護國家利益的關聯(lián)，更指出目前的高母嬰死亡率是對美國“文明國家”形象的沖擊。他們反復提到，美國自詡為“世界上最偉大的國家”，但在17個文明國家中，美國的母嬰死亡率卻是最高的。如此“難堪”的數(shù)據(jù)恰恰暴露了美國落后的一面，而美國女作家弗朗西斯·凱斯(Frances P.Keyes)更是將之稱為“國家之恥”。(60)Statement of Mrs.Henry W.Keye,Senate Committee on Public Health and National Quarantine,Protection of Maternity and Infancy: Hearings on S.3259, 66th Congress,Second Session,May 12,1920,p.23.S.約瑟芬·貝克醫(yī)生在聽證會上提到，美國如此默許大量母嬰死亡，這本身就是一種反文明的罪行。(61)Statement of Dr. S.Josephine Baker, Director of the Bureau of Child Hygiene of New York City, Committee on Education and Labor, Protection of Maternity and Infancy:Hearings on S.1039, 67th Congress, First Session, April 25, 1921,Washington D.C.: Government Printing Office, 1921, p.123.根據(jù)貝克的數(shù)據(jù)，在戰(zhàn)時的18個月里，死于分娩的母親人數(shù)與死于戰(zhàn)爭的士兵人數(shù)幾乎相等(約3.8萬人)，而這一時期國內的嬰兒死亡人數(shù)更是高達30萬。若國家能夠采取母嬰法案所提倡的方法，則至少可以挽救其中一半人的生命。她還特意強調，聯(lián)邦政府越來越有責任洗去美國高母嬰死亡率的恥辱，這關乎美國在“文明國家”中的地位。(62)Statement of Dr.S.Josephine Baker,Director of the Bureau of Child Hygiene of New York City,Committee on Interstate and Foreign Commerce of the House of Representatives,Protection of Maternity and Infancy: Hearings on H.R.2366,67th Congress,First Session,July 12,13,14,15,16,18,19,20,21,22,23,1921,Washington D.C.: Government Printing Office,1921,pp.14-15.

許多參眾議員也是母嬰法案的堅定支持者，他們在國會辯論上為母嬰法案辯護，留下諸多精彩而鏗鏘有力的發(fā)言。與聽證會上的立法支持者相似，議員十分注重利用戰(zhàn)爭語境強調公民與國家之間的相互責任，以此建構聯(lián)邦政府保護母嬰的邏輯話語。愛荷華州共和黨參議員威廉·凱尼恩(William S.Kenyon)認為，當美國征兵時，年輕人響應號召奔赴戰(zhàn)場是為了整個國家的利益。因此，保護國家的孩子自然也應該是國家的責任，畢竟“孩子是國家最大的財富”。(63)Congressional Record,67th Congress,First Session,Vol.61,Part.3 (June 28,1921),Washington D.C.: Government Printing Office,1921,p.3143.紐約州共和黨眾議員丹尼爾·里德(Daniel A.Reed)也在國會上指出，這個國家的婦女并沒有在美國宣戰(zhàn)時忽視征兵的號召，當召喚到來時，她們把心中最珍貴的珠寶獻給了祖國?！叭缃?，共和國的強大取決于未來的公民。這個偉大的國家應該用它的臂膀保護母親和兒童，直到當國家需要未來的公民承擔起公共責任時，需要他們領導公共事務時，他們能夠履行一名美國公民應盡的職責”。(64)Congressional Record,67th Congress,First Session,Vol.61,Part 8 (November 19,1921),Washington D.C.: Government Printing Office,1921,p.7993.根據(jù)凱尼恩和里德的陳述，二人都強調戰(zhàn)時美國婦女和年輕公民為保護國家所做的貢獻，而這也是國家應盡其所能保護未來公民的一個重要原因。

議員們還從公民權利和政府責任的角度來闡述聯(lián)邦政府保護母嬰的正當性。得克薩斯州民主黨參議員莫里斯·謝潑德強調指出：“健康出生”是每個人的基本權利，只有這樣人們才能真正享有平等的機會，享有民主?！?65)Congressional Record,67th Congress,First Session,Vol.61,Part.3 (June 28,1921),p.3145.俄亥俄州共和黨眾議員I.M.福斯特(I.M.Foster)則表示：“每個美國人都有權擁有健康的身心……相信該法案將會使這項權利成為既定事實”。他對一戰(zhàn)征兵中暴露的國民體質問題感到震驚和羞恥，“如果這項法案最終能夠將母嬰死亡率降低50%，我們將擁有更多健康的男孩來服兵役，也會擁有更多健康的女孩為紅十字會工作，這代表著近乎所有男性和女性都將為追求和平而奮斗”。(66)Congressional Record,67th Congress,First Session,Vol.61,Part 8 (November 19,1921),p.7998.加州民主黨眾議員約翰·E.雷克爾(John E.Raker)從政府對公民的責任出發(fā)，論證保護母嬰本就是其分內之事?！罢慕K極目標是為了改善人民的生活條件，并使每個人都有更好的發(fā)展機會，這種促進不僅體現(xiàn)在公民的精神和身體狀況上，還有其家庭狀況，以及他的國家和民族的狀況。而改善美國母親的生活、拯救孩子的生命，就是在實現(xiàn)政府的終極目標”。(67)Congressional Record,67th Congress,First Session,Vol.61,Part 8 (November 19,1921),p.7980.

通過聽證會發(fā)言和國會辯論可以看出，不少法案支持者借助一戰(zhàn)的反思將保護母嬰提升至國家利益的高度，這不僅事關國家安全與繁榮，還將決定美國是否能被視作一個真正的“文明國家”。在支持者的話語邏輯下，母嬰群體與國家命運休戚與共。從某種意義上說，保護母嬰便等于保護國家，而這正是聯(lián)邦政府承擔保護母嬰職責的最充分理由。

經過母嬰法案支持者強有力的游說，1921年11月，母嬰法案終于以壓倒性優(yōu)勢獲得通過。其中參議院63人贊成，7人反對；眾議院279票贊成，39票反對，113人棄權。(68)Joseph Benedict Chepaitis,The First Federal Social Welfare Measure: The Sheppard-Towner Maternity and Infancy Act,1918-1932,Ph.D.dissertation,pp.58,73.該法案規(guī)定，聯(lián)邦政府第一年將提供總計148萬美元的撥款以協(xié)助州開展母嬰保健服務，之后的5年將每年追加一筆撥款，每年度不超過124萬元。在行政管理方面，聯(lián)邦層面將設立聯(lián)邦母嬰衛(wèi)生委員會統(tǒng)籌工作，并有權對各州進行調查和研究以提高合作效率。各州衛(wèi)生委員會下的兒童福利部門負責母嬰保健計劃的具體實施，同時每年需就運作和支出情況向聯(lián)邦方面提交報告。(69)Children’s Bureau,The Promotion of the Welfare and Hygiene of Maternity and Infancy,Bureau Publication No.156,Washington D.C.: Government Printing Office,1926,pp.73-75.

《母嬰法》的通過為美國政府介入母嬰保健事業(yè)提供了合法性支持。這是“美國歷史上第一個明確的聯(lián)邦社會福利立法”，(70)Theda Skocpol,Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States,p.481.是聯(lián)邦層面探索社會保障政策的關鍵一步。在該法的支持下，聯(lián)邦政府將與通過該法案的各州共同承擔保護母嬰的社會責任。聯(lián)邦為各州提供資金援助，并為全國母嬰福利工作制定了最基本的標準和規(guī)范。州政府接受聯(lián)邦的撥款、活動指導與監(jiān)督，但在活動的組織和具體實施上仍擁有充分的自主性。從《母嬰法》實施直至1929年，美國僅有馬薩諸塞、康涅狄格和伊利諾伊三州反對該法，其余各州均與聯(lián)邦政府合作，共同推動母嬰保健工作。(71)Children’s Bureau,The Promotion of the Welfare and Hygiene of Maternity and Infancy,Bureau Publication No.178,Washington D.C.: Government Printing Office,1927,p.1.

四、《母嬰法》的影響及其后續(xù)發(fā)展

在20世紀前20余年里，經過美國各方進步人士的不懈努力，保護母嬰的訴求逐漸由地方走向全國。隨著《母嬰法》的通過，聯(lián)邦政府“保護母嬰”的職權得以重塑，這場歷經十余年的母嬰健康運動最終取得了實質性突破。而在此之后，聯(lián)邦《母嬰法》的推廣與執(zhí)行也對美國社會多個方面產生了不可忽視的影響。

首先，《母嬰法》最直接的貢獻是促進了美國母嬰保健事業(yè)的發(fā)展，并在一定程度上改善了母嬰健康狀況。截止到1928年，美國有400多萬名嬰兒、學齡前兒童以及約70萬名孕婦得到了幫助。該法運行下的各州婦幼衛(wèi)生單位分發(fā)了2200萬份宣傳小冊子，建立了2978個永久產前中心，走訪300多萬戶家庭。(72)Children’s Bureau,Promotion of the Welfare and Hygiene of Maternity and Infancy for the Fiscal Year Ending June 30,1929,Publication No.203,Washington D.C.: Government Printing Office ,1931,p.27.經過6年多的努力，美國嬰兒死亡率從75‰下降至64‰，孕產婦死亡率則由67‰下降到62.3‰。(73)J.Stanley Lemons,“The Sheppard-Towner Act: Progressivism in the 1920s,” The Journal of American History,Vol.55,No.4 (Mar.1969),p.785.另外，在聯(lián)邦政府的援助下，那些曾經無力開展母嬰保健工作的地區(qū)獲得了資金保障和行政支持，尤其在農村地區(qū)，農民群體的衛(wèi)生保健訴求得到了關注?！赌笅敕ā吠菩兄?，農村地區(qū)迅速建立起一批婦幼保健站和嬰兒診所，并增加了農村公共衛(wèi)生護士，對當?shù)卦挟a婦進行產前、產后護理。(74)Roger A.Rosenblatt,Ira S.Moscovice,Rural Health Care,New York:John Wiley & Sons,1982,p.36;Carroll P.Streeter,“They Need Not Die,” Farmer’s Wife,Vol.XXXI,No.4 (April 1,1928),p.12;“How Some Women Succeed,” Farmer’s Wife,Vol.XXVII,No.3 (August 1,1924),p.65.該法首次為農村提供了完整的母嬰保護計劃。(75)Carroll P.Streeter,“They Need Not Die,” p.12.這些母嬰保健工作一方面豐富了農村公共衛(wèi)生服務，尤其是推動了農村全職衛(wèi)生服務的發(fā)展，另一方面通過普及健康教育提升了農村公眾健康意識，這些努力有助于縮小城鄉(xiāng)之間的差距。1928年，當?shù)弥赌笅敕ā穼⒚媾R終止時，《農民的妻子》月刊動員農村婦女團結起來支持母嬰保護法。在他們看來，該法一旦被撤銷，農村地區(qū)將會失去這些公平合理的公共衛(wèi)生服務。(76)“A Job For Your Club,” Farmer’s Wife,Vol.XXXI,No.12 (December 1,1928),p.3.

其次，《母嬰法》和婦幼保健事業(yè)的推進促使更多女性走出家庭，給她們提供在公共和政治生活中實現(xiàn)自我價值的機會。在一些歷史學家看來，《母嬰法》的成功是婦女改革者們不懈努力的結果，也是女性爭取自身利益的巨大勝利。(77)Nancy F.Cott,The Grounding of Modern Feminism,New Haven: Yale University Press,1987,p.98.婦女選民聯(lián)盟主席莫德·帕克(Maud W.Park)將這項勝利視為“女性為公益事業(yè)聚集在一起并忠誠合作的第一個成果”。(78)Kirsten Marie Delegard, Battling Miss Bolsheviki: The Origins of Female Conservatism in the United States,Philadelphia: University of Pennsylvania Press,2012,p.66.弗洛倫斯·凱利也曾強調爭取母嬰保護立法在其職業(yè)生涯中具有特殊意義，她說：“在我四十年的奮斗歷程里，沒有一項活動像《母嬰法》那樣至關重要。”(79)Florence Kelley,“My Philadelphia,” The Survey,Vol.LVII,No.1 (October,1926),p.50.《母嬰法》通過后，婦女群體依然是推行全國母嬰保健工作的主力軍。隨著各個地方母嬰保健體系的建立和完善，婦產科、兒科醫(yī)生以及公共衛(wèi)生護士的社會需求量急劇增加。越來越多的女性走出家庭，從事母嬰保健方面的工作，一些優(yōu)秀的女性如鄉(xiāng)村醫(yī)生弗朗西斯·布拉德利(Frances Bradley)、安娜·路德(Anna E.Rude)等在這一領域耕耘一生。此外，《母嬰法》的勝利也在一定程度上給支持婦女參政的人們帶來信心。對于她們而言，該法象征著一個新紀元的開啟。在這個新紀元中，女性將無私地利用自己的權利重塑美國社會和政治。(80)Kirsten Marie Delegard, Battling Miss Bolsheviki: The Origins of Female Conservatism in the United States,p.66.

再次，母嬰保健立法及健康教育的普及還有助于提高美國整個社會的公眾健康意識，并促使人們進一步思考國民健康對于國家的意義。從母嬰法案的游說、立法辯論到執(zhí)行的過程中，支持者們均強調無論在戰(zhàn)時還是在和平時期，兒童健康都應當是一個國家時刻關心的問題。這種“國家責任”論也在影響著美國政黨的政策議程。1928年總統(tǒng)大選期間，民主黨在競選綱領中借用了“孩子是國家最重要的財富”這句流行語來強調保護嬰幼兒是一項重要的國家責任，并允諾給予婦女局和兒童局充足的財政撥款。此外，民主黨還指出將積極發(fā)展公眾健康事業(yè)，他們認為“國民的幸福與滿足不僅僅與物質財富有關，也取決于公民的健康”，民主黨會不遺余力地消除人民對疾病的憂慮，擴大現(xiàn)有公共衛(wèi)生工作，盡一切可能消滅傳染病和防治小兒麻痹癥、癌癥等疑難疾病。(81)Democratic Party Platforms,1928 Democratic Party Platform Online by Gerhard Peters and John T.Woolley,The American Presidency Project.https://www.presidency.ucsb.edu/node/273212(2021-06-24).自此之后，民主黨始終支持政府在公眾健康方面擴大職能，這種積極干預的態(tài)度也在其后民主黨執(zhí)政期間的社會保障政策和醫(yī)保計劃中充分展現(xiàn)。

最后，從長遠來看，《母嬰法》還在一定程度上奠定了美國福利制度的立法基礎。許多美國學者將其定位為“美國歷史上第一個聯(lián)邦社會福利措施”。(82)Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States,p.481;Joseph Benedict Chepaitis, The First Federal Social Welfare Measure: The Sheppard-Towner Maternity and Infancy Act, 1918-1932, Ph.D.dissertation,p.1; Michelle Bezark, “‘Our arithmetic was unique’:The Sheppard-Towner Act and the Constraints of Federalism on Data Collection Before the New Deal,” Journal of Policy History, Vol.33, No.2 (April 2021) , p.184.這個立法的關鍵意義在于，聯(lián)邦與州之間建立了一個適當?shù)?、和諧的社會福利合作模式。在這種模式下，聯(lián)邦政府以不侵犯州權為前提，最大限度地發(fā)揮著“參與者”的角色。三十多年后，兒童局在評價《母嬰法》時說道：“它確立了一項國家政策，即美國人民通過聯(lián)邦政府與地方政府共同分擔責任，向兒童提供保健和福利服務，以確保他們擁有一個良好的人生開端?！?83)Children’s Bureau, It’s Your Children’s Bureau: The Bureau’s Current Program,Washington D.C.: Government Printing Office,1964,p.6.這段評述充分展現(xiàn)了聯(lián)邦政府在母嬰保健事業(yè)中的角色轉變，而聯(lián)邦層面在公共福利方面作用的增強，也使美國現(xiàn)代社會福利制度的創(chuàng)建成為可能。

《母嬰法》開啟了聯(lián)邦政府對社會福利政策的探索，但不意味著這條道路從此平坦無礙。恰恰相反，聯(lián)邦權力的擴大遭到美國保守主義勢力的強勢反撲。實際上，在立法博弈過程中，立法支持者為讓母嬰法案能順利通過，也對保守派做了一定程度的妥協(xié)，例如原計劃中的每年撥款400萬美元最終被壓縮至每年不超過124萬美元；該法暫時只能提供為期五年的財政補助，過期后國會需重新對其進行評估，再次批準后方可獲得撥款。(84)Richard A.Meckel,Save the Babies: American Public Health Reform and the Prevention of Infant Mortality,1850-1929,p.211.在《母嬰法》通過后，馬薩諸塞州曾以該法違憲為由上訴至聯(lián)邦最高法院，但很快就被最高法院駁回。而美國醫(yī)學會、伊利諾伊州醫(yī)學會等組織則向《母嬰法》發(fā)起猛烈攻擊，指責該法是美國走向“國家公費醫(yī)療”(State Medicine)的開始，甚至批評當局政府已然成為“布爾什維克主義的溫床”。(85)Eileen McDonagh, The Motherless State: Women’s Political Leadership and American Democracy,The University of Chicago Press,2009,p.195.20世紀20年代后期，國內政治氛圍日趨保守，《母嬰法》在執(zhí)行8年后因未能通過延期請求而遭終止，但事關母嬰福利的立法斗爭卻并沒有因此停歇。1928—1933年間，《母嬰法》的支持者們先后向國會提交了14份議案，以爭取延續(xù)聯(lián)邦層面對母嬰保健工作的支持。(86)十四項議案分別是H.R.14070、H.R.15215、H.R.17183、S.255、H.R.1195、H.R.2039、H.R.9888、H.R.10574、H.R.12845、 H.R.12995、S.4738、 H.R.4739、S.572、H.R.7525.參見Joseph Benedict Chepaitis,The First Federal Social Welfare Measure-The Sheppard-Towner Maternity and Infancy Act,1918-1932,Ph.D.dissertation,pp.278-280.雖然這些議案均未成功，但一系列立法斗爭使得母嬰福利問題一直擁有政治熱度。在羅斯福實施新政后，1935年國會通過《社會保障法》(SocialSecurityAct)，其中第5章繼承并發(fā)展了《母嬰法》的內容和精神，母嬰福利也由此得以延續(xù)。(87)Susan L.Waysdorf ,“Fighting for Their Lives: Women,Poverty,and the Historical Role of United States Law in Shaping Access to Women’s Health Care,” Kentucky Law Journal,Volume 84,Issue 4(1996),p.789.可以說，1921年《母嬰法》為日后美國婦幼保健服務的發(fā)展提供了豐富的立法與實踐經驗。

結 語

一戰(zhàn)前后，母嬰保健事業(yè)的發(fā)展始終伴隨著聯(lián)邦政府的職權變遷。在美國參戰(zhàn)前，進步派改革人士和民間婦女組織致力于將保護母嬰的社會訴求從地方推向聯(lián)邦，這股“自下而上”的力量開始主動尋求聯(lián)邦政府擴展行政職能，但聯(lián)邦所面臨的是既有政治體制和長久以來政治傳統(tǒng)的約束。美國參加一戰(zhàn)則為聯(lián)邦政府職能轉變提供了重要的助推力，戰(zhàn)時人口問題的突顯，將母嬰健康在“愛國主義”話語下與國家利益掛鉤，母嬰個人疾苦得以與國家命運交織在一起。與此同時，戰(zhàn)爭還使“保護母嬰”成為一項戰(zhàn)時議題，聯(lián)邦政府對戰(zhàn)時國家和社會的控制自然將保護母嬰的事務上升為國家責任，而這也為聯(lián)邦權力擴大的合法化奠定了基礎。戰(zhàn)后的母嬰保健立法是美國社會探索美國式福利體系的一次重要嘗試，《母嬰法》的出臺以法律形式明確聯(lián)邦政府保護母嬰健康的職責，同時在一定程度上賦予其介入社會福利事務的權力，這一立法上的突破也為新政時期社會福利制度的建立打下基礎。

縱觀這段歷程，可以說一戰(zhàn)是20世紀美國母嬰保健事業(yè)發(fā)展的關鍵轉折點，戰(zhàn)爭推動社會重新認識母嬰健康對于國家的價值。隨著戰(zhàn)時母嬰與國家之間共同利益關系的構建，“保護母嬰”議題也逐漸出現(xiàn)政治化的空間，而“誰來保護母嬰”則在戰(zhàn)后成為議題的核心，其實質就是推進母嬰健康之責任的重新分配。聯(lián)邦政府無法回避一項事關國家利益的責任，這也是母嬰保健立法能夠成功的原因之一。從母嬰健康問題的政治演進可以看出，群體的疾病痛苦若想沖破私人領域層面，成為公共議題并形成公共政策，其背后需具備國家利益的權衡和考量。從這層意義上來說，《母嬰法》作為“保護母嬰”的政治議題而發(fā)酵的最終結果，并非只是滿足母嬰群體的現(xiàn)實福利需求，它本質上維護了國家和民族的利益。在《母嬰法》挽救無數(shù)母嬰生命的同時，它也為國家留住了最寶貴的資源。這些健康的國民既是戰(zhàn)時守護家園的最后防線，也是和平時期推動經濟發(fā)展、促進社會進步的重要保證。