瀘州市生活垃圾分類管理現(xiàn)狀及對策研究

◆黃圖強

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和物質(zhì)消費水平大幅提高，瀘州市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長，環(huán)境隱患日顯突出，在一定程度上制約了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程。生活垃圾分類涉及千家萬戶，既是民生關(guān)鍵小事、社會發(fā)展大事，也是一件環(huán)境治理難事。做好生活垃圾分類管理工作，防止垃圾污染，是堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的迫切要求，是踐行以人民為中心的發(fā)展思想、改善城市發(fā)展環(huán)境的迫切要求，是踐行綠色發(fā)展理念、縱深推進生態(tài)文明建設(shè)的迫切要求，是提升公民素養(yǎng)、促進社會文明進步的迫切要求。瀘州市地處長江上游，作為成渝雙城經(jīng)濟圈重要節(jié)點城市，正在奮力推進新時代現(xiàn)代化區(qū)域中心城市建設(shè)，高標準、高質(zhì)量實施生活垃圾分類管理工作，對鞏固文明城市創(chuàng)建成果、提升文明城市形象、建設(shè)長江上游重要生態(tài)屏障、創(chuàng)新基層社會治理等都有著重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

一、生活垃圾分類管理工作現(xiàn)狀

2017年以來，瀘州市委市政府高度重視生活垃圾分類工作，把此項工作作為創(chuàng)新基層治理、推進生態(tài)文明建設(shè)、提高城市文明程度的重要內(nèi)容，從落實城市主體責(zé)任、推動群眾習(xí)慣養(yǎng)成、加快分類設(shè)施建設(shè)、完善配套支持政策等方面入手，通過政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，初步建立起了垃圾分類管理工作長效機制，取得了較為明顯的成效。

（一）工作體系基本形成

2017年，市政府印發(fā)《瀘州市全面推進城鄉(xiāng)生活垃圾分類工作三年攻堅實施方案》，正式啟動生活垃圾分類工作。以源頭宣傳發(fā)動和分類體系建設(shè)為抓手，把生活垃圾分類工作作為城市精細化治理的重要內(nèi)容予以推進。目前，市區(qū)分別成立主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，基層街道、社區(qū)等均成立由黨組織主要負責(zé)人為組長的推進小組，基本形成“黨委政府統(tǒng)籌、部門行業(yè)牽頭、區(qū)縣組織落實、街道負責(zé)執(zhí)行、社區(qū)一線操作”的工作體系。同時，按照“管行業(yè)就管垃圾分類”的原則，各部門統(tǒng)籌發(fā)力，將生活垃圾分類納入行業(yè)管理。將生活垃圾分類工作納入全市綜合目標考核范疇，結(jié)合《城市生活垃圾分類工作評估辦法》制定優(yōu)化考核細則，確保工作高效推動。

（二）管理制度逐步完善

一是法制層面。瀘州市已出臺《瀘州市餐廚垃圾管理辦法》《瀘州市建筑垃圾管理辦法》，規(guī)范餐廚垃圾、建筑垃圾分類收集、運輸、處理工作。正在積極推動《瀘州市生活垃圾管理條例》立法工作。二是責(zé)任體系層面。印發(fā)《瀘州市生活垃圾分類工作實施方案（2020—2022年）》《瀘州市城市生活垃圾分類考核方案》《瀘州市城市生活垃圾分類示范創(chuàng)建工作方案》《瀘州市農(nóng)村生活垃圾分類試點工作方案》《關(guān)于進一步加強公共機構(gòu)生活垃圾分類工作的通知》《瀘州市醫(yī)療機構(gòu)生活垃圾分類實施方案》等文件，從體制機制、宣傳教育、分類投放管理、體系建設(shè)等方面全面落實責(zé)任。三是實際操作層面。出臺《瀘州市生活垃圾分類目錄和投放指南（試行）》《瀘州市生活垃圾分類收集容器設(shè)置規(guī)范（試行）》，明確了四分類的具體內(nèi)容、操作規(guī)范和環(huán)節(jié)責(zé)任。正在積極推動《瀘州市生活垃圾分類責(zé)任人制度》《瀘州市生活垃圾定時定點投放制度》《瀘州市家庭廚余垃圾分類收集制度》《瀘州市有害垃圾分類收集制度》《進一步完善生活垃圾分類收集運輸體系的實施意見》等政策文件制定出臺。

（三）配套設(shè)施有序建設(shè)

按照“以末端倒逼前端、前端規(guī)范后端”的思路，后端建好設(shè)備，前端再配套分類，強化各環(huán)節(jié)基礎(chǔ)設(shè)施配套，推進生活垃圾從源頭產(chǎn)生、分類投放、收集運輸?shù)侥┒颂幹玫娜湕l治理閉環(huán)。一是餐廚垃圾收運處理體系基本建成。日處理300噸/日的有機廢物協(xié)同處理項目建成投運，配套20臺廚余垃圾收集車，共有14條收運線路、700余個點位，覆蓋2800余家餐飲企業(yè)和供餐單位，實現(xiàn)主城區(qū)餐廚垃圾收運全覆蓋，目前主城區(qū)每日餐廚垃圾收運量平均約75噸。正在加快建設(shè)廚余垃圾預(yù)處理項目，建成后將實現(xiàn)廚余垃圾與餐廚垃圾的協(xié)同處理。二是其他垃圾處理體系全面升級。建成投運城西、城北垃圾壓縮中轉(zhuǎn)站，主城區(qū)垃圾轉(zhuǎn)運能力達1800噸/日；建成瀘州市垃圾焚燒發(fā)電廠一、二期工程，城市垃圾焚燒處理能力1500噸/日，正在推進瀘州市垃圾焚燒發(fā)電廠擴能工程，預(yù)計2023年建成投運，擬新增垃圾焚燒處理能力1500噸/日。三是可回收物體系基本建成。出臺《關(guān)于推進再生資源回收利用與生活垃圾分類“兩網(wǎng)融合”工作的通知》《關(guān)于推進城市生活垃圾低價值可回收物回收和再生利用的函》，明確推進生活垃圾分類收集網(wǎng)與再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)的融合措施、辦法和要求，明確低價值可回收物回收和再生利用的措施，目前，瀘州市主城區(qū)每日可回收物回收量穩(wěn)步提升，生活垃圾回收利用率達28%左右。四是有害垃圾處理體系有序推進。城區(qū)已完成環(huán)保驛站、車輛等招標工作，正在配套相關(guān)設(shè)施設(shè)備；有害垃圾暫存庫、危險廢物綜合處置及資源化利用工程等末端處置項目正在加快建設(shè)。

（四）科學(xué)施策示范效應(yīng)顯現(xiàn)

一是示范帶動作探索。主城區(qū)確定6個街道、59個社區(qū)率先示范，涌現(xiàn)出一批有代表性的示范單位，如江陽區(qū)忠山學(xué)校探索“家校共育”，開展了“開學(xué)第一課”“小手拉大手”等生活垃圾分類宣傳活動；龍馬潭區(qū)宇華豪庭小區(qū)為智慧化、一體化開展生活垃圾分類提供了樣板；龍馬潭區(qū)聚福苑片區(qū)、江陽區(qū)童家路2號小區(qū)積極探索推進源頭“撤桶并點”工作，取得較好成效。二是合理布局收集點位。加快推進小區(qū)“撤桶并點”，在學(xué)校、機關(guān)單位、醫(yī)療機構(gòu)、商圈等因地制宜設(shè)置智能垃圾箱、環(huán)保驛站、分類亭、分類桶等設(shè)備，為源頭管理打下堅實基礎(chǔ)。三是落實桶邊督導(dǎo)。將生活垃圾分類納入城鄉(xiāng)基層治理、鞏固創(chuàng)文成果、環(huán)境保護等各項工作，整合基層治理網(wǎng)格員、黨員干部、志愿者、物業(yè)從業(yè)人員，開展生活垃圾分類桶邊督導(dǎo)。

（五）全民共治共享氛圍漸成

一是全面宣傳動員。建立市、區(qū)兩級生活垃圾分類宣傳團，針對不同主體編制宣講PPT，定期開展巡回宣講，目前，市級宣講團已組織宣讀10余次，宣講受眾1500余人次。發(fā)布《致市民的一封信》，創(chuàng)作《垃圾分類歌》，通過媒體宣傳面上講、線下宣傳廣泛講、七進活動專題講等形式，廣泛開展宣傳引導(dǎo)，全面形成“垃圾分類就是新時尚”的宣傳氛圍。二是強化學(xué)校教育。把生活垃圾分類作為學(xué)生文明教育的重要內(nèi)容，以個人分類、班級收集、家庭帶動、全體參與的模式，積極開展開學(xué)第一課、教育長廊、投放體驗、分類課堂、家庭回收日等一系列活動，把垃圾分類與學(xué)校教育融合，達到“教會一個孩子、帶動一個家庭、影響一代人”的效果。三是充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。由市委組織部專項發(fā)文，把生活垃圾分類工作納入各級黨組織研究、決策、推進范圍，積極發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨員先鋒模范作用，鼓勵黨建引領(lǐng)貫穿到生活垃圾分類宣傳、督導(dǎo)、投放等各環(huán)節(jié)。四是充分發(fā)揮群團組織力量。依托工會、婦聯(lián)、共青團等各種平臺，全方位多角度地滲入式宣傳，將志愿者服務(wù)和生活垃圾分類督導(dǎo)員結(jié)合起來，不斷增強基層力量，形成生活垃圾分類工作齊抓共管的良好氛圍。五是激發(fā)參與熱情。結(jié)合積分兌換、分類紅黑榜管理、環(huán)保豆等獎懲形式，設(shè)置智慧分類點260余個，對正確投放者給予積分獎勵，開展入戶宣傳、設(shè)點宣傳、現(xiàn)場督導(dǎo)，激發(fā)居民參與垃圾分類的熱情。

二、存在的問題分析

通過全社會的共同努力，雖然垃圾分類管理工作取得了較為明顯的成效，但在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)了一些不容忽視的深層次問題。

（一）推動機制不夠健全

高位推動垃圾分類工作機制還存在較大差距，因缺乏專門推動生活垃圾分類的機構(gòu)和人員，導(dǎo)致日常的工作推動與其他業(yè)務(wù)交叉進行，層次低、體系雜，推動力量不足。黨委統(tǒng)籌、政府推動的局面未取得根本性突破，對垃圾分類是社會治理工作這一重要屬性認識不足，把生活垃圾分類工作與基層組織建設(shè)、基層社會治理的結(jié)合力度還不夠，沒有把垃圾分類工作作為檢驗社會治理成效的重要內(nèi)容。部門聯(lián)動的責(zé)任體系未形成，目前，生活垃圾分類工作主要由城市管理部門推動，未與鞏固全國文明城市、國家衛(wèi)生城市創(chuàng)建成果和生態(tài)環(huán)境保護等工作有機結(jié)合，區(qū)縣和部門參與主動性不足，主動謀劃、主動推動意識欠缺，存在“就垃圾分類談垃圾分類”的現(xiàn)象，工作推動“上熱下冷”“推一下動一下”的問題。全民參與機制還存在短板漏洞，沒有實現(xiàn)政府宣傳發(fā)動與市民參與的有機銜接，共商共建機制還未完全形成。

（二）源頭督導(dǎo)力度不夠

部分物業(yè)企業(yè)不愿意認真履行生活垃圾分類責(zé)任，基層街道、社區(qū)和物業(yè)企業(yè)對小區(qū)源頭投放的監(jiān)督指導(dǎo)未形成合力，居民小區(qū)、公共區(qū)域源頭分類指導(dǎo)管控力度有待進一步加大。大部分小區(qū)設(shè)置了四分類垃圾桶，實現(xiàn)了“垃圾桶分類”，但由于未建立完善的源頭督導(dǎo)制度，且撤桶并點覆蓋面還不夠，目前離有效、高效分類投放還存在不小差距。

（三）收轉(zhuǎn)運體系還有短板

目前，瀘州市其他垃圾后端轉(zhuǎn)運設(shè)施、處理設(shè)施健全，但前端收集環(huán)節(jié)設(shè)施老舊，目前主城區(qū)仍有建于上世紀90年代的樓道式垃圾庫161個，這些垃圾庫建設(shè)年代早、作業(yè)強度大、噪聲和臭氣擾民問題時有發(fā)生，對周邊環(huán)境和市民生活造成一定不良影響，因財政投入影響，升級改造力度不夠。受中端廚余垃圾預(yù)處理設(shè)施進度限制，家庭廚余垃圾分類收集運輸還未實質(zhì)性開展?！皟删W(wǎng)融合”的系統(tǒng)性還需要進一步深化。有害垃圾收運暫存作業(yè)還不成體系，效果欠佳。

（四）政策法規(guī)制度不齊備

全國46個生活垃圾分類重點城市中，絕大多數(shù)先后制定出臺生活垃圾分類的管理辦法、條例。如北京市、上海市、廈門市、寧波市等城市，在出臺生活垃圾分類的管理辦法、條例后，推動成效取得明顯進展，有效解決了生活垃圾分類常態(tài)化、長效化、法治化推動的問題。目前，瀘州市只從工作層面出臺了工作方案、投放目錄、設(shè)施細則等，尚未出臺地方法規(guī)，《瀘州市生活垃圾管理條例》列入2021年立法預(yù)調(diào)研項目，受疫情頻發(fā)和其他工作安排影響，未實質(zhì)性啟動，立法工作推動困難，對不分類行為缺乏強制性，不利于全面推動分類工作。

（五）工作保障存在差距

目前，瀘州市、區(qū)兩級仍未按照《城市生活垃圾分類評估辦法》要求，成立專職機構(gòu)和人員，把垃圾分類這一“新時尚”與環(huán)衛(wèi)日常工作統(tǒng)籌推進，無法實現(xiàn)精準、高效、持續(xù)推進。此外，也未按照《城市生活垃圾分類評估辦法》要求實行生活垃圾差異化收費制度，僅靠少量隨水征收的生活垃圾處理費（0.2元/噸水），與目前生活垃圾分類轉(zhuǎn)運處理的需求差距較大，在一定程度影響了分類體系的建設(shè)，也不利于落實生活垃圾產(chǎn)生者責(zé)任。

（六）宣傳氛圍還不夠濃厚

前期社會面上的宣傳雖然已取得一定效果，大部分市民都理解和支持生活垃圾分類工作，但在實際操作過程中，部分市民對生活垃圾分類的具體細則、操作方法和操作流程還不甚清楚，從“要我分”到“我要分”的自覺行為習(xí)慣還遠未形成。宣傳針對性不夠，市民、物業(yè)、機關(guān)單位、環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位等垃圾分類責(zé)任人對如何分類、如何投放、如何分類駁運垃圾還沒有徹底弄清楚、搞明白，從而嚴重影響了生活垃圾分類效果。

三、加強垃圾分類的工作建議

垃圾分類工作要始終以垃圾減量化、資源化、無害化處理為目標，形成以法制為基礎(chǔ)、政府推動、公眾參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的生活垃圾分類治理體系。一是要有統(tǒng)一的思想認識。垃圾分類是政治任務(wù)、文明倡導(dǎo)，必須做，等不得，垃圾分類也是復(fù)雜的社會工程，是習(xí)慣革命，很難做，急不得。二是要有清晰的分類思路。重點在末端牽引前端，全程分類，從末端倒逼前端的設(shè)施建設(shè)，從“渠成”倒逼“水到”，先“大分流”再“小分類”。三是要有一套完備的分類系統(tǒng)。硬件體系方面，注重設(shè)施建設(shè)，配套進行收集、轉(zhuǎn)運、處置；軟件體系方面，構(gòu)建完整的責(zé)任分工、督導(dǎo)考核、運行管理、宣傳發(fā)動等工作機制，常態(tài)、動態(tài)、全覆蓋開展生活垃圾分類。四是要有一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)體系，工作責(zé)任要層層壓實，形成主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭抓、“五級書記”一起抓、“四套班子”合力抓、縱橫統(tǒng)籌系統(tǒng)抓的垃圾分類工作局面。五是要有一套管用的方法。有節(jié)奏的宣傳實現(xiàn)同頻共振，狠抓黨建引領(lǐng)發(fā)揮示范作用，重點抓學(xué)校教育形成良性互動。六是要有一套過硬的保障體系。在規(guī)劃引領(lǐng)、項目立項、用地保障、資金保障等方面，納入優(yōu)先保障范疇，將生活垃圾分類納入?yún)^(qū)縣、鎮(zhèn)街、社區(qū)考核體系。結(jié)合瀘州市實際，提出以下建議：

（一）成立專職工作管理機構(gòu)

生活垃圾分類是一場持久戰(zhàn)，也是一項對傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)工作進行系統(tǒng)調(diào)整的系統(tǒng)工程，必須要有專門機構(gòu)和人員持續(xù)推動工作。2021年7月住建部印發(fā)的《城市生活垃圾分類評估辦法》也明確要求，建立專職的工作機構(gòu)。為此，建議參照成都、寧波、廈門、秦皇島、貴陽等先進城市做法，設(shè)立生活垃圾分類管理機構(gòu)，負責(zé)全市生活垃圾分類管理服務(wù)工作。

（二）加大分類體系投入

結(jié)合瀘州實際，建議加大投入，盡快完成其他垃圾體系內(nèi)161個樓道式垃圾庫的升級改造，因地制宜，采取改造為地埋式垃圾收集點或配備必要車輛采取清潔直運方式，減少對周邊環(huán)境和市民的不良影響。加快瀘州市第二垃圾焚燒發(fā)電廠、有害垃圾暫存庫、廚余垃圾預(yù)處理設(shè)施等項目建設(shè)，2021年底前完成廚余垃圾預(yù)處理項目，啟動家庭廚余垃圾分類收集。進一步加強可回收物體系與再生資源利用體系的有機融合，研究制定再生資源利用體系規(guī)范標準，督促現(xiàn)有再生資源回收點整改提升。

（三）健全監(jiān)督管理機制

進一步優(yōu)化生活垃圾工作目標考核細則，做到與《城市生活垃圾分類工作評估辦法》的有機銜接。開展專項督導(dǎo)，由市人大、市政協(xié)每季度組織垃圾分類專項督導(dǎo)，對區(qū)縣工作情況、市級部門的履職情況進行督導(dǎo)。加快推進小區(qū)“撤桶并點+定時定點”制度，全面落實垃圾分類“桶邊”督導(dǎo)員制度。加強源頭督導(dǎo)，定期開展第三方調(diào)查，對源頭分類情況進行檢查、考核、通報。建立激勵機制，組織開展機關(guān)單位、小區(qū)、村組等生活垃圾分類效果評比，公開排名情況，營造互相監(jiān)督、互相激勵、表彰先進、鞭策后進的氛圍。

（四）強化資金運行保障

建立市級生活垃圾分類“以獎代補”機制，建議市財政每年安排一定資金，建立市級生活垃圾分類“以獎代補”資金庫，根據(jù)年度生活垃圾分類重點任務(wù)和完成情況，給予各區(qū)一定比例資金補助。健全收費機制，采取切實可行的辦法，完善垃圾處理收費方式，提高收繳率；并結(jié)合瀘州市實際，提高收費標準，以滿足生活垃圾分類、收集、運輸和處置的需要。

（五）加快建立生活垃圾分類地方法規(guī)

完善立法是高效推動生活垃圾分類管理工作的關(guān)鍵，是利用各種手段的前提。目前，瀘州市尚未出臺相關(guān)生活垃圾分類處理的專業(yè)性法規(guī)，沒有強制性回收制度，工作推進力度弱。建議針對生活垃圾分類管理出臺相關(guān)地方性法規(guī)，加快《瀘州市生活垃圾管理條例》立法工作。通過立法保障生活垃圾分類的常態(tài)化推進，實現(xiàn)從管理措施到法律規(guī)定的轉(zhuǎn)變，促進生活垃圾分類法制化進程。

（六）試點市場化社會化服務(wù)

目前，從各地垃圾分類市場化、社會化的試點來看，企業(yè)針對居民需求推出的服務(wù)模式，能有效撬動居民參與垃圾分類的熱情，使居民從嫌麻煩、不愿分，到享實惠、主動分，比單純地以行政手段推廣垃圾分類更有效，更符合市場規(guī)律。建議推進生活垃圾分類處置市場的開放，著力培育優(yōu)秀企業(yè)，從稅費減免和財政補貼等方面予以適當扶持。

（七）加強宣傳教育引導(dǎo)

統(tǒng)籌整合各級媒體資源，編制不同場景開展生活垃圾分類指引，針對性開展宣傳動員，把全社會開展生活垃圾分類的氛圍營造起來。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門監(jiān)督指導(dǎo)職能，統(tǒng)籌發(fā)力，普及相關(guān)行業(yè)分類基礎(chǔ)知識，提高市民生活垃圾的操作能力。充分發(fā)動基層力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)、村社結(jié)合文明城市創(chuàng)建、鄉(xiāng)村振興建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境改善等工作，定期開展專門培訓(xùn)、志愿者服務(wù)和社區(qū)活動，培養(yǎng)公眾的垃圾分類意識，形成生活垃圾分類“天天談、天天學(xué)、天天分”的局面。