貿(mào)易區(qū)域化背景下RCEP自然人流動(dòng)條款研究

馬 冉

21世紀(jì)初多哈回合談判嚴(yán)重受阻,包括中國(guó)在內(nèi)的貿(mào)易大國(guó)紛紛調(diào)整經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略,通過多渠道、多層次的方式進(jìn)行雙邊、區(qū)域和多邊合作,不僅形成了以各自為主導(dǎo)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定網(wǎng),也建構(gòu)了或正在建構(gòu)彼此之間的全新貿(mào)易伙伴關(guān)系[1]。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定①涵蓋了超越傳統(tǒng)貿(mào)易議題的更為廣泛的條款，其中就包含勞動(dòng)力移徙條款的增加。正如國(guó)際勞工組織(ILO)的報(bào)告所述，將涉及勞動(dòng)力跨境移徙的勞工條款更系統(tǒng)地納入貿(mào)易協(xié)定是一個(gè)日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)[2]。

2020年11月15日簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RegionalComprehensiveEconomicPartnershipAgreement, RCEP)，不僅是東亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化新的里程碑,也形成了全球覆蓋人口最多、經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ淖再Q(mào)協(xié)定。目前，文萊、柬埔寨、老撾、新加坡、泰國(guó)、越南6個(gè)東盟成員國(guó)以及中國(guó)、日本、新西蘭、澳大利亞4個(gè)非東盟成員國(guó)都已提交核準(zhǔn)書，協(xié)定于2022年1月1日對(duì)上述10國(guó)生效。關(guān)于自然人流動(dòng)，RCEP締約方之間存在頻繁且大量的跨境移徙，其中大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家擁有許多技能型、半技能型和非技能型勞動(dòng)力，而發(fā)達(dá)國(guó)家則擁有大量能夠在國(guó)外提供服務(wù)的專業(yè)人才，且彼此之間在資源開采、特定服務(wù)部門等貿(mào)易投資領(lǐng)域的吸引力巨大，因此促進(jìn)該區(qū)域的自然人自由流動(dòng)，利用人力資源的差異，獲得潛在收益的空間廣泛而深遠(yuǎn)。RCEP有關(guān)自然人流動(dòng)的規(guī)則，不僅代表著東亞和東南亞地理區(qū)域范圍內(nèi)各國(guó)及澳、新等國(guó)最新的有關(guān)政策措施與態(tài)度立場(chǎng)，也是了解區(qū)域貿(mào)易協(xié)定相比于WTO在促進(jìn)自然人自由流動(dòng)方面的典型代表。

一、貿(mào)易區(qū)域化背景下自然人流動(dòng)規(guī)則的興起與發(fā)展

GATS在國(guó)際上首次將自然人流動(dòng)作為服務(wù)貿(mào)易提供的一種模式予以確立(GATS第1.2(d)條)，并通過《自然人流動(dòng)附件》(theAnnexonMovementofNaturalPersonsSupplyingServiceUndertheAgreement，MNP附件)對(duì)這一服務(wù)模式進(jìn)行了一般性限制。然而長(zhǎng)期以來，勞動(dòng)力的跨境移徙因?yàn)閲?yán)格的國(guó)內(nèi)移民法和煩瑣的市場(chǎng)準(zhǔn)入程序而變得越來越受限，擁有跨國(guó)提供服務(wù)意愿的個(gè)人，尤其是來自發(fā)展中國(guó)家的潛在勞動(dòng)力并未能獲得多少流動(dòng)的機(jī)會(huì)。21世紀(jì)以來，全球貿(mào)易區(qū)域化不斷發(fā)展，在整個(gè)自由貿(mào)易體系重心似乎逐漸偏移至區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的背景下，在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定范圍內(nèi)的自然人流動(dòng)規(guī)則演變值得關(guān)注。相比WTO多邊體制，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定具有不可比擬的角色優(yōu)勢(shì)，直接促成了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定自然人流動(dòng)規(guī)則的興起；相比GATS的相關(guān)規(guī)定，這些區(qū)域性安排既有對(duì)GATS內(nèi)容的繼承，也呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點(diǎn)。

(一)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定自然人流動(dòng)規(guī)則的興起

1.區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的相對(duì)優(yōu)勢(shì)

包括雙邊在內(nèi)的區(qū)域?qū)用嫣幚碜匀蝗肆鲃?dòng)的方法多種多樣，例如促進(jìn)臨時(shí)勞工移徙計(jì)劃、雙邊勞工移徙協(xié)定等。然而與純粹的移徙相比，貿(mào)易形式更容易被接受，目的國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常排斥外來移民，因此貿(mào)易過程中的人員跨境流動(dòng)顯然更容易獲得普遍支持。自由貿(mào)易協(xié)定“在政治上比完全放開移民的協(xié)定更容易使用”[3]。另一方面，當(dāng)發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)、反全球化思潮泛濫時(shí)，以雙邊勞動(dòng)移徙協(xié)定為代表的區(qū)域安排往往首當(dāng)其沖，成為保護(hù)主義的犧牲品；相反，貿(mào)易自由化因其擁有相對(duì)廣泛的政治支持意愿，在存在多邊紀(jì)律的情況下，締約國(guó)訴諸保護(hù)主義的機(jī)會(huì)有限。因此將自然人流動(dòng)納入自由貿(mào)易協(xié)定，有利于在本就“屬于國(guó)家主權(quán)最后堡壘”的該領(lǐng)域，抵御保護(hù)主義的侵蝕，避免國(guó)門對(duì)跨境移徙完全關(guān)閉。另外，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的形式與目的因區(qū)域地理范圍、側(cè)重領(lǐng)域的不同而存在明顯的差異，這種差異也對(duì)自然人流動(dòng)的相關(guān)規(guī)則產(chǎn)生了相應(yīng)的影響：與單純的自由貿(mào)易協(xié)定相比，偏重于一體化建設(shè)的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定通常在規(guī)則設(shè)置上，更傾向于增加促進(jìn)締約方彼此之間勞動(dòng)力自由移徙的實(shí)質(zhì)性義務(wù)，更注重在平衡流動(dòng)性帶來的利益與風(fēng)險(xiǎn)方面找到更好的方法。整體而言，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對(duì)自然人流動(dòng)自由化進(jìn)程的積極推動(dòng)效果比WTO更為顯著。

2.區(qū)域內(nèi)合作的絕對(duì)便利

WTO成員眾多，利益協(xié)調(diào)困難重重；而區(qū)域貿(mào)易協(xié)定成員之間通常地理位置接近、文化傳統(tǒng)同源，認(rèn)知與習(xí)慣也近似，這些便利因素?zé)o疑有利于增加自然人流動(dòng)的頻次、增進(jìn)相互合作的可能。從來源國(guó)來看，跨境移徙的自然人更容易選擇同宗同源的區(qū)域內(nèi)鄰國(guó)；從目的國(guó)來看，民眾對(duì)來自鄰國(guó)的自然人心理上的接受度更高?？缇骋漆阏吲R時(shí)停留期間與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生文化沖突的概率也較低。因此，區(qū)域?qū)用娓菀走_(dá)成共識(shí)，利益更容易兼容，新的監(jiān)管形式和領(lǐng)域也更有可能被添加到協(xié)定中。越來越多的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定包括與跨境移徙相關(guān)的規(guī)則，為提供服務(wù)的自然人設(shè)立了特別簽證或快速準(zhǔn)入程序[4]。區(qū)域內(nèi)的締約方在單邊、雙邊或次區(qū)域?qū)用嫔洗蠖嘁逊e累了推進(jìn)自然人流動(dòng)自由化的豐富經(jīng)驗(yàn)，因此在進(jìn)行區(qū)域談判時(shí)，能相對(duì)清晰地界定自身的比較優(yōu)勢(shì)，并能有的放矢地表達(dá)自身的利益需求，從而促使各締約方能最大限度地釋放談判誠(chéng)意，做出更多的“GATS+”承諾。區(qū)域范圍內(nèi)即使涵蓋各方面差距較大的發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定也比WTO更便于協(xié)調(diào)彼此之間的利益沖突。通常加入?yún)^(qū)域貿(mào)易安排的兩方一定擁有強(qiáng)烈的合作意愿與明顯的市場(chǎng)需求，其要素稟賦與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在互補(bǔ)性：一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家更愿意以開放勞動(dòng)力市場(chǎng)為籌碼與發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行利益交換；另一方面，發(fā)展中國(guó)家也能更有針對(duì)性地設(shè)立專門機(jī)制克服非法移民問題，以獲取對(duì)方在政治安全方面的信任。

(二)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定自然人流動(dòng)規(guī)則的發(fā)展

發(fā)達(dá)國(guó)家作為勞動(dòng)力的主要輸入國(guó)與發(fā)展中國(guó)家作為勞動(dòng)力輸出國(guó)之間的利益平衡，成員方對(duì)跨境移徙的必要管控與促進(jìn)勞動(dòng)力跨境流動(dòng)的政策選擇之間的平衡，構(gòu)成橫亙于WTO自然人自由流動(dòng)談判過程中的兩大障礙，發(fā)展前景并不樂觀。而在WTO之外，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定卻在此領(lǐng)域有所延伸，進(jìn)行了積極有益的探索。

1.勞動(dòng)力準(zhǔn)入類型的增加

發(fā)達(dá)國(guó)家和跨國(guó)公司的利益需求旨在促進(jìn)高技能型跨境移徙；相反，發(fā)展中國(guó)家則發(fā)現(xiàn)其過剩的低技能型及廉價(jià)勞動(dòng)力是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在勞動(dòng)力流動(dòng)方面的差異化需求是造成GATS模式4不成功的原因之一。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的需求矛盾最終導(dǎo)致在GATS模式4項(xiàng)下開放類別的局限，現(xiàn)有承諾多集中于與模式3商業(yè)存在掛鉤的公司內(nèi)部調(diào)動(dòng)人員、商務(wù)訪客及高技能自營(yíng)職業(yè)者。而在區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作層面，貿(mào)易工具和跨境移徙之間的關(guān)系發(fā)生了動(dòng)態(tài)變化，為更多類型的勞動(dòng)力移徙提供了機(jī)會(huì)。一些經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定還將模式4下服務(wù)提供者類別擴(kuò)展至配偶及家屬、一般技術(shù)人員(安裝維修工)與研究生學(xué)員等，包括東盟成員國(guó)之間的一些雙邊自由貿(mào)易協(xié)定還涵蓋了對(duì)半技能型或低技能型勞動(dòng)力跨境移徙的承諾，主要涉及與商業(yè)存在脫鉤的服務(wù)供應(yīng)商子類別——合同服務(wù)供應(yīng)商(CSS)和獨(dú)立專業(yè)人士(IP)。雖然并非所有的區(qū)域安排都一致呈現(xiàn)出此類特征，但包括雙邊在內(nèi)的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定的激增在一定程度上促成了準(zhǔn)入范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出 GATS模式 4承諾的動(dòng)態(tài)演變。

2.更為深遠(yuǎn)的具體承諾

跨境移徙對(duì)接受國(guó)來說具有強(qiáng)烈的政治敏感性，當(dāng)永久性移徙以移民的名義被納入一國(guó)主權(quán)管轄范圍的同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)為目的的臨時(shí)性移徙卻給一國(guó)的規(guī)制秩序帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。移徙管理措施的制定實(shí)施通常不會(huì)考慮貿(mào)易自由化的要求，而一國(guó)對(duì)外來勞動(dòng)力的需求可能因具體時(shí)期、停留時(shí)長(zhǎng)或短缺部門的不同而處于不斷變化的過程，相對(duì)固定的入境許可與停留管理則往往難以滿足實(shí)踐的需要。因此，在跨境移徙開放領(lǐng)域難以徹底自由化的前提下，如何更靈活地實(shí)施移徙管理措施，便利自然人的跨境流動(dòng)是政策制定與實(shí)施的焦點(diǎn)。區(qū)域貿(mào)易安排為促進(jìn)多(雙)邊合作，通常如WTO一樣將透明度奉為基本準(zhǔn)則，且在涉及自然人流動(dòng)的國(guó)內(nèi)措施的具體流程方面規(guī)定了更為具體有效的透明度義務(wù)。實(shí)踐中，除了不透明，監(jiān)管措施實(shí)施的不一致也是制約包括自然人流動(dòng)在內(nèi)的服務(wù)貿(mào)易自由化的重要因素。不同國(guó)家在處理同類型入境申請(qǐng)時(shí)施行差異化的簽證管理措施，這種不一致即監(jiān)管的異質(zhì)性，對(duì)自然人跨境流動(dòng)的負(fù)面效應(yīng)同監(jiān)管本身均被證明是區(qū)域貿(mào)易談判重點(diǎn)考慮的議題。基于區(qū)域內(nèi)緊密相連的國(guó)家利益與強(qiáng)烈的合作意愿，大多數(shù)締約方確實(shí)愿意通過區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定作出相較于GATS更為深遠(yuǎn)的承諾。

二、RCEP自然人流動(dòng)條款的主要內(nèi)容

RCEP涉及自然人流動(dòng)的規(guī)則主要見于第8章“服務(wù)貿(mào)易”(包括附件3“專業(yè)服務(wù)”)與第9章“自然人臨時(shí)移動(dòng)”，也涉及第17章中的一般性條款，各締約方的相關(guān)承諾均列于RCEP附件4“自然人臨時(shí)移動(dòng)承諾表”。 一方面，RCEP沿襲了GATS的做法，將自然人流動(dòng)作為服務(wù)貿(mào)易模式之一進(jìn)行規(guī)制；另一方面，RCEP設(shè)置專章并在具體規(guī)則設(shè)置上對(duì)自然人的準(zhǔn)入范圍、締約國(guó)國(guó)內(nèi)規(guī)制權(quán)及具體措施的實(shí)施與彼此合作等方面做出了更為積極的安排，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)自然人的自由流動(dòng)。

(一)自然人的準(zhǔn)入范圍

1.自然人準(zhǔn)入的具體類別

依據(jù)RCEP第9章第2.1條，適用本章的自然人需從事貨物貿(mào)易、提供服務(wù)或者進(jìn)行投資，涵蓋商務(wù)訪客、公司內(nèi)部調(diào)動(dòng)人員及各締約方承諾表中可能規(guī)定的其他類別②。另RCEP第9章第3條規(guī)定承諾表可對(duì)配偶及家屬作出承諾③。可見，RCEP不僅從整體上對(duì)自然人的范圍做出了規(guī)定，也對(duì)可能涉及的具體類別予以明示；而且較之GATS中的服務(wù)貿(mào)易供應(yīng)商，范圍有所擴(kuò)大，包括了締約方之間所有涉及經(jīng)濟(jì)目的的自然人流動(dòng)情形。

2.臨時(shí)性標(biāo)準(zhǔn)

RCEP第9章名為“自然人臨時(shí)移動(dòng)”，本章第1.3條對(duì)符合臨時(shí)性要求的自然人做出了限定，即“本章涵蓋的一締約方自然人臨時(shí)入境，沒有意圖永久居留”。臨時(shí)性質(zhì)是相對(duì)于“永久居留”意圖來設(shè)定的，雖沒有做具體時(shí)長(zhǎng)的量化要求，但從本質(zhì)上界定了“臨時(shí)性”的含義且賦予締約方更加寬泛的承諾選擇權(quán)。

(二)締約方的國(guó)內(nèi)規(guī)制權(quán)及其實(shí)施

1. 締約方國(guó)內(nèi)措施的適用范圍

RCEP第9章第2條的2、3、4款就締約方對(duì)自然人流動(dòng)的國(guó)內(nèi)規(guī)制權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。相對(duì)于第1款對(duì)自然人進(jìn)行界定時(shí)的正面列舉法，這3款基本采取了反面排除式的規(guī)定方法，既體現(xiàn)對(duì)締約方主權(quán)的尊重，也盡可能地?cái)U(kuò)展了其規(guī)制的自由空間。

第2.2條的措辭與GATS的MNP附件第2條一致，同樣確認(rèn)了自然人流動(dòng)的“臨時(shí)性”，且本章第5條有關(guān)具體承諾表的規(guī)定則明確要求應(yīng)當(dāng)“包括停留的時(shí)長(zhǎng)”。第2.3條與MNP附件第4條措辭幾乎一模一樣，對(duì)各締約方行使規(guī)制權(quán)予以原則性限制。所謂“準(zhǔn)予臨時(shí)入境”“處理申請(qǐng)”“透明度”“合作”等條款均以“合理”為締約方實(shí)施相應(yīng)措施的原則性標(biāo)準(zhǔn)。第2.4條直接將“移民手續(xù)(immigration formality)”排除于可能“使任何締約方在本章項(xiàng)下獲得的利益喪失或減損”的方式之外，而根據(jù)本章第1.1條，移民手續(xù)是指準(zhǔn)予臨時(shí)入境的簽證、許可、通行證、其他文件或者電子授權(quán)，涵蓋的國(guó)內(nèi)政策措施范圍明顯比MNP附件第4條腳注中的“簽證”更廣泛，可見RCEP對(duì)締約方管理臨時(shí)入境的既有措施給予了盡可能的認(rèn)可，明確了以“移民手續(xù)”為名的所有相關(guān)監(jiān)管措施本身不構(gòu)成利益喪失或減損的理由。

2.有關(guān)具體承諾表的規(guī)定

RCEP第9章第5條采取與第8章“服務(wù)貿(mào)易”同樣的方式，要求締約方將涉及自然人臨時(shí)入境及臨時(shí)停留的國(guó)內(nèi)規(guī)制措施，分為市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)民待遇的具體承諾，列于附件4?！按祟惓兄Z表應(yīng)當(dāng)對(duì)承諾表中包含的每一類別的自然人規(guī)定管理此類承諾的條件和限制”，這里的“條件和限制”除了停留時(shí)長(zhǎng)外，通常包括經(jīng)濟(jì)需求測(cè)試、資質(zhì)要求、數(shù)量限制等。RCEP締約方均以正面清單的方式提交了自然人臨時(shí)移動(dòng)具體承諾表。結(jié)合RCEP附件2“具體服務(wù)承諾表”及附件3“服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表”，一締約方列于附件4的承諾要么構(gòu)成其在附件2承諾表中水平承諾的具體內(nèi)容，要么作為附件3承諾表中對(duì)所有服務(wù)部門中自然人流動(dòng)的整體要求，只是所涉自然人的范圍不僅僅局限于服務(wù)貿(mào)易供應(yīng)商。RCEP延續(xù)了GATS在自然人流動(dòng)方面對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)制權(quán)充分尊重的做法，即國(guó)際協(xié)定對(duì)基于主權(quán)管轄權(quán)的具體國(guó)內(nèi)規(guī)制措施并無直接判斷取舍的權(quán)力。但有關(guān)“條件與限制”的明示要求對(duì)締約方相應(yīng)措施的具體實(shí)施也施加了一定的限制。

3.臨時(shí)入境的申請(qǐng)與批準(zhǔn)

RCEP第9章第4條“準(zhǔn)予臨時(shí)入境”和第6條“處理申請(qǐng)”從實(shí)體與程序兩方面對(duì)締約方準(zhǔn)予另一締約方自然人臨時(shí)自由移動(dòng)的原則與規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定。

首先，依據(jù)第4.1條和第4.3條的規(guī)定，每一締約方應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予另一締約方的自然人臨時(shí)入境或臨時(shí)停留的延期，也可以拒絕另一締約方的任何自然人臨時(shí)入境或者延長(zhǎng)臨時(shí)停留。可見，準(zhǔn)予自然人的臨時(shí)移動(dòng)是義務(wù)，符合促進(jìn)流動(dòng)性的宗旨；而拒絕自然人臨時(shí)移動(dòng)的請(qǐng)求是權(quán)利，尊重維護(hù)締約方主權(quán)的原則。義務(wù)需要與權(quán)利進(jìn)行平衡，準(zhǔn)予入境或延長(zhǎng)停留必然以滿足條件為前提。第4.1條同時(shí)規(guī)定了“遵守規(guī)定的申請(qǐng)程序辦理所需的移民手續(xù)”及“符合……所有相關(guān)資格要求”作為申請(qǐng)人獲得流動(dòng)許可的具體條件，前一項(xiàng)是申請(qǐng)程序要求，后一項(xiàng)則為實(shí)體要件的強(qiáng)調(diào)。

其次，第4條和第6條規(guī)定了締約方相關(guān)部門處理自然人申請(qǐng)的具體程序性措施，既為促進(jìn)自然人流動(dòng)而對(duì)締約方的行政管理行為設(shè)置了便利化要求，但也表現(xiàn)出對(duì)義務(wù)性程度要求的不同。依據(jù)第4.2條，締約方辦理移民手續(xù)而征收的任何費(fèi)用應(yīng)當(dāng)合理，且不得對(duì)另一締約方的自然人移動(dòng)構(gòu)成不合理的障礙。第6.2條要求締約方應(yīng)當(dāng)盡快處理收到的申請(qǐng)，在合理期限內(nèi)向申請(qǐng)人通報(bào)相關(guān)的決定，但第6.3條只是規(guī)定締約方應(yīng)在合理期限內(nèi)“致力于向申請(qǐng)人通報(bào)申請(qǐng)的狀態(tài)”。第6.4條對(duì)以電子格式提交的移民手續(xù)申請(qǐng)，也只是要求締約方應(yīng)當(dāng)“致力于”接受。另外，將所有要求均框定在締約方國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)范圍內(nèi)也體現(xiàn)了對(duì)締約方主權(quán)的維護(hù)。

再次，依據(jù)RCEP第17章“一般條款與例外”中第5條有關(guān)行政程序的規(guī)定，締約方處理另一締約方自然人臨時(shí)入境或延長(zhǎng)臨時(shí)停留的申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)承認(rèn)并切實(shí)保障另一締約方自然人在提交相關(guān)手續(xù)之后，對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行補(bǔ)充說明以爭(zhēng)取獲得批準(zhǔn)的權(quán)利。很顯然，該條款是對(duì)締約方行政權(quán)力的限制，為保障相對(duì)締約方個(gè)人的合法權(quán)益，在作出最終具體行政行為之前設(shè)定了一個(gè)相對(duì)公平的程序性要求。依據(jù)同一章第6條“審查和上訴”的規(guī)定，在自然人流動(dòng)領(lǐng)域，每一締約方應(yīng)當(dāng)建立或維持公正且獨(dú)立的司法、準(zhǔn)司法或者行政庭或者程序，以便迅速審查并且在必要時(shí)糾正相關(guān)的最終行政行為。作為自然人在最終行政行為作出之后的救濟(jì)方式，第6.2條也適當(dāng)強(qiáng)調(diào)了對(duì)此類審查庭或程序中自然人與行政機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利平衡，即“支持或辯護(hù)該方立場(chǎng)的合理機(jī)會(huì)”，意圖在保障自然人充分表達(dá)權(quán)利的同時(shí)，也使有權(quán)行政機(jī)構(gòu)能夠就其裁量權(quán)進(jìn)行充分說明。

4.透明度

RCEP第17章雖沒有直接使用“透明度”一詞，但第3條“公布”和第4條“信息提供”為締約方確立了相關(guān)義務(wù)。依據(jù)第3.1條，締約方首先應(yīng)迅速公布相關(guān)法律法規(guī)、程序及普遍適用的行政裁定，并在可行的情況下選擇在互聯(lián)網(wǎng)上公布，或其他便于知曉的方式。第3.2條規(guī)定在可能和可行的范圍內(nèi)，每一締約方應(yīng)當(dāng)提前公布擬采取的任何此類法律、法規(guī)、程序及普遍適用的行政裁定，并在適當(dāng)?shù)那闆r下，向利害關(guān)系人和其他締約方提供合理機(jī)會(huì)就上述內(nèi)容提出意見。同一章第1條在排除了適用于特定案件中的人、貨物或服務(wù)的決定或裁決，以及針對(duì)特定行為或做法的裁決后，對(duì)“普遍適用的行政裁定”做了一個(gè)較為寬泛的定義，即允許利害關(guān)系人及其他締約方提出意見的范圍不僅包括有關(guān)自然人流動(dòng)的國(guó)內(nèi)法規(guī)，也包括適用于所有某種標(biāo)準(zhǔn)上屬于同類型的當(dāng)事人臨時(shí)入境或停留的相關(guān)行政決定或裁定；同時(shí)體現(xiàn)了透明度義務(wù)的實(shí)施不僅只是締約方一方的主動(dòng)公開行為，還應(yīng)確保利害關(guān)系人和其他締約方享有一定程度的程序參與權(quán)。第4條為締約方設(shè)置了就現(xiàn)行或擬議中的“與本協(xié)定涵蓋的任何事項(xiàng)相關(guān)的任何此類法律、法規(guī)、程序及普遍適用的行政裁定”迅速提供信息并答復(fù)問題的義務(wù)，無疑也是對(duì)作為東道國(guó)的締約方相應(yīng)行政權(quán)力的一種約束，有利于其行政立法的公開透明。

RECP第9章中第7條“透明度”對(duì)自然人流動(dòng)領(lǐng)域的該義務(wù)進(jìn)行了具體規(guī)定。依據(jù)第7.1條，締約方承擔(dān)兩項(xiàng)具體義務(wù)，包括對(duì)所有與移民手續(xù)相關(guān)的解釋性材料、臨時(shí)入境要求及解釋性材料、相關(guān)表格和文件，以及修改或修正任何移民措施的信息進(jìn)行公布或以其他方式使其能公開獲得；設(shè)立咨詢機(jī)制，答復(fù)利害關(guān)系人提出的任何相關(guān)問題。相比于第17章的相關(guān)條款，該條款主要從是否允準(zhǔn)自然人臨時(shí)入境或停留涉及的移民手續(xù)的相關(guān)信息方面，對(duì)締約方需公開的內(nèi)容范圍做了補(bǔ)充規(guī)定。

需要注意的是，實(shí)現(xiàn)透明的具體操作方式可能因各國(guó)的施政習(xí)慣等存在差異，因此凡是有關(guān)履行透明度義務(wù)具體方式的條款都附加有“在可行的范圍內(nèi)”“在適當(dāng)?shù)那闆r下”“致力于”等條件狀語，并不苛求締約方必須立即為之；另外第17章第7條“信息披露”為締約方的透明度義務(wù)設(shè)置了不得披露的行為邊界，第8條“保密”則要求另一締約方在接受締約方信息時(shí)有義務(wù)保持被后者指定為機(jī)密信息的機(jī)密性?？梢姡该鞫攘x務(wù)在對(duì)締約方的行政管理權(quán)進(jìn)行限制的同時(shí)也在國(guó)際、國(guó)內(nèi)層面給予其一定的回旋空間。

(三)締約方之間的合作安排

1.資質(zhì)的相互承認(rèn)

RCEP第8章第16條以GATS第7條為基礎(chǔ)對(duì)互相承認(rèn)資質(zhì)作出專門規(guī)定，明確了成員方完全或部分地承認(rèn)外國(guó)服務(wù)提供者的教育、學(xué)歷執(zhí)照和證書標(biāo)準(zhǔn)的自主決定權(quán)。具體承認(rèn)的方法可以是通過協(xié)調(diào),也可以按國(guó)家間簽訂的相互協(xié)議,或者自動(dòng)給予。但更具操作性的紀(jì)律則主要體現(xiàn)在對(duì)專業(yè)服務(wù)的章節(jié)中。RCEP第8章附件3“專業(yè)服務(wù)”為締約方便利資質(zhì)互認(rèn)提供了多種途徑，具體包括：加強(qiáng)有關(guān)承認(rèn)專業(yè)資格機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話，鼓勵(lì)RCEP締約方或相關(guān)機(jī)構(gòu)就共同關(guān)心的專業(yè)服務(wù)部門的專業(yè)資質(zhì)、許可或注冊(cè)程序進(jìn)行磋商；鼓勵(lì)締約方承認(rèn)其他締約方的專業(yè)機(jī)構(gòu)給予自然人服務(wù)提供者的會(huì)員身份，使其跨境服務(wù)時(shí)免于資質(zhì)的書面審查。同時(shí)第8章附件3第5段特別強(qiáng)調(diào)，“一旦外國(guó)服務(wù)提供者符合本地適用的許可要求，此類臨時(shí)或有限的許可制度不得以阻止該外國(guó)服務(wù)提供者獲得本地許可的方式實(shí)行?！?/p>

2.合作事項(xiàng)與方式

依據(jù)第9章第8條，為進(jìn)一步便利其他締約方的自然人臨時(shí)入境和臨時(shí)停留，締約方可以就共同同意的合作領(lǐng)域進(jìn)行討論。該條只是為締約方進(jìn)一步就自然人流動(dòng)進(jìn)行談判提出了籠統(tǒng)的要求，雖不涉及任何具體的合作事項(xiàng)及形式，但也意味著締約方之間合作范圍的廣泛性。除了對(duì)實(shí)踐中締約方之間可能出現(xiàn)新興合作領(lǐng)域做出的原則性回應(yīng)，RCEP也在特殊事項(xiàng)上規(guī)定了具體合作形式：由于承認(rèn)技能和資格并將其與適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)相匹配，是勞動(dòng)力在一個(gè)區(qū)域內(nèi)有效流動(dòng)的關(guān)鍵，因此第8章“專業(yè)服務(wù)”附件鼓勵(lì)締約方相關(guān)機(jī)構(gòu)之間就承認(rèn)專業(yè)資質(zhì)并為許可或注冊(cè)程序提供便利“開展對(duì)話”，“在有共同利益的專業(yè)服務(wù)部門中相互承認(rèn)專業(yè)資質(zhì)，許可或注冊(cè)方面的任何形式的安排進(jìn)行談判”，在教育、考試、經(jīng)驗(yàn)、行為和道德規(guī)范、專業(yè)發(fā)展及再認(rèn)證、執(zhí)業(yè)范圍、消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域制定互相接受的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則；同時(shí)要求締約方應(yīng)在另一締約方提出請(qǐng)求的情況下，提供與資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則或與監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)的信息，使相關(guān)締約方就此類標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則進(jìn)行咨詢，鼓勵(lì)制定專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)參考國(guó)際框架。為增強(qiáng)合作的有效性，RCEP服務(wù)與投資委員會(huì)負(fù)有定期審議該附件執(zhí)行情況的職責(zé)。

三、RCEP自然人流動(dòng)條款的審視與啟思

綜上，RCEP一方面將締約方承諾適用范圍擴(kuò)展至服務(wù)提供者以外的投資者、隨行配偶及家屬等所有以經(jīng)濟(jì)為目的可能跨境流動(dòng)的自然人；另一方面確認(rèn)締約方國(guó)內(nèi)規(guī)制權(quán)的同時(shí)，明確要求締約方在承諾中應(yīng)列明包括臨時(shí)停留的具體時(shí)長(zhǎng)在內(nèi)的所有限制與條件，并對(duì)自然人入境申請(qǐng)過程中國(guó)內(nèi)規(guī)制措施的具體實(shí)施設(shè)置了更為具體的標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)有規(guī)則上看，RCEP締約方發(fā)揮了區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在解決區(qū)域內(nèi)自然人流動(dòng)問題上的角色優(yōu)勢(shì)，也符合前述區(qū)域貿(mào)易協(xié)定自然人流動(dòng)規(guī)則的整體發(fā)展特征。然而RCEP相關(guān)規(guī)則到底能在多大程度上促進(jìn)締約方減少流動(dòng)壁壘、便利規(guī)制措施，其后續(xù)的發(fā)展方向以及對(duì)其他區(qū)域貿(mào)易協(xié)定相關(guān)安排可能的借鑒意義還需要對(duì)其規(guī)則進(jìn)行進(jìn)一步審視以獲得啟思。

(一)RCEP自然人流動(dòng)條款的自由化考量

從服務(wù)貿(mào)易提供模式的角度看，自然人流動(dòng)是指一國(guó)的服務(wù)供應(yīng)商以自然人在另一國(guó)駐留的方式向在該另一國(guó)境內(nèi)的消費(fèi)者提供服務(wù)。例如專家教授到國(guó)外講學(xué)、作技術(shù)咨詢指導(dǎo)，文化藝術(shù)從業(yè)者到國(guó)外提供文化娛樂服務(wù)等。以自由化為導(dǎo)向的貿(mào)易協(xié)定必然要求對(duì)跨境提供服務(wù)的所有可能人員開放邊境，即使國(guó)家基于主權(quán)管轄權(quán)有權(quán)對(duì)跨境移徙規(guī)定相應(yīng)的條件，也應(yīng)承擔(dān)減少貿(mào)易壁壘、消除不必要限制的義務(wù)。RCEP服務(wù)貿(mào)易與自然人臨時(shí)移動(dòng)相關(guān)章節(jié)一方面基本沿用了GATS及其MNP附件的措辭，仍然將自然人流動(dòng)作為服務(wù)貿(mào)易的提供方式之一，即模式4，沒有限定可能參與到自然人流動(dòng)過程中的人員范圍，且將一國(guó)影響就業(yè)市場(chǎng)及與國(guó)籍、公民身份、永久居留或者就業(yè)相關(guān)的措施排除在協(xié)定適用范圍之外；另一方面明確擴(kuò)大了跨境移徙的主體范圍，且鼓勵(lì)締約方在附件4承諾表中增加具體人員類別。RCEP的規(guī)則無疑有利于促進(jìn)自然人的流動(dòng)，但距離實(shí)質(zhì)性提升模式4自由化水平、便利締約方之間在此方面的合作尚有進(jìn)步空間。

1.自然人流動(dòng)主體的類別

依據(jù)RCEP第8章第1.18條與第9章第2條，模式4涵蓋了向東道國(guó)公司提供服務(wù)的外國(guó)自營(yíng)職業(yè)者——獨(dú)立專業(yè)人員(IP)、臨時(shí)轉(zhuǎn)移到服務(wù)供應(yīng)商在另一成員國(guó)的商業(yè)存在的該供應(yīng)商的雇員——公司內(nèi)部調(diào)動(dòng)人員(ICT)、根據(jù)雇主與東道國(guó)客戶之間的服務(wù)合同進(jìn)入東道國(guó)提供服務(wù)的外國(guó)服務(wù)供應(yīng)商的雇員——合同服務(wù)供應(yīng)商(CSS)和尋求進(jìn)入東道國(guó)以建立商業(yè)存在或談判服務(wù)銷售的商務(wù)訪客(BV)和服務(wù)銷售人員。作為RCEP第9章第2條明確列出的類別，ICT與BV列于除文萊、新加坡以外其他締約方自然人臨時(shí)移動(dòng)承諾表中，文萊與新加坡僅在附件4承諾表中列出了ICT，且均附有具體適用部門；只有中國(guó)、澳大利亞、日本和韓國(guó)對(duì)CSS做出了開放承諾，日本、澳大利亞和新西蘭在附件4承諾表中涉及IP。RCEP沒有對(duì)上述類別做統(tǒng)一定義，各締約方有權(quán)在承諾表中就每一類別具體包含的人員進(jìn)行自我界定，不僅締約方市場(chǎng)準(zhǔn)入的類別有多有少，且對(duì)每一類別的名稱、具體組成也解釋不一。例如BV類別，有的締約方認(rèn)為其指入境參加商務(wù)會(huì)議、建立商務(wù)聯(lián)系的其他締約方自然人，那些在東道國(guó)負(fù)責(zé)設(shè)立商業(yè)機(jī)構(gòu)的自然人則單獨(dú)歸類，有的締約方則認(rèn)為BV類別包括前述所有活動(dòng)內(nèi)容。

與RCEP各締約方在GATS項(xiàng)下的承諾相比，RCEP開放的范圍雖有所擴(kuò)大，但在涉及低技能或半技能型勞動(dòng)力跨境方面的實(shí)質(zhì)性突破差強(qiáng)人意。首先，中國(guó)等4國(guó)的承諾表列明了CSS類別，但數(shù)量還不到RCEP所有締約方的1/3。CSS相比于BV與ICT，顯然更適合向建筑、醫(yī)療或其他勞動(dòng)力投入巨大的部門中技能較低的合同工開放市場(chǎng)。日本、韓國(guó)與澳大利亞作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，對(duì)此類別的開放無疑給其他發(fā)展中締約方提供了機(jī)會(huì)，但其他締約方之間還缺乏回應(yīng)CSS互相流動(dòng)需求的具體行動(dòng)。其次，中國(guó)等4國(guó)在開放的同時(shí)，不約而同地都對(duì)CSS的學(xué)歷、專業(yè)資質(zhì)、基于能力的經(jīng)驗(yàn)及停留時(shí)長(zhǎng)提出了要求，且均規(guī)定需要進(jìn)行勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試或數(shù)量限制。在開放的具體服務(wù)部門方面，除日本采用互惠安排(即以其他締約方開放CSS的部門為日本開放的依據(jù))外，中國(guó)、韓國(guó)與澳大利亞均明確規(guī)定或以國(guó)內(nèi)相關(guān)規(guī)定為參照確定適用的服務(wù)部門。因此，締約方在對(duì)CSS的市場(chǎng)準(zhǔn)入過程中享有較多的規(guī)制權(quán)。締約方如此謹(jǐn)慎主要源于低技能勞動(dòng)力流動(dòng)的政治敏感性，與高技能勞動(dòng)力相比，東道國(guó)的管理成本相對(duì)更高。

2.入境臨時(shí)性的特質(zhì)

RCEP延續(xù)了GATS對(duì)國(guó)家規(guī)制權(quán)的維護(hù)，其中一個(gè)重要的規(guī)定即協(xié)定中的流動(dòng)性條款不影響“就業(yè)市場(chǎng)”的措施、不適用于“就業(yè)”的措施。前者與跨境移徙的具體方式是提供服務(wù)還是參與一國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的判定密切相關(guān)，后者則主要反映在入境人員的臨時(shí)性要求上。“臨時(shí)”只是一個(gè)定性要求，各國(guó)在不同部門對(duì)不同服務(wù)的需求以及國(guó)內(nèi)法規(guī)千差萬別，不適合設(shè)定具體的時(shí)間框架約束締約方。然而對(duì)東道國(guó)來說，確保人員流動(dòng)的臨時(shí)性，是進(jìn)一步放寬人員流動(dòng)的重要條件；對(duì)母國(guó)來說，也有興趣維護(hù)臨時(shí)性，因?yàn)閯趧?dòng)力跨境移徙后可能獲得新的技能與資金，回國(guó)后有利于本國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)力的提升。因此實(shí)踐中要求母國(guó)和東道國(guó)密切合作，建立必要的體制安排和激勵(lì)措施去選擇、監(jiān)督并確保協(xié)議涵蓋的勞動(dòng)力返回他們的國(guó)家[5]。RCEP第9章第8條有關(guān)合作的規(guī)定鼓勵(lì)締約方探索新的合作領(lǐng)域以便利自然人的臨時(shí)入境與停留，因此締約方可據(jù)此考慮在移徙者返回保障方面進(jìn)行具體合作。以經(jīng)濟(jì)為目的的跨境移徙不僅涉及貿(mào)易，還與國(guó)內(nèi)移民管理、勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)，但貿(mào)易部門與移民、勞動(dòng)力監(jiān)管部門的職能目標(biāo)顯然不同，為實(shí)現(xiàn)有序與秩序化，非貿(mào)易部門天然具有限制的需要，排除就業(yè)市場(chǎng)旨在限定貿(mào)易協(xié)定處理事項(xiàng)的范圍。然而，大多時(shí)候自然人跨境提供服務(wù)都需要合同，僅以合同類型區(qū)分模式4與其他勞動(dòng)力跨境移徙不僅不現(xiàn)實(shí)也沒有必要。除了直接面對(duì)客戶的IP，其他跨境提供服務(wù)的自然人，無論是基于雇傭關(guān)系的跨國(guó)公司內(nèi)部的派遣人員，還是與商業(yè)存在脫鉤的合同服務(wù)供應(yīng)商，其實(shí)踐操作都很難將其完全看成是游離于東道國(guó)就業(yè)市場(chǎng)之外的存在。因此開放領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大不在乎如何解釋“服務(wù)貿(mào)易供應(yīng)”抑或“就業(yè)市場(chǎng)”，兩者的區(qū)分很多時(shí)候是模糊的。RCEP締約方的現(xiàn)有相關(guān)承諾已經(jīng)證明了這一點(diǎn)，CSS承諾中大量存在勞動(dòng)力測(cè)試的要求，日本與韓國(guó)更是在承諾中直接寫明應(yīng)遵守國(guó)內(nèi)法規(guī)，某種程度上將承諾中的臨時(shí)移徙納入本國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管?？赡苷_的方向應(yīng)是在國(guó)家內(nèi)部不同主管部門之間利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，盡可能擴(kuò)大適用模式4的部門，例如列出本國(guó)意圖開放市場(chǎng)的職業(yè)清單；同時(shí)為避免各國(guó)對(duì)部門、職業(yè)定義差別過大，可以考慮在區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一職業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，比如在適用GATS部門分類GNS/W/120的基礎(chǔ)上，納入國(guó)際勞工組織(ILO)的ISCO-88(International Standard Classification of Occupations,國(guó)際職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分類)，探討兩者部門分類技術(shù)的可重疊范圍，供作為東道國(guó)的締約方制定本國(guó)職業(yè)清單參考。同時(shí)，作為勞動(dòng)力母國(guó)的締約方也可提交職業(yè)清單，列出它們有出口利益或已經(jīng)在國(guó)際上提供模式4服務(wù)的類別和職業(yè)，在統(tǒng)一分類的基礎(chǔ)上確保所有技能水平都有足夠的細(xì)節(jié)描述，以消除潛在勞動(dòng)力與東道國(guó)之間，以及國(guó)家層面需求方與提供方之間信息的不對(duì)稱，增強(qiáng)市場(chǎng)開放的可預(yù)測(cè)性和確定性。

(二)RCEP自然人流動(dòng)條款的便利化考量

依照世界貿(mào)易組織(WTO，1998年)與聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)(UNCTAD，2001年)的官方表述，貿(mào)易便利化是指對(duì)國(guó)際貿(mào)易程序(包括國(guó)際貨物貿(mào)易流動(dòng)所需要的數(shù)據(jù)的收集、提供、交流和處理過程中涉及的活動(dòng)、做法與手續(xù)等)的簡(jiǎn)化與協(xié)調(diào)[6]。便利化旨在通過清除跨國(guó)交易過程中的機(jī)制性與技術(shù)性障礙，為國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)創(chuàng)造一種協(xié)調(diào)、透明和可預(yù)見的環(huán)境，是自由化的必然要求與制度保障。可見，自由化是目標(biāo)，便利化是手段，兩者各有側(cè)重，相輔相成。具體至自然人流動(dòng)領(lǐng)域，對(duì)不同類別的跨境移徙主體開放市場(chǎng)，縮減國(guó)內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制是自由化問題；而如何降低遵守必要的監(jiān)管政策的行政和財(cái)務(wù)成本，在設(shè)計(jì)和執(zhí)行臨時(shí)入境與暫時(shí)停留規(guī)則的整個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)透明度則是便利化問題。

1.透明度規(guī)則

RCEP基于對(duì)主權(quán)的維護(hù)，將簽證等移民手續(xù)排除于自由化義務(wù)范圍之外，即相關(guān)政策措施本身并不構(gòu)成市場(chǎng)準(zhǔn)入的障礙，卻在透明度條款框架下以便利化為其目標(biāo)。因?yàn)樽璧K人員流動(dòng)的真正障礙不是各國(guó)行使其管制跨界流動(dòng)的權(quán)利造成的，而是以不合理、主觀和歧視性的方式行使這項(xiàng)權(quán)利造成的[7]。如前所述，RCEP第9章中不僅第7條專門規(guī)定透明度，第4、6條有關(guān)準(zhǔn)予臨時(shí)入境及處理申請(qǐng)的條款也均涉及透明度，加之第17章一般條款中“公布”“信息提供”“行政程序”“反腐敗措施”等相關(guān)條款，可以說，有關(guān)透明度的規(guī)定構(gòu)成了RCEP調(diào)整自然人流動(dòng)的主要內(nèi)容。其中，有相當(dāng)部分是關(guān)于政府法規(guī)信息及執(zhí)法過程中的信息透明，即RCEP的相關(guān)條款從動(dòng)態(tài)與靜態(tài)兩個(gè)方面，對(duì)締約方機(jī)構(gòu)處理跨境移徙申請(qǐng)過程及締約方相關(guān)法規(guī)的透明度進(jìn)行了規(guī)定④[8]。根據(jù)WTO(2019年)的數(shù)據(jù)，信息和交易相關(guān)成本是雙邊貿(mào)易成本的最大組成部分，占服務(wù)貿(mào)易總成本的25%[9]。因此，RCEP自然人流動(dòng)規(guī)則有關(guān)透明度的內(nèi)容有利于彌補(bǔ)申請(qǐng)人與東道國(guó)之間的信息不對(duì)稱，減少發(fā)生爭(zhēng)端的概率，提升自然人流動(dòng)的便利化水平。

2.簽證設(shè)計(jì)

無論一國(guó)政府的政策立場(chǎng)如何，也無論具體的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管措施如何，申請(qǐng)人都必須始終滿足某些程序和行政要求。世界范圍內(nèi)，簽證是管控跨境移徙的通用措施。大部分潛在的成本都與申請(qǐng)商務(wù)簽證的不同方面——簽證費(fèi)用、所需文件數(shù)量、處理時(shí)間——以及與獲得簽證相關(guān)的不可預(yù)測(cè)性和確定性有關(guān)，因此如何簡(jiǎn)化簽證手續(xù)、消除不同國(guó)家簽證要求差異化帶來的監(jiān)管異質(zhì)性也是促進(jìn)自然人流動(dòng)便利化的必要內(nèi)容。GATS的MNP附件面臨的一個(gè)公認(rèn)挑戰(zhàn)就是，服務(wù)供應(yīng)商類別與簽證申請(qǐng)程序不相匹配，服務(wù)供應(yīng)商提供服務(wù)所需簽證的期限與可授予簽證的實(shí)際期限之間沒有任何聯(lián)系。從RCEP規(guī)則及締約方現(xiàn)有承諾來看，東道國(guó)應(yīng)接受簽證延期，使得申請(qǐng)人有機(jī)會(huì)獲得與其提供服務(wù)更為協(xié)調(diào)的停留時(shí)長(zhǎng)，但除此之外，并無更多簽證監(jiān)管的安排。因此，RCEP在設(shè)計(jì)區(qū)域內(nèi)更方便、一致的簽證類別及手續(xù)方面尚有進(jìn)一步合作的空間。

3.相互承認(rèn)協(xié)議(MRA)

對(duì)服務(wù)供應(yīng)商的專業(yè)資格與執(zhí)照的管理要求是模式4的主要障礙之一，如果沒有人員資格方面的協(xié)調(diào)，開放服務(wù)市場(chǎng)的努力很容易被削弱甚或被取消。RCEP第8章第16條及專業(yè)服務(wù)附件，對(duì)資格認(rèn)可、執(zhí)照和注冊(cè)、相互承認(rèn)協(xié)議等進(jìn)行了規(guī)范。一方面，RCEP確認(rèn)了各締約方自行決定資格認(rèn)證的主權(quán)權(quán)利，且不要求任何一方必須對(duì)在另一締約方獲得的資質(zhì)給予的許可或證明適用最惠國(guó)待遇；另一方面，又為締約方便利區(qū)域內(nèi)專業(yè)服務(wù)提供資格設(shè)置了包括對(duì)話磋商、相互承認(rèn)專業(yè)機(jī)構(gòu)給予的會(huì)員身份等多種途徑?？梢?，RCEP對(duì)締約方之間形成MRA持積極的支持態(tài)度。

MRA的制定與實(shí)施既涵蓋實(shí)體性要求也包含程序性要求。前者指必須達(dá)到的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；后者則是必須完成的程序，以證明符合前者。因此，僅僅因?yàn)閷I(yè)標(biāo)準(zhǔn)得到協(xié)調(diào)或承認(rèn)，并不一定意味著具體實(shí)施的措施標(biāo)準(zhǔn)及獲得資格的程序在國(guó)家之間得到協(xié)調(diào)或承認(rèn)。RCEP締約方可以東盟國(guó)家間既有的專業(yè)領(lǐng)域MRA⑤[10]為基礎(chǔ)，展開進(jìn)一步合作，彌合不同專業(yè)領(lǐng)域MRA實(shí)施水平的差異，達(dá)成更廣范圍內(nèi)的資格互認(rèn)協(xié)議。

(三)RCEP自然人流動(dòng)合作領(lǐng)域的開拓

盡管RCEP就自然人流動(dòng)的自由化與便利化都進(jìn)行了一定的努力，但締約各方也充分認(rèn)識(shí)到流動(dòng)性壁壘的廣泛存在，因此第9章第8條有關(guān)合作事項(xiàng)的規(guī)定盡可能地將所有相關(guān)的領(lǐng)域納入其中，以期拓展促進(jìn)自然人流動(dòng)的更多途徑。目前，世界正在經(jīng)歷一場(chǎng)由新型冠狀病毒引發(fā)的前所未有的健康和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，為了遏制新型冠狀病毒肺炎的蔓延，許多國(guó)家都實(shí)施了臨時(shí)邊境封鎖與旅行限制，具體包括入境禁令、出境指南、衛(wèi)生檢疫等措施。很顯然，對(duì)跨境流動(dòng)的嚴(yán)格限制并非出于貿(mào)易考慮，而是出于公共衛(wèi)生的原因。然而，嚴(yán)格的邊境措施卻對(duì)服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生了特別嚴(yán)重的影響，尤其是需要人員跨界存在的模式4。雖然RCEP第17章第13條中的“基本安全利益”“國(guó)家緊急狀態(tài)”等例外性考量因素可以為締約方的相關(guān)措施提供合法性依據(jù)，但如何衡量不同程度的限制邊境流通措施的適當(dāng)性，在疫情持續(xù)發(fā)酵而各國(guó)情形存在差別的情況下，如何確保締約方遵循比例原則將面臨巨大挑戰(zhàn)。

1.提供合作的交流平臺(tái)與組織機(jī)構(gòu)

考慮到影響跨國(guó)流動(dòng)的措施所造成的跨境溢出效應(yīng)，通過國(guó)際合作來補(bǔ)充國(guó)內(nèi)行動(dòng)必不可少。區(qū)域安排有助于區(qū)域內(nèi)流動(dòng)性的快速恢復(fù)，RCEP可考慮設(shè)置專門的臨時(shí)協(xié)調(diào)委員會(huì)，從促成締約方之間交流關(guān)于流動(dòng)限制和貿(mào)易的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)開始。因?yàn)檫@項(xiàng)工作有助于確定實(shí)施限制措施的具體方式，在實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生保護(hù)目標(biāo)的同時(shí)確保對(duì)貿(mào)易的最小扭曲。世界衛(wèi)生組織(WHO)歷來不主張對(duì)發(fā)生公共衛(wèi)生緊急情況的國(guó)家實(shí)行旅行限制，理由是擔(dān)心這些措施的有效性及其負(fù)面經(jīng)濟(jì)后果。然而WHO作為公共衛(wèi)生方面的專業(yè)組織，對(duì)涉及的經(jīng)濟(jì)因素及影響沒有能力進(jìn)行專門審查，WTO則可能會(huì)受到合作意愿及工作效率的牽制。RCEP作為更緊密的區(qū)域經(jīng)貿(mào)安排，或可通過其既有的服務(wù)與投資委員會(huì)，更為快捷地針對(duì)區(qū)域內(nèi)國(guó)家措施是否與經(jīng)濟(jì)效果相匹配進(jìn)行調(diào)查與審議，為區(qū)域內(nèi)作出更為科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供翔實(shí)的依據(jù)。RCEP提供的溝通交流機(jī)會(huì)與機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)之后更有效地應(yīng)對(duì)流動(dòng)障礙能夠起到積極的作用。

2.開創(chuàng)跨境流動(dòng)的范圍與具體的便利措施

由于疫情，在自然人跨境提供服務(wù)方面特別引起關(guān)注的一個(gè)部門是與衛(wèi)生有關(guān)的跨境服務(wù)。實(shí)踐中并非所有國(guó)家在任何時(shí)候都能依靠國(guó)內(nèi)的醫(yī)療系統(tǒng)應(yīng)對(duì)疫情挑戰(zhàn)，因此就產(chǎn)生了對(duì)外國(guó)衛(wèi)生服務(wù)供應(yīng)的現(xiàn)實(shí)需求，而國(guó)家對(duì)邊境的高度限制或關(guān)閉卻阻礙了醫(yī)療服務(wù)貿(mào)易。東南亞國(guó)家普遍欠缺專業(yè)性的醫(yī)療衛(wèi)生人才，允許專業(yè)人員的臨時(shí)流動(dòng)將有助于緩解不同國(guó)家內(nèi)部的衛(wèi)生系統(tǒng)壓力。RCEP可考慮促成締約方之間的合作，采用特殊簽證、臨時(shí)工作許可證和更大范圍的相互承認(rèn)外國(guó)資格和許可要求與程序機(jī)制：對(duì)影響某些類別技術(shù)專家(如護(hù)士、醫(yī)生和實(shí)驗(yàn)室技術(shù)人員)入境和臨時(shí)停留的所有限制給予臨時(shí)減免，確立可流動(dòng)人才的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；以包括雙邊協(xié)議在內(nèi)的方式允許衛(wèi)生專業(yè)人員暫時(shí)移居國(guó)外提供服務(wù)，明確發(fā)放臨時(shí)性入境許可的手續(xù)等。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，還可就允許與健康產(chǎn)業(yè)有關(guān)的服務(wù)供應(yīng)商的跨境流動(dòng)進(jìn)行協(xié)商，以促進(jìn)額外資源與先進(jìn)技術(shù)的流通。

為緩解整體邊境措施對(duì)個(gè)人跨境流動(dòng)的壓力，RCEP締約方之間根據(jù)彼此疫情的情況已經(jīng)開始嘗試個(gè)別化的便利措施，例如，中國(guó)和韓國(guó)已經(jīng)達(dá)成了一項(xiàng)雙邊安排，允許高管在被允許繼續(xù)旅行之前，只需在特定場(chǎng)所內(nèi)進(jìn)行24～48小時(shí)的觀察就可以在兩國(guó)之間旅行。新加坡和中國(guó)也啟動(dòng)了一項(xiàng)“快車道”協(xié)議，為來自中國(guó)6省/市的商務(wù)和公務(wù)旅行提供便利[11]。事實(shí)證明，檢測(cè)和追蹤系統(tǒng)是各國(guó)政府提高識(shí)別和抑制傳染病的能力從而適度放松流動(dòng)限制的有效手段。RCEP可依據(jù)相關(guān)透明度的規(guī)則，促進(jìn)各國(guó)協(xié)調(diào)立場(chǎng)、分享信息，降低各國(guó)相互承認(rèn)檢測(cè)和追蹤標(biāo)準(zhǔn)的門檻，建立雙邊或多邊“快速通道”，允許貿(mào)易商在隔離期內(nèi)以適當(dāng)?shù)姆绞焦ぷ?，并可考慮為此次和未來的突發(fā)公共衛(wèi)生事件制定跨境旅行的指南。

結(jié)語

國(guó)際貿(mào)易和投資的發(fā)展離不開個(gè)人的跨境流動(dòng)。自然人流動(dòng)不僅是一種單獨(dú)的貿(mào)易模式，也是商品及其他服務(wù)貿(mào)易以及更廣泛的國(guó)際投資的關(guān)鍵促成因素。RCEP這種具有高度包容性的經(jīng)濟(jì)合作形式，對(duì)促進(jìn)締約方市場(chǎng)開放、平衡跨境移徙經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面均進(jìn)行了較為突出的改進(jìn)。相較于GATS模式4條款，RCEP規(guī)則提高了移民流動(dòng)對(duì)勞動(dòng)力派遣國(guó)和接收國(guó)的公平性，對(duì)亞洲乃至全球其他正在談判的區(qū)域和多邊自由貿(mào)易安排產(chǎn)生了積極的示范效應(yīng)。然而，RCEP這一經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定作為區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中更為廣泛深入的合作形式，就跨境勞動(dòng)力移徙這一處于貿(mào)易、移民與勞工多領(lǐng)域交叉的問題，正在或可以嘗試更多的協(xié)調(diào)辦法，通過結(jié)合貿(mào)易和非貿(mào)易協(xié)定的要素，采用非貿(mào)易雙邊協(xié)定的移民指導(dǎo)工具，如技能測(cè)試、制度化招聘流程和移民返回保障，以及引入勞工權(quán)利保護(hù)等，為支離破碎的現(xiàn)有國(guó)際格局帶來一定程度的一致性，使全球移徙治理的區(qū)域?qū)用娓幸饬x。

注釋：

① 本文在廣義上使用“區(qū)域貿(mào)易協(xié)定”這一術(shù)語, 即涵蓋雙邊、諸邊和區(qū)域范圍內(nèi)的貿(mào)易安排，具體包括自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)、經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(EPA)、優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定(PTA)及其他貿(mào)易協(xié)定。

② 包括合同服務(wù)供應(yīng)商、安裝和服務(wù)人員及其他各締約方根據(jù)自身情況規(guī)定的允許臨時(shí)停留的自然人類別等，范圍不局限于提供服務(wù)的自然人，例如投資者、服務(wù)銷售商等。

③ 中國(guó)、日本、澳大利亞在附件4承諾表中對(duì)隨行配偶及家屬作出了承諾。

④ OCED將透明度界定為政府監(jiān)管透明度與政府信息透明度兩個(gè)方面，前者衡量受監(jiān)管實(shí)體表達(dá)觀點(diǎn)、確定和理解其在法治下義務(wù)的能力，保護(hù)個(gè)體當(dāng)事人了解法律、了解與其權(quán)益相關(guān)的決策、獲得合理決策以及尋求對(duì)此類決策進(jìn)行審查的權(quán)利；后者包括與相關(guān)方協(xié)商、廣泛以電子方式傳播監(jiān)管材料、在起草法律法規(guī)時(shí)使用通俗易懂的語言、通過透明程序?qū)ΡO(jiān)管自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，以及建立上訴程序等。

⑤ 迄今為止，東盟成員國(guó)已在6個(gè)專業(yè)領(lǐng)域完成談判并簽署了MRA，包括：工程服務(wù)MRA(2005)、護(hù)理服務(wù)MRA(2006)、《相互承認(rèn)測(cè)試服務(wù)框架協(xié)議》(2007年)、建筑服務(wù)MRA(2007)、關(guān)于醫(yī)生的MRA(2009)、牙科醫(yī)生MRA(2009)、《會(huì)計(jì)服務(wù)相互承認(rèn)框架協(xié)議》(2009年)和旅游專業(yè)人士MRA(2012)等。