論黨內(nèi)法規(guī)保留原則

祝捷 宋潤潤

黨內(nèi)法規(guī)保留原則指在黨內(nèi)治理過程中，將特定領(lǐng)域黨內(nèi)事務(wù)的處理交由特定主體通過制定黨內(nèi)法規(guī)的方式進(jìn)行規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)作為法治國家建設(shè)背景下的制度產(chǎn)物，服務(wù)于黨內(nèi)治理的現(xiàn)代化，黨內(nèi)法規(guī)保留原則本質(zhì)上涉及黨內(nèi)更深層次的權(quán)力配置問題，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建的重要手段。2019年修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)明確了黨內(nèi)法規(guī)保留原則，然而目前學(xué)界對于黨內(nèi)法規(guī)保留原則的討論較少，散見于研究者對黨內(nèi)法規(guī)制定主體、制定權(quán)限等問題的研究，主要的規(guī)范分析對象是《制定條例》第三、九、十、十一條等關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的權(quán)限劃分內(nèi)容，對于《制定條例》第四條關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)保留的制度關(guān)注較少，黨內(nèi)法規(guī)保留在學(xué)術(shù)研究層面尚沒有形成一個統(tǒng)一的概念進(jìn)行討論，如“法規(guī)保留”(1)鄭賢君《論憲法作為黨內(nèi)法規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2020年第1期，第28頁。、“黨內(nèi)法規(guī)保留”(2)祝捷、王萌《論黨內(nèi)法規(guī)配套立規(guī)的政治邏輯及其制度實(shí)現(xiàn)》，《河南社會科學(xué)》2020年第2期，第21頁。、“中央黨內(nèi)法規(guī)保留”(3)張小帥《運(yùn)用法律保留原則推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的思考》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2018年第1期，第97頁。等。在實(shí)踐中也存在不少困惑，如《制定條例》第四條的制度意義何在？保留的標(biāo)準(zhǔn)為何？保留事項(xiàng)是否意味著黨內(nèi)其他規(guī)范性文件不得涉及？黨內(nèi)法規(guī)保留制度如何得到踐行？因此本文試對黨內(nèi)法規(guī)保留原則的理論與規(guī)范作一初步探討。

一 黨內(nèi)法規(guī)保留原則的規(guī)范內(nèi)涵

《中華人民共和國立法法》第八、九條構(gòu)建了法律絕對保留與相對保留相結(jié)合的保留體系，第八條明確規(guī)定特定事項(xiàng)“只能制定法律”，第九條規(guī)定“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”，即有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)屬于絕對法律保留的范圍，第八條其他事項(xiàng)屬于相對保留的范圍。同法律保留一樣，黨內(nèi)法規(guī)文本中也沒有保留概念的直接表述，通常認(rèn)為《制定條例》第四條是黨內(nèi)法規(guī)保留原則的具體規(guī)范形態(tài)，從嚴(yán)格意義上來說，黨內(nèi)法規(guī)保留原則的規(guī)范僅僅指《制定條例》第四條第二款的內(nèi)容，即“凡是涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的，只能由黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定”，且屬于封閉式列舉，排除其他事項(xiàng)。至于第四條第一款“制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項(xiàng)作出規(guī)定……”的表述并未排除黨內(nèi)其他規(guī)范性文件對于這些事項(xiàng)的制定權(quán)，這一條款列舉事項(xiàng)并非黨內(nèi)法規(guī)的專有制定范圍，不應(yīng)將其作為黨內(nèi)法規(guī)保留的范圍進(jìn)行討論。根據(jù)《制定條例》第四條第二款可以從事項(xiàng)、程度、方式等不同層面提煉出重要性保留、創(chuàng)設(shè)性保留與絕對性保留等幾個具體保留標(biāo)準(zhǔn)。

(一)基于事項(xiàng)的保留范圍：重要性標(biāo)準(zhǔn)

法律保留理論在事項(xiàng)范圍上經(jīng)歷了侵害保留、全部保留、重要性保留等學(xué)說(4)侵害保留是指，若行政權(quán)要限制公民的自由和財產(chǎn)權(quán)，必須獲得經(jīng)由被治者代表組成并參與的立法機(jī)關(guān)制定的法律的許可。全部保留說更加強(qiáng)調(diào)國民主權(quán)，強(qiáng)調(diào)議會的優(yōu)越性，認(rèn)為所有的行政行為都必須有法律上的依據(jù)。的發(fā)展演變，比較而言，理論界和實(shí)務(wù)界更加傾向重要性理論。這一理論源于德國聯(lián)邦憲法法院，本意指重要性的事項(xiàng)必須由立法機(jī)關(guān)通過法律的方式加以規(guī)定(5)葉海波、秦前紅《法律保留功能的時代變遷——兼論中國法律保留制度的功能》，《法學(xué)評論》2008年第4期，第5頁。。在實(shí)踐中，何為重要性標(biāo)準(zhǔn)并未形成共識，由立法機(jī)關(guān)予以判斷。基于對黨內(nèi)法規(guī)保留范圍的觀察，其借鑒了法律保留的重要性理論，區(qū)別于法律保留重要性范圍由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會及其常務(wù)委員會決定，黨內(nèi)事項(xiàng)的重要性保留范圍的決定權(quán)在中央政治局。黨內(nèi)法規(guī)保留原則由《制定條例》加以規(guī)定，意味著黨內(nèi)事務(wù)重要性的判斷決定權(quán)由黨的中央組織行使，黨的中央組織不僅包括黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)——黨的全國代表大會和由它所產(chǎn)生的中央委員會，還包括黨的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會等，根據(jù)《制定條例》第二十八條關(guān)于中央黨內(nèi)法規(guī)草案審批規(guī)定，條例草案一般由中央政治局會議審議批準(zhǔn)，可以理解為現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)保留的重要性范圍由中央政治局決定，具體體現(xiàn)如下。

1.“黨組織職權(quán)職責(zé)”的保留范圍。這里的黨組織應(yīng)當(dāng)包含黨的中央組織、地方組織、基層組織、黨組等黨內(nèi)各級各類組織。黨的組織是黨的建設(shè)的基礎(chǔ)，不同黨組織的職權(quán)職責(zé)劃分是黨內(nèi)權(quán)力正常運(yùn)行的關(guān)鍵，必須通過穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行規(guī)定，其重要性不言而喻?；谡涡?、靈活性的考量，這一保留范圍并未將黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成事項(xiàng)容納進(jìn)去，如基于黨的建設(shè)需要，設(shè)立新的黨的組織或者黨的工作機(jī)關(guān)。這是因?yàn)樾略O(shè)黨組織或黨的工作機(jī)關(guān)一般涉及到重大體制改革，在實(shí)踐中，一般是通過黨內(nèi)規(guī)范性文件予以規(guī)定或調(diào)整，以適應(yīng)改革靈活性所需。而黨內(nèi)法規(guī)通常就已經(jīng)成熟、定型的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，不宜頻繁修改或作過多、過頻的調(diào)整。因此，如果一味要求通過黨內(nèi)法規(guī)對黨組織的產(chǎn)生、組成進(jìn)行制定，既不符合黨內(nèi)法規(guī)追求穩(wěn)定性、成熟性的特征，也不符合黨的建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

2.“黨員義務(wù)權(quán)利”的保留范圍。重要性法律保留理論認(rèn)為權(quán)利義務(wù)設(shè)定直接影響著國民權(quán)益，需經(jīng)過國民的同意，需通過代表國民集體意志的立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)定。黨員權(quán)利義務(wù)屬于黨章明確規(guī)定的內(nèi)容，是黨員主體地位的直接體現(xiàn)。義務(wù)經(jīng)常表達(dá)為“應(yīng)為”或“勿為”，違反義務(wù)將承擔(dān)不利后果，屬于權(quán)利的限制，需要通過黨內(nèi)法規(guī)予以明確。同時為避免對黨員權(quán)利形成不正當(dāng)?shù)南拗?，或者對于特定黨員的授權(quán)引發(fā)權(quán)利不平等等問題，黨員權(quán)利也應(yīng)當(dāng)通過黨內(nèi)法規(guī)的形式加以規(guī)定。

3.“黨的紀(jì)律處分和組織處理”的保留范圍。學(xué)界從特別權(quán)力關(guān)系(6)江國華《正當(dāng)性、權(quán)限與邊界——特別權(quán)力關(guān)系理論與黨內(nèi)法規(guī)之證成》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2019年第1期，第70頁。、同意理論、政治契約(7)秦強(qiáng)《論黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范效力》，《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報》2020年第1期，第98頁。等角度論證黨內(nèi)法規(guī)具有獨(dú)立于國家法體系而存在的正當(dāng)性，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)自治的范疇，由其內(nèi)部自帶體系的規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。黨的紀(jì)律處分和組織處理都是針對組織成員管理當(dāng)中的不利后果、否定評價，其類型與限度需要通過穩(wěn)定性、民主性的黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)范以增強(qiáng)其正當(dāng)性。

(二)基于程度的保留范圍：創(chuàng)設(shè)性標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)保留的事項(xiàng)范圍明確是“創(chuàng)設(shè)”，即如果在黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理的方面，創(chuàng)設(shè)一個新的規(guī)范要求，“從無到有”制定原創(chuàng)性的規(guī)范，必須由黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)定，且黨內(nèi)法規(guī)僅僅指的是《制定條例》第三條規(guī)定的特定主體制定的專門規(guī)章制度，不能通過黨內(nèi)其他規(guī)范性文件加以規(guī)定。基于主體、內(nèi)容、種類等方面的實(shí)質(zhì)變更與新增，特別是不利變更與新增都屬于“創(chuàng)設(shè)”的范圍，應(yīng)該通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。如黨的紀(jì)律處分是針對全體黨員的，包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍幾類處罰措施，黨的組織處理主要是針對黨員干部的，包括停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令辭職、免職、降職幾類處罰措施。黨的紀(jì)律處分和黨的組織處理都屬于完全列舉，如果增設(shè)新的種類或者將之前未列入的行為納入懲戒范圍也應(yīng)屬于“創(chuàng)設(shè)”的范圍，應(yīng)通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。這里的“創(chuàng)設(shè)”在形式上應(yīng)該界定為“首次制定權(quán)”，并不意味著黨內(nèi)其他規(guī)范性文件完全不能涉及這幾方面內(nèi)容，可以細(xì)化規(guī)定，也可以重申其規(guī)范要求。

1.“創(chuàng)設(shè)”不能排除黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的“具體規(guī)定”。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體僅限于特定主體，組織層級較高，其貫徹落實(shí)離不開細(xì)化執(zhí)行。“對于我們黨執(zhí)政治國來說，黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件猶如車之兩輪、鳥之雙翼，二者相互補(bǔ)充、相輔相成，不可或缺、不可偏廢”(8)李忠《黨內(nèi)法規(guī)制度合憲性審查初探》，《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期，第114頁。。對于黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)，沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體主要通過制定實(shí)施意見、通知等黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的方式進(jìn)行，不能簡單認(rèn)為黨內(nèi)其他規(guī)范性文件沒有細(xì)化執(zhí)行的權(quán)力。

2.“創(chuàng)設(shè)”不能排除黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的“重申”。在落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)層面，下級黨組織主要通過“轉(zhuǎn)發(fā)”黨內(nèi)其他規(guī)范性文件進(jìn)行，這種“轉(zhuǎn)發(fā)”性質(zhì)的文件其主要目的在于重申黨內(nèi)法規(guī)的要求，傳達(dá)貫徹黨和國家的方針政策，指導(dǎo)、布置和商洽工作，進(jìn)行教育學(xué)習(xí)等，在此類文件中出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)保留的事項(xiàng)不屬于“創(chuàng)設(shè)”的范圍。另外，“創(chuàng)設(shè)”也不能違反憲法法律的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)保留原則意味著黨內(nèi)法規(guī)制定主體可以創(chuàng)設(shè)一個新的規(guī)范，但必須在憲法法律允許的范圍內(nèi)，更不能侵入法律保留的領(lǐng)地。

(三)基于方式的保留范圍：絕對性標(biāo)準(zhǔn)

法律相對保留與絕對保留的區(qū)分在于是否可以授權(quán)。現(xiàn)行《制定條例》中的黨內(nèi)法規(guī)保留僅僅指絕對保留，不存在相對保留的內(nèi)容。只要涉及創(chuàng)設(shè)黨組織職責(zé)職權(quán)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分與組織處理這三方面事項(xiàng)，只能通過制定黨內(nèi)法規(guī)的形式加以規(guī)定，不能通過授權(quán)黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的方式加以制定。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是一個整體，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件相對應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)保留意味著黨內(nèi)其他規(guī)范性文件不得制定這些事項(xiàng)。對比來說，法律保留原則旨在界分行政權(quán)與立法權(quán)的范圍，對于重要性的事項(xiàng)法律絕對保留，對于一般重要性的事項(xiàng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。法律保留的制度邏輯在于約束監(jiān)督行政權(quán)，保障公民權(quán)利。法律保留中的法律是一個狹義上的法律概念，對應(yīng)的是行政法規(guī)、地方性法規(guī)等中國特色社會主義法律體系當(dāng)中的其他組成部分，法律保留與中央黨內(nèi)法規(guī)保留的制度邏輯更為相似。

現(xiàn)行《制定條例》規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)絕對保留標(biāo)準(zhǔn)可能是基于多種因素綜合考慮的結(jié)果。首先，《制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)的名稱分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則七個種類，并對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體進(jìn)行了限定，與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件作出區(qū)分。但從實(shí)質(zhì)上來看，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件在內(nèi)容、事項(xiàng)范圍上無法得到根本區(qū)分，因此只能將有限的重要的事項(xiàng)絕對保留，其他事項(xiàng)由黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件共享。其次，黨內(nèi)法規(guī)有著更為嚴(yán)格的制定程序，黨內(nèi)法規(guī)保留原則的制度邏輯在于將黨內(nèi)特定事項(xiàng)通過黨內(nèi)法規(guī)予以確定，而非通過黨內(nèi)其他規(guī)范性文件來確定，這是強(qiáng)調(diào)這些事項(xiàng)制定的謹(jǐn)慎性與重要性，追求穩(wěn)定性，但同時也需要平衡穩(wěn)定性與靈活性之間的關(guān)系。最后，經(jīng)過多年的發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)在黨組織職責(zé)職權(quán)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分和組織處理方面的規(guī)范已經(jīng)趨向成熟穩(wěn)定，在重要性基礎(chǔ)之上將“創(chuàng)設(shè)”作為絕對保留范圍有一定的科學(xué)性，側(cè)重對《制定條例》實(shí)施之后的黨內(nèi)法規(guī)制定的約束。

二 黨內(nèi)法規(guī)保留原則的生成邏輯

“黨規(guī)之治”是新時代中國共產(chǎn)黨管黨治黨、深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要標(biāo)識，也是法治治理模式在黨內(nèi)治理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨作為具有自我革命品格的馬克思主義政黨，強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，通過黨內(nèi)制度體系的構(gòu)建實(shí)現(xiàn)對黨內(nèi)權(quán)力的制約與監(jiān)督，這也是中國共產(chǎn)黨長期以來對建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基本總結(jié)。黨內(nèi)法規(guī)可以直接對黨組織及其成員行為活動作出規(guī)定，明確黨員義務(wù)權(quán)利，限制黨內(nèi)權(quán)力恣意妄為，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)性與合理性影響著黨內(nèi)治理的水平。黨內(nèi)法規(guī)保留原則是黨內(nèi)權(quán)力配置的重要制度手段，也是建構(gòu)以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要制度工具，有其自身獨(dú)特的生成邏輯。

(一)源于馬克思主義政黨的民主集中制原則

權(quán)力作為組織運(yùn)行的基本要素，如何配置權(quán)力以確保組織的科學(xué)運(yùn)行對于任何組織的建設(shè)來說都是必須且首先面對的問題。對于一個政黨組織而言，怎樣才能做出科學(xué)合理的決策，內(nèi)部關(guān)系如何進(jìn)行處理，當(dāng)這個組織的規(guī)模越來越大時，這一問題會更突出。民主集中制就是馬克思主義政黨解決黨內(nèi)權(quán)力配置問題的方式。黨的自身建設(shè)深受馬克思列寧主義建黨理論的影響，黨內(nèi)法規(guī)保留制度要求將黨內(nèi)特定事項(xiàng)的決定權(quán)交給反映全黨意志的黨內(nèi)法規(guī)，這一思想源自民主集中制原則，也是民主集中制原則的根本要求。

黨內(nèi)法規(guī)屬于政黨的意思自治范疇，其正當(dāng)性建立在黨員的同意、黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上，其效力也源自于此，源自黨員入黨時的承諾、宣誓(9)張立偉《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證——基于黨內(nèi)法規(guī)與國家法的關(guān)系視角》，《中國法律評論》2018年第1期，第127頁。。黨內(nèi)事務(wù)的決策經(jīng)由黨員民主參與、平等參與以體現(xiàn)其合法性，同時，黨的政治權(quán)威也在政治平等與參與的過程中不斷得到鞏固與強(qiáng)化。黨內(nèi)法規(guī)作為管黨治黨的重要制度依據(jù)，民主是黨內(nèi)法規(guī)合法性的重要基礎(chǔ)，民主立規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制定的基本要求，黨內(nèi)法規(guī)保留原則將黨內(nèi)重要事務(wù)的決定權(quán)保留，是黨內(nèi)民主的重要保障。

當(dāng)然，民主是建立在集中指導(dǎo)下的有秩序的民主。“黨規(guī)是表現(xiàn)，黨建是本質(zhì)”(10)周葉中、鄧書琴《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的價值取向——以黨員義務(wù)和黨員權(quán)利為視角》，《中共中央黨校學(xué)報》2018年第4期，第69頁。，制定黨內(nèi)法規(guī)本身不是目的，而是應(yīng)該服從于黨和國家建設(shè)的大局，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在促進(jìn)全局工作中的重要作用。黨內(nèi)法規(guī)保留原則明確了黨內(nèi)法規(guī)的專有范圍，確保黨內(nèi)法規(guī)作為獨(dú)立的制度類型存在，確保制定權(quán)作為一種獨(dú)立的權(quán)力類型存在，是黨內(nèi)權(quán)力配置的重要制度工具。黨內(nèi)權(quán)力一般分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三種類型，制定權(quán)是黨內(nèi)權(quán)力的一種特殊類型，并不是這三種權(quán)力的上位或者下位權(quán)力，其分類具有本質(zhì)不同。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)主要是基于權(quán)力功能的不同進(jìn)行分類，有學(xué)者將這種分工方式稱之為“功能性分權(quán)”(11)陳國權(quán)、皇甫鑫《功能性分權(quán)：中國特色的權(quán)力分立體系》，《江海學(xué)刊》2020年第4期，第128頁。。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)主要是授予一定層級的黨組織，屬于結(jié)構(gòu)性分解權(quán)力。不享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體主要通過制定黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的方式進(jìn)行管理治理活動。同時，在黨內(nèi)法規(guī)保留的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步將黨中央的立規(guī)權(quán)力保留，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

(二)形成于黨長期革命、建設(shè)與改革的制度建設(shè)過程中

1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)頒行之前，黨內(nèi)對于黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)其他規(guī)范性文件之間并沒有一個明確的區(qū)分，黨內(nèi)法規(guī)這一概念本身的內(nèi)涵外延并不清晰。一般理論上也認(rèn)為較為明確的“黨內(nèi)法規(guī)”概念開始于《暫行條例》的頒行，自此黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)管黨治黨的一種專門的制度類型進(jìn)行建設(shè)，與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件作出區(qū)分，為黨內(nèi)法規(guī)保留制度的形成創(chuàng)造了環(huán)境。以《暫行條例》的頒行為分界點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置經(jīng)歷了從分散立規(guī)到相對集中立規(guī)的演進(jìn)過程，其本質(zhì)上也體現(xiàn)了黨在革命、建設(shè)、改革開放不同歷史時期管黨治黨模式的轉(zhuǎn)變。在革命、建設(shè)時期黨中央側(cè)重“政策治黨”、“紀(jì)律治黨”(12)劉紅凜、胥壯壯《中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與治黨模式發(fā)展演進(jìn)——從以章治黨、政策治黨到制度治黨、依規(guī)治黨》，《理論探討》2021年第3期，第5頁。，通過決議、指示等政策性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)對黨組織及其成員的管理。在改革開放時期，制度成為管黨治黨的重要因素，特別是《暫行條例》頒行之后，黨中央開始重視通過把控制度的制定權(quán)確保黨內(nèi)制度的統(tǒng)一性，進(jìn)而確保黨員、黨組織行為活動的統(tǒng)一性。不同于國家立法體制的演變歷程，建國初期的“五四憲法”構(gòu)建了“高度集中的一級立法體制”，之后逐漸調(diào)整為現(xiàn)在的“一元多層立法體制”(13)周尚君《中國立法體制的組織生成與制度邏輯》，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第11期，第99頁。。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的配置始終具有“一元多層”性質(zhì)，黨中央始終處于黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)配置的主體核心位置，雖然“限權(quán)”、“控權(quán)”的理念與方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，但堅持民主集中制、加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的思路始終是清晰的，充分調(diào)動中央、地方兩個主體的積極性的目的也是一致的。從某種意義上說，《暫行條例》是將黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)作為獨(dú)立專門的權(quán)力類型進(jìn)行集中行使，是黨內(nèi)法規(guī)保留原則產(chǎn)生的前提基礎(chǔ)；黨內(nèi)法規(guī)保留原則為黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的行使劃定了范圍，也提供了獨(dú)立的空間。黨內(nèi)法規(guī)保留原則作為黨內(nèi)法規(guī)制定環(huán)節(jié)的基本制度，其制度設(shè)計必須堅持正確的政治方向，堅持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴(yán)治黨實(shí)際出發(fā)，更加側(cè)重維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

(三)確立于新時代黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建過程中

從黨規(guī)之治的角度來說，建立一套效力分明、邏輯縝密、內(nèi)容完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是黨內(nèi)治理有規(guī)可依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)的關(guān)鍵。黨的十八大以來，“制度體系”這一術(shù)語在黨的文件中頻繁出現(xiàn)，十八大、十九大報告中都對形成怎樣的制度體系提出了要求，黨中央召開專門的黨內(nèi)法規(guī)工作會議，針對黨內(nèi)法規(guī)制定工作出臺專門性文件，編制黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃，組織黨內(nèi)法規(guī)制度評估、清理等工作，其目的就在于建構(gòu)制度體系，“制度體系”幾乎成為新時代制度建設(shè)的基本要求和目標(biāo)任務(wù)。2019年《制定條例》正式提出了黨內(nèi)法規(guī)保留原則，即第四條之規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)保留原則是新時代黨內(nèi)法規(guī)制度體系發(fā)展的產(chǎn)物。黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件共同構(gòu)成了黨內(nèi)治理的合法性基礎(chǔ)，兩者在制定主體、制定程序、事項(xiàng)范圍、表現(xiàn)形態(tài)等方面有所不同。黨內(nèi)法規(guī)保留原則旨在劃分邊界，明確黨內(nèi)法規(guī)的專有領(lǐng)域，與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件作出基本區(qū)分，為黨內(nèi)事務(wù)的規(guī)范制定權(quán)限配置提供標(biāo)準(zhǔn)，其目標(biāo)是為了消除黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件在制定范圍層面含混不清的局面，為黨內(nèi)制度的制定提供一個統(tǒng)一清晰、共同遵守的和諧秩序，有利于進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。構(gòu)建制度體系的前提是明確黨內(nèi)法規(guī)的專有范圍，法律保留原則劃定了法律與行政法規(guī)、規(guī)章等其他“法”類型的主要邊界，對于黨內(nèi)制度體系來說，主要是劃定黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的邊界。邊界存在的本身意味著承認(rèn)了領(lǐng)域的“分化”和“相對獨(dú)立性”，也承認(rèn)了各個領(lǐng)域自身的“有限性”。黨內(nèi)法規(guī)更加追求穩(wěn)定性，黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的調(diào)整方式更加靈活，針對不斷變化的實(shí)踐能夠及時應(yīng)對，兩者共同構(gòu)成了黨內(nèi)治理的制度工具，黨內(nèi)法規(guī)保留原則是兩者界分的基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)保留原則為黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容預(yù)留了必要的空間，也意味著黨內(nèi)法規(guī)有著不同于黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的區(qū)別，同時也是對黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的單獨(dú)保護(hù)，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善發(fā)展提供了保障，是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要制度工具。2021年7月1日，習(xí)近平在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中再次強(qiáng)調(diào)，“堅持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”(14)習(xí)近平《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，《求是》2021年第14期，第6頁。，黨的制度建設(shè)已經(jīng)轉(zhuǎn)向了制度化建設(shè)的新階段，制度建設(shè)水平更加成熟，制度建設(shè)成果更加系統(tǒng)、穩(wěn)定。

三 黨內(nèi)法規(guī)保留原則的實(shí)現(xiàn)路徑

修訂后的《制定條例》確立“黨內(nèi)法規(guī)保留原則”后，在理論與實(shí)踐層面并未給予相應(yīng)的重視。黨內(nèi)法規(guī)保留原則是黨內(nèi)制度構(gòu)建過程中必須堅持的基本準(zhǔn)則，如何通過具體的制度體系進(jìn)行貫徹落實(shí)，將其變?yōu)椤坝布s束”，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)保留原則價值的現(xiàn)實(shí)需求。經(jīng)過多年的發(fā)展，比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系已經(jīng)形成，黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)有了很大的進(jìn)步，人們對于黨內(nèi)法規(guī)的重要性認(rèn)識也在不斷增強(qiáng)。充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)保留原則的制度價值，規(guī)范新時代黨內(nèi)制度的制定工作，需要立足對現(xiàn)行制度的完善，從黨內(nèi)法規(guī)保留制度與相關(guān)制度的銜接層面進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計。

(一)完善黨內(nèi)法規(guī)保留的規(guī)范內(nèi)容

黨內(nèi)事務(wù)較為龐雜，很難簡單地通過重要性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型化識別，或者直接涵攝予以適用。目前，黨內(nèi)法規(guī)保留事項(xiàng)限于黨組織職責(zé)職權(quán)、黨員義務(wù)權(quán)利、黨的紀(jì)律處分與組織處理三個方面的創(chuàng)設(shè)，具有一定的合理性。但這三方面屬于立規(guī)實(shí)踐當(dāng)中較為穩(wěn)定的領(lǐng)域，制度設(shè)計側(cè)重“防守”，未來黨內(nèi)法規(guī)保留制度可以考慮引入相對保留方式，進(jìn)一步釋放保留原則的制度價值。

1.完善《制定條例》第四條第一款的規(guī)范表述，明確《制定條例》第四條的規(guī)范意義?！吨贫l例》第四條第一款現(xiàn)有表述為“制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項(xiàng)作出規(guī)定……”，規(guī)范內(nèi)涵較為模糊，“主要就以下事項(xiàng)作出規(guī)定”可以看出這并非強(qiáng)制性規(guī)定，是否意味著這些事項(xiàng)既可以制定黨內(nèi)法規(guī)，也可以制定規(guī)范性文件呢？另外這一表述是否意味著還有其他事項(xiàng)屬于需要制定黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)呢？規(guī)定的不明確性導(dǎo)致了《制定條例》第四條第一款本身的“存在感不強(qiáng)”。有必要將《制定條例》第四條定位為黨內(nèi)法規(guī)保留條款，進(jìn)一步表述為“下列事項(xiàng)，只能通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，除非另有規(guī)定”，在此基礎(chǔ)之上，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)保留制度，劃定黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的各自領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)限權(quán)控權(quán)功能，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確這一條文的規(guī)范意義。

2.引入相對保留制度。將重要性事項(xiàng)列為黨內(nèi)法規(guī)保留范圍，區(qū)分相對保留與絕對保留。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的層級較高，擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)保留的范圍，將更多事項(xiàng)的決定權(quán)控制在黨內(nèi)法規(guī)制定主體手里，有利于加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，可使規(guī)范的靈活性更強(qiáng)。與其他規(guī)范性文件相比較，黨內(nèi)法規(guī)具有類似法律的穩(wěn)定性、可操作性、可執(zhí)行性等優(yōu)勢，但也存在靈活性不足的問題，相對保留制度之下可以適度擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)保留的范圍，授予立規(guī)機(jī)關(guān)更多的決定權(quán)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)《制定條例》第四條與第九條的內(nèi)容，明確相對保留范圍，可以將黨內(nèi)法規(guī)保留范圍界定為黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)，黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)，黨員義務(wù)權(quán)利，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法，黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障，黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督，黨的紀(jì)律處分和組織處理方面的基本制度，涉及黨的重大問題的事項(xiàng)。黨內(nèi)法規(guī)保留事項(xiàng)范圍中除了絕對保留事項(xiàng)，其他事項(xiàng)原則上需要制定黨內(nèi)法規(guī)，如若通過規(guī)范性文件加以規(guī)定，需要獲得有效授權(quán)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)踐需要確立一個主體依照一定的標(biāo)準(zhǔn)、方式等授權(quán)黨內(nèi)其他規(guī)范性文件進(jìn)行制定，授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)可以界定在實(shí)踐迫切需要、加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等方面，可以通過黨內(nèi)其他規(guī)范性文件“先行制定”(15)陳家剛《“黨內(nèi)法規(guī)”：概念、屬性與邊界》，《新視野》2020年第4期，第87頁。，等到條件成熟“及時轉(zhuǎn)化”為黨內(nèi)法規(guī)，既可以充分發(fā)揮黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的靈活性，也可以通過黨內(nèi)法規(guī)確保為黨內(nèi)重要事項(xiàng)提供穩(wěn)定性規(guī)范。授權(quán)之外，還有一類特殊情形需要單獨(dú)進(jìn)行制度設(shè)計，如黨的全國代表大會作為黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)通過大會報告的方式提出黨的新的指導(dǎo)思想，隨后通過黨章予以確認(rèn)，仍然需要授權(quán)并不符合黨內(nèi)組織運(yùn)行邏輯和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。

(二)厘清不同保留制度的本質(zhì)區(qū)別

不同保留制度關(guān)注的重點(diǎn)并不一致，都有其自身獨(dú)特的功能。根據(jù)《制定條例》現(xiàn)有規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)其他規(guī)范性文件在事項(xiàng)范圍上有交叉，黨內(nèi)法規(guī)保留與黨章保留、中央黨內(nèi)法規(guī)保留等其他保留制度在范圍上也屬于交叉關(guān)系，黨內(nèi)不同保留制度范圍界限模糊，有必要厘清不同黨內(nèi)法規(guī)保留制度的價值及其關(guān)系。

1.中央黨內(nèi)法規(guī)保留問題。根據(jù)《制定條例》第九條規(guī)定，“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定”。這屬于中央黨內(nèi)法規(guī)絕對保留的范圍，意味著這些事項(xiàng)只能由黨的中央組織通過制定中央黨內(nèi)法規(guī)的形式來完成，禁止授權(quán)。但黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)屬于一個較為宏觀的范圍，結(jié)合黨的十九大報告、《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》等文件精神進(jìn)行解釋，可以總結(jié)為政治領(lǐng)導(dǎo)(重大事項(xiàng)報告、監(jiān)督制度等)，思想領(lǐng)導(dǎo)(思想教育、宣傳等)，組織領(lǐng)導(dǎo)(干部選拔、黨建責(zé)任等)等方面，不完全屬于黨內(nèi)法規(guī)保留事項(xiàng)范圍，也就是可以通過黨內(nèi)其他規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整。本文認(rèn)為中央黨內(nèi)法規(guī)保留應(yīng)屬于黨內(nèi)法規(guī)保留的下位概念，黨內(nèi)法規(guī)保留的范圍應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)展，中央黨內(nèi)法規(guī)保留事項(xiàng)應(yīng)該是黨內(nèi)法規(guī)保留事項(xiàng)范圍當(dāng)中的基礎(chǔ)性、重要性、方向性的部分。黨內(nèi)法規(guī)保留所對應(yīng)的是其他規(guī)范性文件，確保黨內(nèi)特定事項(xiàng)通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，中央黨內(nèi)法規(guī)保留所對應(yīng)的是部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)，兩者在加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面的功能是一致的。

2.黨章的保留問題?，F(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)雖然尚未明確對黨章保留制度進(jìn)行規(guī)定，但必須從理論上與制度層面承認(rèn)黨章保留的存在價值。黨章對黨的性質(zhì)和宗旨等作出根本規(guī)定，這些事項(xiàng)關(guān)系黨的組織運(yùn)行的基礎(chǔ)。黨章的內(nèi)容規(guī)定著黨長期以來的成熟經(jīng)驗(yàn)與基本制度，黨章的內(nèi)容如新的指導(dǎo)思想、路線、方針等首先出現(xiàn)在規(guī)范性文件或者其他黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的部分逐漸體現(xiàn)到黨章當(dāng)中。黨章是黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)中最為根本的部分，黨章內(nèi)容較為穩(wěn)定，一般包括黨的性質(zhì)宗旨、路線方針政策、黨員基本權(quán)利義務(wù)、黨的組織架構(gòu)與職責(zé)職權(quán)等內(nèi)容，是長期以來黨組織成員所形成的基本共識，是黨的總章程。其他黨內(nèi)法規(guī)是對黨章的細(xì)化，黨章保留主要在于確保黨的根本性、關(guān)鍵性問題通過黨章進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)屬于黨內(nèi)法規(guī)保留當(dāng)中中央黨內(nèi)法規(guī)的組成部分，應(yīng)該作為單獨(dú)的制度予以對待。

(三)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)保留的實(shí)施適用

黨內(nèi)法規(guī)保留原則作為黨內(nèi)法規(guī)制度構(gòu)建的重要制度工具，其價值的發(fā)揮需要黨內(nèi)法規(guī)保留原則的內(nèi)容貫徹落實(shí)到黨內(nèi)法規(guī)制定、運(yùn)行的全過程。黨內(nèi)法規(guī)保留原則強(qiáng)調(diào)對于黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的尊重，是深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)治黨的題中應(yīng)有之義。對于黨組織的立規(guī)行為、黨組織的治理行為須有相應(yīng)制度依據(jù)，如何將黨內(nèi)法規(guī)保留原則與黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的規(guī)劃計劃、前置審核、備案審查、評估清理等其他制度相銜接協(xié)調(diào)至關(guān)重要。建立“抵觸、違反無效”的制度，強(qiáng)化審查力度，提升黨內(nèi)法規(guī)保留原則的制度效力，是充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)保留制度實(shí)效的現(xiàn)實(shí)需要。

1.注重黨內(nèi)法規(guī)保留原則與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃、計劃制度的銜接協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)具有“權(quán)力”和“職責(zé)”的雙重屬性，黨內(nèi)法規(guī)保留原則明確規(guī)定了特定事項(xiàng)需要通過黨內(nèi)法規(guī)的方式加以規(guī)定，是賦予特定主體的權(quán)力，同時也是其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。因此，有權(quán)主體在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，及時將需要制定黨內(nèi)法規(guī)的保留事項(xiàng)列入黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃與計劃當(dāng)中，尚未列入的要及時根據(jù)客觀情況，調(diào)整立規(guī)計劃與規(guī)劃，積極履行立規(guī)職責(zé)。如若黨內(nèi)法規(guī)保留事項(xiàng)有權(quán)主體不及時立規(guī)，其他主體又無權(quán)規(guī)定，不僅無法發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)保留制度的價值，反而會產(chǎn)生負(fù)面效果。

2.注重黨內(nèi)法規(guī)保留原則與黨內(nèi)法規(guī)前置審核制度的銜接協(xié)調(diào)。前置審核是《制定條例》明確規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)制定程序，是在制定過程中對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行自我審核監(jiān)督的一種事前控制方式，有利于將審查監(jiān)督的關(guān)口前移(16)祝捷、宋潤潤《論黨內(nèi)法規(guī)制定中的前置審核程序——基于推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考》，《河南社會科學(xué)》2021年第3期，第16頁。。黨內(nèi)其他規(guī)范性文件制定程序中也同樣存在前置審核要求，如《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第二十條規(guī)定，公文文稿簽發(fā)前，應(yīng)當(dāng)由發(fā)文機(jī)關(guān)辦公廳(室)進(jìn)行審核，并對審核的重點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)定。在前置審核標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中引入黨內(nèi)法規(guī)保留的審查標(biāo)準(zhǔn)，判斷所制定的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件是否違反黨內(nèi)法規(guī)保留制度的規(guī)定，以此實(shí)現(xiàn)對于黨內(nèi)法規(guī)保留原則的落實(shí)，同時也是對于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)其他規(guī)范性文件制定權(quán)的監(jiān)督與約束。

3.注重黨內(nèi)法規(guī)保留原則與黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的備案審查制度的銜接協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)其他規(guī)范性文件的備案審查是對于黨內(nèi)制度制定工作進(jìn)行監(jiān)督的重要制度，其中制定權(quán)限是備案審查制度的關(guān)鍵問題，對于違反制定權(quán)限的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件不得備案審查通過。黨內(nèi)法規(guī)保留原則本身就是判斷是否屬于制定權(quán)限范圍的重要依據(jù)，有必要作為備案審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適用。

4.注重黨內(nèi)法規(guī)保留原則與黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)其他規(guī)范性文件評估、清理等制度的銜接協(xié)調(diào)。評估制度、清理制度是黨內(nèi)法規(guī)制度保障體系的重要組成部分，將黨內(nèi)法規(guī)保留原則貫徹到評估標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，重點(diǎn)評估是否需要制定黨內(nèi)法規(guī)，是否屬于制定黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)范圍。另外，對于違反黨內(nèi)法規(guī)保留原則的黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件要及時進(jìn)行清理，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一致性。