中國應對海平面上升的SWOT分析及對策研究
——基于國家實踐與經(jīng)驗

蔣小翼，劉季昀

(武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

根據(jù)聯(lián)合國氣候變化專門委員會(IPCC)第五次評估報告指出，全球平均海平面呈現(xiàn)上升趨勢，且上升速率正在加快。持續(xù)上升的海平面對各國，尤其是沿海國家和城市，帶來一系列實質(zhì)性危害。據(jù)估計，到本世紀中葉，海平面上升和內(nèi)陸洪水給城市帶來的全球經(jīng)濟成本可能達到1萬億美元。[1]中國海平面上升的速率高于同期全球水平，最新數(shù)據(jù)顯示，2021年，中國渤海和黃海沿海海面上升較嚴重。預計未來30年，中國沿海海平面將上升68～170毫米。雖然相較于其他一些國家，中國海平面上升速度在短期內(nèi)不會對沿海城市直接造成嚴重危害，但是將加重海嘯、颶風等自然災害，所產(chǎn)生的間接影響也不容忽視。中國沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達、人口密集，卻是受到氣候變化影響最明顯的地區(qū)。

關于海平面上升國家實踐的現(xiàn)有研究主要集中在以下幾個方面。其一，針對應對效果較好的某一國家進行案例分析，例如：借鑒并研究荷蘭、新加坡等應對海平面上升的海岸實體保護措施。(1)參見SASSAMAN K E. A constellation of practice in the experience of sea-level rise∥RODDICK A P, STAHL A B. Knowledge in motion: Constellations of learning across time and place, 2016: 271-298； STORBJ?RK S, HEDRéN J. Institutional capacity-building for targeting sea-level rise in the climate adaptation of Swedish coastal zone management. Lessons from Coastby. Ocean & coastal management, 2011(3): 265-273;王琦:《淺析英國應對海平面上升的舉措與對我國的借鑒意義》，《海洋信息》2012年第4期；CHOW W TL. Commentary: How effectively can Singapore adapt to sea level rise?.https:∥corecurriculum.smu.edu.sg/news/commentary-how-effectively-can-singapore-adapt-sea-level-rise，等。其二，對中國沿海地區(qū)海平面上升情況進行比較分析、海平面的趨勢預測及應對方法概述。(2)參見方佳毅、史培軍：《全球氣候變化背景下海岸洪水災害風險評估研究進展與展望》，《地理科學進展》2019年第5期；徐一劍：《我國沿海城市應對氣候變化的發(fā)展戰(zhàn)略》，《氣候變化研究進展》2020年第1期;陳奇放、翟國方、施益軍：《韌性城市視角下海平面上升對沿海城市的影響及對策研究——以廈門市為例》，《現(xiàn)代城市研究》2020年第2期;KUANG C P, LIANG H D, MAO X D, et al. Influence of potential future sea-level rise on tides in the China Sea. Journal of coastal research, 2017(1): 105-117，等。其三，討論應對海平面上升的某一項措施，例如：水上漂浮城市、硬保護技術的發(fā)展研究等。(3)參見陳洛奇：《全球海平面上升背景下濱水社區(qū)彈性應變策略研究——以美國波士頓哥倫比亞海角水電運河體系設計為例》，《裝飾》2018年第11期;ARNS A, DANGENDORF S, JENSEN J, et al. Sea-level rise induced amplification of coastal protection design heights. Scientific reports, 2017, 7: 1-9；黃飛揚、潘毅、周子駿、姜昊、陳永平：《海堤外坡坡度對波浪溢流量的影響》，《水運工程》2022年第3期;何巖雨、朱君、戚洪帥、劉根、雷剛、趙紹華、鄭吉祥：《人工島影響下的海灘修復對策研究——以?？谖骱０稙槔?，《應用海洋學學報》2021年第1期，等。本文以中國應對海平面上升的SWOT分析以及對策為研究對象，首先全面考察應對海平面上升的國家實踐，探索各國應對海平面上升的具體解決方案、經(jīng)驗及教訓，在此基礎上通過使用SWOT分析法，從優(yōu)勢、劣勢、機會、威脅與挑戰(zhàn)四個方面分析中國應對海平面上升的現(xiàn)實情況，基于中國國情，提出更為完善的應對方案。

一、應對海平面上升的國家實踐與經(jīng)驗

盡管海平面上升已成為全球性問題，國際社會和各國紛紛采取行動減緩海平面上升帶來的危害和預防未來可能出現(xiàn)的災害，但由于國家的實際情況和所受影響存在差異，各國采取的應對海平面上升的具體措施和實踐也不盡相同。[2]

(一)多角度探索各國實踐

1.從國際法方面維護海洋權益和確定海洋邊界

目前，有關國家正在探索一套通過保持基線和從基線量起的海區(qū)外部界限以維護海洋權益和確定海洋邊界的應對方案，即一方面“凍結通告”，另一方面確保實際保護其海岸不受海平面上升的影響。在認識到海平面上升風險后，涉及基線問題的多數(shù)國家都主張采用固定基線和維持海區(qū)及海洋權利的立場，并表示應當采取維護基線和現(xiàn)有海區(qū)范圍的政策和立法等多種措施，特別是通過國內(nèi)立法、海洋邊界協(xié)定,以及交存海圖、坐標和聲明的方式。如美國支持各國以符合第三國權利義務的方式維護其海洋權益，包括加固海岸、海岸保護和修復、海洋劃界協(xié)定等，并認為通過條約確定的海洋邊界具有最終性，不受基線變化而變化。

一部分國家認為，只要海洋權利范圍確定了并交存了適當?shù)膱D表和地理坐標，這些權利就是固定的，即“凍結海洋權利的外部界限”。[3]還有一部分國家提出，如果海平面上升基線發(fā)生變動，對基線的定期審查不僅會給各國帶來巨大負擔，還會導致由此產(chǎn)生的海洋權利不穩(wěn)定，違背《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱為《海洋法公約》)的宗旨，即這部分國家主張“凍結基線”。如斐濟、瑙魯?shù)纫恍┤簫u國不打算因受海平面上升的影響改變?nèi)簫u基線；古巴指出，修改基線會對小島嶼發(fā)展中國家產(chǎn)生負面影響；新西蘭表示，沿海國基線和海洋邊界不應因海平面上升而改變。[4]2021年8月，太平洋島國論壇領導人峰會發(fā)布《氣候變化所致海平面上升背景下的保護海域宣言》，聲明將維持已建立的海洋區(qū)域，不審查和更新海洋區(qū)域的基線和外部界限。因此，盡管“凍結”通告并未得到所有國家的贊同，但已在部分區(qū)域廣泛采用。

此外，大部分沿海國家普遍通過人工手段保護實體海岸應對海平面上升的影響。人為保護基線是防止或減少海平面上升負面影響明顯且有效的手段。通過海岸加固、填海造陸等活動維護沿海地區(qū)基點、基線和島嶼的手段不斷增加，如馬爾代夫等小島嶼國家致力于開展沿海防御事項，保護島嶼和社區(qū)免受海平面上升影響，維護陸地領土和海洋權利。根據(jù)國際法規(guī)定，包括島嶼在內(nèi)的海岸線的人工保護是完全允許的，這一點已經(jīng)被大量的國家實踐證明。[5]

2.制定應對海平面上升的戰(zhàn)略規(guī)劃與立法

部分國家依據(jù)本國國情，發(fā)布了涉及海平面上升問題的戰(zhàn)略規(guī)劃，在各時間節(jié)點制定具有針對性的計劃和應對措施。有的國家僅在氣候變化相關文件中提及海平面上升問題，如越南在2011年全國應對氣候變化戰(zhàn)略及2012年應對氣候變化國家行動計劃中建議，在全國范圍內(nèi)加固加高沿海堤壩。歐盟在2021年發(fā)布的《氣候變化適應戰(zhàn)略》提到，在沿海地區(qū)基于自然的解決方案將有利于加強海岸防御。還有的國家制定了海平面上升專項文件，如加拿大政府發(fā)布了《海平面上升適應入門——在加拿大南部海岸建立適應性能力的工具包》，指出了與海平面上升有關的海岸災害類別，并分析了加拿大各個沿海省份受海平面上升的影響，最后提出了一系列的海平面上升應對措施；英國政府的《UKCP18海洋報告》《英國至2300年的探索性海平面預測》通過對海平面上升的科學監(jiān)測，指出其對英國周圍海域的重大影響。

目前，各國并未制定應對海平面上升的專項立法，但不同國家現(xiàn)有法制中包含針對海岸帶造成不利影響的相關規(guī)定，主要內(nèi)容包括以下幾點。其一，海岸保護的應對措施。如日本《海岸法》中第三條規(guī)定，有必要建立海岸保護設施(包括海岸保護區(qū)內(nèi)的堤壩、護岸、胸壁、離岸堤、沙灘)，以防止海岸受到海水或地面變化造成的損害。其二，相關部門和行政人員的職責分工。如韓國2021年實施的《海岸管理法》第五條規(guī)定，海洋和漁業(yè)部長應每年進行沿海入侵情況調(diào)查，并對漁業(yè)海洋司認為有必要的區(qū)域進行精準調(diào)查，以便進行沿海維修項目；英國《洪水和水資源管理法》規(guī)定，英國環(huán)境局需制定并實施國家洪水和海岸侵蝕風險管理戰(zhàn)略。其三，授予其他行政部門一定權限。如美國《大洪水法案》允許聯(lián)邦緊急事務管理局更新聯(lián)邦地圖，使其涵蓋土地用途變化造成災害的相關信息，其中包括了未來海平面的變化。

3.通過自然與人工手段保護沿海地區(qū)

各國基于不同的海岸侵蝕狀況、生態(tài)環(huán)境和城市建設條件，采取了建造人工結構與改善基礎設計等硬保護、海灘滋養(yǎng)與沙丘養(yǎng)護等沉積物保護、紅樹林修復等生態(tài)系統(tǒng)保護以及撤退等人工與自然的適應性措施。

其一，通過建造海堤、風暴潮屏障、安裝水泵和潮閘、改造基礎設施等硬保護方式，防止海水入侵。美國、加拿大、荷蘭等國早已通過建造并加固硬性堤壩工程，阻止海浪對海岸的侵蝕。美國現(xiàn)有大部分重大防御升級項目啟動于沿海災害之后，如紐約2012年超級風暴發(fā)生后，聯(lián)邦政府向其提供160億美元資金用于災后恢復和適應；新奧爾良在卡特里娜颶風之后，投資約150億美元加固主要的風暴潮屏障。但是，硬保護的缺點在于，無法真正解決侵蝕原因，可能會導致生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)系統(tǒng)保護功能的喪失。

其二，沙丘養(yǎng)護和海灘滋養(yǎng)等沉積物保護的主要功能為保護海灘、相關環(huán)境和促進旅游業(yè)發(fā)展。如荷蘭的“砂電機項目”，通過一次性沉積大量沙子，防止海床反復擾動，為人類和動物提供了一個和平穩(wěn)定的空間。海灘滋養(yǎng)是泰國芭提雅最早使用的方法，通過海灘滋養(yǎng)工程，從近海提取沉積物，旨在提高海灘寬度，從而防止海平面上升引起的自然侵蝕。對于像芭提雅這樣的旅游城市來說，海灘滋養(yǎng)是一種更優(yōu)選的適應技術，可以避免因安裝硬結構對沿海環(huán)境和旅游風景造成的負面影響。盡管如此，沉積物保護也存在弊端：海底疏浚沙子和礫石會對海草草甸和珊瑚等海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負面影響；另外，如果海灘需要越來越多的海灘材料，材料稀缺將會變得更加昂貴和具有挑戰(zhàn)性。[6]

其三，修復紅樹林等基于生態(tài)系統(tǒng)的適應。自然生態(tài)系統(tǒng)的海岸保護惠益在國際論壇、國家沿海適應、復原力和可持續(xù)發(fā)展計劃及戰(zhàn)略中日益得到承認。紅樹林和珊瑚礁對海岸線保護起到重要作用，其中，紅樹林不僅是海洋屏障，還是海水過濾器，超過100個國家的至少150 000公里的海岸線受益于珊瑚礁的存在。[7]實踐中，不少國家基于生態(tài)系統(tǒng)的適應以應對海平面上升，如美國通過修建濕地公園以保護沿海社區(qū)；毛里求斯建立珊瑚養(yǎng)殖和苗圃設施，以恢復退化的珊瑚礁；新加坡也積極采取恢復紅樹林等基于自然的解決方案。但基于生態(tài)系統(tǒng)應對海平面上升的有效性可能會受到季節(jié)、年份等自然因素的影響，比如，沼澤和海草濕地在冬季的密度通常較低，這會降低其沿海保護能力。

其四，易受海平面上升影響的沿海低洼地區(qū)和國家，如孟加拉國和越南，往往采取填海造陸的方式，創(chuàng)造更多的生活空間。目前的國家實踐中，荷蘭、新加坡等國廣泛采用填海造陸的方式，已取得良好成效。但利用這種疏浚、筑堤和填埋的方式從海洋中開墾新的土地的做法對加拿大等人口密度較低的國家而言，實用性并不強。

其五，一些國家已經(jīng)或計劃開展大規(guī)模的沿海居民遷移活動以應對海平面上升。氣候搬遷和移民對于受影響較為嚴重的國家來說，是不得不考慮的應對措施。如擁有較多島嶼的斐濟選擇在國內(nèi)進行搬遷，泰國和印尼也曾提出遷都方案。但撤退的應對措施是一項復雜而巨大的工程，不僅要計劃目的地地區(qū)該如何重新安置移民，還要考慮移民后的社會經(jīng)濟、秩序和發(fā)展等現(xiàn)實問題。

4.其他配套和輔助手段

各國還采取其他多種手段保護沿海地區(qū)，主要包括：其一，促進海平面上升應對項目和措施的資金投入，如加拿大采用“綠色債券”的方式籌集海平面上升適應措施的資金；新加坡設立沿海和洪水保護基金，并促進對海平面上升研究的私人投資。其二，加強對海平面的研究和監(jiān)測技術，健全評估機制。目前，測量海平面的主流方式為潮汐計和衛(wèi)星高度計，前者可以計算出全球海平面平均值，并根據(jù)季節(jié)差異調(diào)整；后者是科學家依據(jù)實地調(diào)查期間對融化速率和冰川高程的直接測量，以及基于衛(wèi)星對地球重力場微小變化的測量，根據(jù)重力的變化，估計添加的水量，進而預測海平面高度。[8]部分國家建立了海平面上升應對方案的評估機制，如歐盟將現(xiàn)有的環(huán)境和社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)納入沿海網(wǎng)絡信息系統(tǒng)，測試并評估一系列海岸侵蝕干預方案。其三，推動沿海地區(qū)的社區(qū)參與?；谏鐓^(qū)審議的參與策略有助于提高對海平面上升和應對選擇的理解，一些地方政府在制定海平面上升適應計劃時，致力于從主要指導和調(diào)節(jié)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦哂许憫院痛俪勺饔玫慕巧?。其四，部分受海平面上升嚴重影響的國家已采取或準備采取國?nèi)和國際訴訟手段，要求排放大量溫室氣體的發(fā)達國家承擔一定的排放責任。如2013年荷蘭公民與Urgenda基金會提起共同訴訟，控訴該國高排放行為和政府的不作為，荷蘭最高法院于2018作出判決，要求荷蘭政府把溫室氣體排放量比照1990年減少25%。圖瓦盧也曾表示，將聯(lián)合基里巴斯和馬爾代夫,就美國和澳大利亞超標排放二氧化碳所導致的全球變暖給島民帶來的威脅，向國際法庭提起訴訟。

(二)實踐活動的成就與共有經(jīng)驗

現(xiàn)有應對海平面上升的國家實踐已取得了一定的成效。如加拿大引入以自然為基礎的適應方法，修復沿海濕地，不僅具有很高的生態(tài)價值，還緩沖了海浪對海岸的侵蝕。荷蘭在應對海平面上升方面具有較為豐富的經(jīng)驗，2010年啟動的“三角洲計劃”解決了洪水安全、淡水供應和空間適應問題。截至目前，荷蘭已建立了一個較為強健和耐氣候的空間結構。非洲的南非、埃及等地也在其他國際社會成員的協(xié)助下，取得應對海平面上升的階段性勝利。雖然小島嶼國家普遍經(jīng)濟較為落后，且對氣候變化最為敏感，但已在國際社會提供的資金和技術上開展海岸適應工作。如圖瓦盧在日本協(xié)助下，開展了較低成本的生態(tài)海岸防護措施；在聯(lián)合國開發(fā)計劃署和綠色基金的支持下，啟動圖瓦盧海岸適應工程。目前，小島嶼國家抵御浪潮侵蝕的能力已有所增強。

這些成就顯示了有效應對海平面上升的共有經(jīng)驗：對外，通過多種方式保持基線和從基線測量的海區(qū)外部界限，以維護海洋權益和確定海洋邊界；對內(nèi)，制定相應的戰(zhàn)略和規(guī)劃，從宏觀上提供總體應對方案，發(fā)揮引領作用，同時為地方政府留有余地，使其在總體戰(zhàn)略框架下，因地制宜制定地方計劃；構建相應的法制保障體系，為應對海平面上升行動提供法律依據(jù)和支撐；在應對海平面上升計劃與方案選擇上，根據(jù)沿海地區(qū)海岸受侵蝕程度、區(qū)域生態(tài)狀況、國家和地方政府的財政預算等綜合情況，采取在項目成本可接受范圍內(nèi)的最有效手段；有效評估海平面上升進展和應對行動，對于不可行或進展過程中出現(xiàn)問題的情況，及時開展對策方案；積極推動資金援助、技術轉(zhuǎn)移等國際協(xié)助，提高氣候變化適應能力；采取綠色金融、加強科研發(fā)展、推動社區(qū)參與、訴訟等其他可行的輔助手段，全面應對海平面上升問題。

(三)國家實踐中的主要問題

盡管一些國家采取的措施已初具成效，但應對海平面上升的國家實踐中依然存在諸多問題。其一，高成本挑戰(zhàn)。對沿海地區(qū)進行人工保護是防止喪失領土和海洋權利減損的實際解決辦法，但這種保護沿海地區(qū)、島嶼和基線的人工措施成本高昂的挑戰(zhàn)仍然存在。若僅考慮沿海堤壩，全球年度保護成本估計為120億～710億美元，如果保護措施在21世紀得到廣泛實施，大部分成本將是維護而不是資本成本。[9]一般來說，紅樹林的修復費用最低，鹽沼和牡蠣礁的較高，而珊瑚礁的最高。[10]其他大型海上防衛(wèi)項目(如填海造陸工程)同樣存在高成本的問題，馬爾代夫在首都馬累建造的人工島耗資數(shù)百萬美元；新加坡全面加強全島海岸防衛(wèi)的辦法可能在未來50～100年內(nèi)耗資1 000億新元或以上。對于許多易受海平面上升影響的發(fā)展中國家來說，可能并沒有財力撥付充足的資金應對海平面上升影響。

其三，政府計劃和方案的選擇不得不考慮政府、私營企業(yè)與居民的利益。政府部門實施措施前普遍缺乏公眾參與，雖然一些國家已經(jīng)意識到有意義的公眾參與可以幫助制定有效和持久的適應對策，但是實踐中總是難以實現(xiàn)。各部門采取的應對措施缺乏對項目的社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響的有效評估，以及缺少利益相關者和公眾的參與，導致部分影響對策效能的建議并未得到重視。

其四，傳統(tǒng)的硬結構會對海水循環(huán)和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響，進而帶來新的生態(tài)問題。海堤、護欄、防波堤等結構的確可以減輕風暴潮等自然災害對海岸的破壞，但硬防護的海岸工程改變了海岸水動力的狀態(tài)，破壞海岸的輸沙平衡，反而會對海岸造成負面影響。另外，大面積的填海造地、灘涂圍墾等開發(fā)活動也改變了海岸原來的生態(tài)功能，并減少了沿海濕地。

二、中國應對海平面上升的SWOT分析

根據(jù)SWOT分析法，中國目前應對海平面上升存在如下優(yōu)勢、劣勢、機會、威脅與挑戰(zhàn)。

(一)優(yōu)勢

首先，中國政府高度重視海平面上升應對工作，制定了一系列國家宏觀規(guī)劃。2021年《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書提到開展沿海生態(tài)修復計劃，以及通過監(jiān)測手段預測未來海洋與氣候變化趨勢。自然資源部編制海平面上升年度公報，監(jiān)測各海域、各地區(qū)海平面上升情況，并提出應對建議。

其次，中國積極開展海岸硬保護與軟保護行動，穩(wěn)步推進海岸工程、岸線評估、海洋災害應對工作。常見的硬防護措施主要針對海岸侵蝕現(xiàn)象，包括丁壩、離岸堤、防波堤以及其他相互組合的方式，能夠在岸外海區(qū)消退可能存在的海岸侵蝕的動力；同時，開始嘗試人工養(yǎng)灘、人工魚礁以及紅樹林、蘆葦?shù)戎参锓雷o軟防護措施，以起到消波護灘的作用。[12]近十年來，已在大連、海南、廈門等地普遍推廣海灘養(yǎng)護、紅樹林種植等措施。二是填海造陸。中國圍填海工程起源較早，1990年，中國填海造陸總面積僅為824 111.7公頃；2008年，增幅達到62.4%。目前的填海造陸技術較為完善，關注點逐步轉(zhuǎn)向填海造陸過程中的生態(tài)環(huán)境保護。三是開展城市綜合風險防范。中國建立海水入侵災害防治規(guī)劃，并嚴格控制地下水的開采量。同時，加強咸潮監(jiān)測以及建立預警機制，采取調(diào)水壓咸的措施，并針對沿海城市洪澇、海岸防護能力，開展定期專題評估和綜合風險評估，以更好應對海洋災害。

第三，中國在應對海平面上升的技術方面，也取得了一定的進步。如海平面數(shù)據(jù)監(jiān)測更加精準；針對風暴潮、海浪、海嘯等海洋災害預警預報能力得到有效提升；國家海洋立體觀測網(wǎng)平穩(wěn)運行，2021年，海洋站觀測數(shù)據(jù)傳輸?shù)綀舐蔬_98.7%。[13]目前，對于硬質(zhì)的防洪堤壩等設施的實際保護海岸措施已具有較為成型的技術保障。

(二)劣勢

其一，中國缺乏系統(tǒng)性海岸保護法律規(guī)定。中國海岸帶生態(tài)環(huán)境問題日益嚴峻，完善相關配套保護法律體系，有利于實現(xiàn)海岸帶價值最大化，在保障海岸帶生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的同時，促進海洋事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。[14]而目前，《中國海洋環(huán)境保護法》《海域使用管理法》中，尚未有對海岸帶保護和海岸帶生態(tài)環(huán)境保護具體且系統(tǒng)的規(guī)定，僅有少部分沿海地區(qū)制定了海岸帶地方性法規(guī)。如《威海市海岸帶保護條例》規(guī)定了保護規(guī)劃、保護措施，以及違反該條例的法律責任；《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與利用管理規(guī)定》明確了海岸帶保護與利用應與沿海防護林規(guī)劃、水域灘涂養(yǎng)殖等專項相銜接，以便加強海岸帶綜合管理。因此，通過設置單行法律法規(guī)促進海岸帶開發(fā)利用，以及保障海岸帶生態(tài)環(huán)境的修復，并為海岸帶執(zhí)法提供法律依據(jù)，是有必要的。在上位法的指導下，也便于地方政府出臺實施細則。

“重新準備吧，每個人心里都在打著算盤兒呢，想法一多，統(tǒng)一不下來啊，費了好長時間最后還是散了?！闭f完他苦笑了幾聲，“現(xiàn)在一個人，按自己的法子走，累了就停下，停夠了又繼續(xù)走，方便多嘍?！蔽覀冋J真聽著，爸爸點了點頭。隨后，他端起茶杯喝完茶，穿上外套向門口走去，準備上山。我們也隨之一起背起了裝備好的包，朝著上山的路走去。

其二，中國不僅需要進一步強化海平面監(jiān)測技術的應用，海平面監(jiān)測調(diào)查與預警水平仍有待提高。一方面，海平面觀測體系還未能有效將近海海平面與大洋海平面的變化相銜接，未將近海站點觀測與衛(wèi)星遙感觀測相結合。另一方面，海平面上升和極端事件信息的全面收集與基礎調(diào)查、濱海地區(qū)地面沉降增加相對海平面上升風險的監(jiān)測、海岸侵蝕和海水入侵的監(jiān)測預警能力和機制不完善，尤其是對易受影響的環(huán)渤海、長三角和珠三角等生態(tài)脆弱地區(qū)的觀測布局未形成。

其三，中國尚有約4 000公里的海岸線缺少海堤保護，(4)數(shù)據(jù)來源于多部委印發(fā)的《全國海堤建設方案》。已經(jīng)建成的海堤也存在建設標準低或維護不完善的情況。此外，盡管中國在海洋災害應急處置以及救援任務等方面工作效率較高，但對于災后關鍵基礎設施的修復能力還有待提高。主要原因包括海岸帶基礎設施位置特殊、工程復雜，且與無災害地區(qū)相比，恢復周期較長，因而部分受海平面上升影響的地區(qū)遭受額外自然災害損失的可能性更高，進一步導致該地區(qū)潛在的福利損失更大。[15]同時，中國在以往建設海堤等基礎設施時，主要關注工程安全問題，對生態(tài)環(huán)境考慮不足，使得生態(tài)系統(tǒng)的服務能力以及生態(tài)系統(tǒng)的完整性受到影響。但事實上，硬質(zhì)海堤與綠色基礎設施可以增強應對氣候變化的韌性。

(三)機會

其一，國際社會對海平面上升議題的廣泛關注和積極討論為中國審視現(xiàn)有海洋法律制度不合理之處以及維護和爭取海洋權益提供了機會。在國際法委員會第七十二屆會議上，中國提到：國際法委員會需盡快維護先行海洋法制度的穩(wěn)定性和可預見性，為國際社會妥善處理海平面上升提供法律指引。中國屬于海洋地理相對不利的國家，盡管主張管轄海域面積廣，但其中超過一半與海上鄰國主張存在重疊與爭議，既有海洋權益受到威脅。海平面上升可能改變世界海洋空間分布和格局，并對現(xiàn)有海洋法律體系造成沖擊。在此背景下，中國可通過提高在海平面上升等相關議題的話語權，在維護既有權益的同時，爭取新的海洋權益。中國要堅持和維護現(xiàn)有的海洋法律制度，與此同時，應對既有規(guī)則中不合理的部分提出治理方案的建議。[16]

其二，相關國際組織和國家為中國提供了海平面上升應對經(jīng)驗參考。相關國際組織定期撰寫報告，及時總結出海平面上升應對方法。2019年，IPCC發(fā)布的《氣候變化中的海洋和冰層特別報告》展示了海平面上升應對方法；經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)2019年發(fā)布了《應對海洋上升：經(jīng)合組織國家應對沿海風險的方法》，以指導其成員國有效應對海平面上升的風險。另外，部分國家沿海情況與中國相仿，中國可以加強并利用“海洋命運共同體”“藍色伙伴關系”等平臺，傳輸或借鑒別國應對海平面上升的技術與經(jīng)驗，并結合地區(qū)特點，進行方案的二次創(chuàng)新與改進。

其三，若在傳統(tǒng)海堤的建設過程中融入生態(tài)系統(tǒng)防護的理念，則可以將劣勢轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢。生態(tài)防護不僅可以有效減蝕促淤，生態(tài)系統(tǒng)的修復還能夠提高地區(qū)的旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)價值，進而帶來經(jīng)濟效益。由于中國地理跨度大且海岸帶漫長，可利用紅樹林、沙灘、魚礁等不同生態(tài)單元，開展生態(tài)海堤的建設與實踐，對現(xiàn)有傳統(tǒng)海堤進行生態(tài)化改造。[17]

(四)威脅與挑戰(zhàn)

目前，海平面仍處于上升趨勢，對沿海地區(qū)帶來實際影響。首先，海平面上升是導致中國海岸受侵蝕的主要原因。中國的海岸包括基巖海岸、珊瑚礁海岸、砂質(zhì)海岸、淤泥海岸四種類型，其中，砂質(zhì)海岸侵蝕最為嚴重。海岸侵蝕的進一步危害將破壞沿海各種防御設施，岸線后退將影響潮灘面積，并造成海岸帶生態(tài)系統(tǒng)的退化。海岸侵蝕在中國主要表現(xiàn)為侵蝕岸段增加以及岸灘下蝕加劇兩個方面，[18]2021年，侵蝕較重的砂質(zhì)監(jiān)測岸段主要分布在遼寧、河北、山東、福建和海南沿海，侵蝕較重的淤泥質(zhì)監(jiān)測岸段主要分布在江蘇沿海。與2020年相比，遼寧、河北、福建和南海沿海部分監(jiān)測岸段侵蝕加劇。其次，海平面上升加劇了海洋災害致災程度。海平面上升是一種緩發(fā)性海洋災害，往往伴隨著臺風強度與頻率的增加、降水增多，從而加劇沿海地區(qū)風暴潮、洪澇等災害，并引起河口內(nèi)澇、海水入侵、土壤鹽漬化等問題。2021年，浙江、遼寧和海南等沿海受風暴潮和濱海城市洪澇影響較大。與2020年相比，遼寧、河北局部地區(qū)海水入侵范圍加大；長江口和錢塘江口咸潮入侵程度加重。(5)參見自然資源部：2021年度《中國海洋災害公報》《中國海平面公報》發(fā)布，https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1732161239912512954&wfr=spider&for=pc。再者，海平面上升影響海岸帶生態(tài)系統(tǒng)以及生物資源，具體表現(xiàn)為海洋物種重新分布、河口群落的適宜生態(tài)環(huán)境減少等現(xiàn)象。[19]就濱海濕地而言，不僅破壞濕地灘涂的自然景觀，其中許多重要的經(jīng)濟魚類、蝦、貝等繁衍場所消失，還使得近海生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生退化，降低濕地灘涂抵御自然災害的能力。[20]

從國際法角度來說，中國部分海域、島嶼領海基線尚未公布，海洋權益易受威脅。海平面上升時，基線隨著沿岸低潮線向內(nèi)陸方向移動而內(nèi)移，進而會改變海洋區(qū)域的外部界限，國家管轄范圍和海洋權利的范圍也會相應發(fā)生動態(tài)變化?！逗Ｑ蠓üs》規(guī)定不同種類海洋地物的法律地位及其相關海洋權利。海平面上升，若海岸線向內(nèi)陸方向移動，原領海寬度內(nèi)的低潮高地至新海岸線距離大于領海寬度，則導致該低潮高地不能作為測量領海寬度的基線，國家管轄的海域范圍將發(fā)生變化；若領海島嶼完全沉沒，則喪失領海主權和其他海洋權利；若島嶼退化為巖礁，則喪失原島嶼產(chǎn)生的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的海洋權利。

三、完善應對海平面上升的對策路徑

中國應充分利用應對海平面上升的優(yōu)勢，抓住可能存在的機會，結合各國應對海平面上升的措施、經(jīng)驗與不足，進一步完善應對海平面上升的對策，積極扭轉(zhuǎn)應對措施的劣勢，有效應對海平面上升的威脅與挑戰(zhàn)。

(一)科學評估和預測海平面上升進展及影響

為預防海平面上升帶來的影響，首先需要完善海平面觀測體系，綜合評估潛在風險。因此，在海平面綜合觀測體系的未來發(fā)展方向上，應建立以衛(wèi)星為主的觀測平臺，兼顧沿海觀測點和航空平臺等，[21]構建科學精準、長期穩(wěn)定的海平面數(shù)據(jù)集，為海平面上升引發(fā)的海洋災害預警提供數(shù)據(jù)服務。[22]同時，圍繞海洋災害預報和評估、海岸保護和修復技術等方面，加大研究力度，培養(yǎng)專業(yè)人才，建立一支提供綜合海平面治理方案的隊伍。學習國際先進技術，結合沿海實際情況，提升自主研發(fā)和創(chuàng)新能力，力爭在技術方面取得實質(zhì)性進展。另外，對于海平面上升引發(fā)的極端氣候災害的早期預警，應提高其精準度與覆蓋面，加強重點區(qū)域監(jiān)測以及風險評估，科學識別海平面上升的綜合風險。

(二)加強海平面上升應對規(guī)劃和法律途徑

基于國際社會關于基線和海區(qū)的討論，中國在海平面上升相關議題中表達本國立場，即并未因海平面上升的影響而主張改變已固定的基線。與中國立場相似的國家，例如太平洋島嶼國家斐濟、圖瓦盧等國，仍表示將維持根據(jù)《海洋法公約》界定的永久基線，中國在這一議題中有機會尋找新的同盟并爭取話語權。根據(jù)《中華人民共和國政府關于領海的聲明》《中華人民共和國領海和毗連區(qū)法》規(guī)定，中國采用直線基線的方式確定基線。目前，大陸、西沙群島、釣魚島及其附屬島嶼的基線和基點已經(jīng)公布，而東沙群島、南沙群島等基點基線尚未公布。為防止海平面上升淹沒群島島礁，維持中國現(xiàn)有的海洋權益，一方面，盡快劃定基線是必要的；[23]另一方面，應固定有爭議地區(qū)島嶼巖礁等海洋地物現(xiàn)有狀態(tài)，以便保留其原始法律地位。

鑒于海平面上升的現(xiàn)實影響，中國可以考慮制定有關海岸保護的法律規(guī)定，相關條文可以包括授予地方政府與相關部門一定的職權、海岸受侵蝕的指標和等級，國家經(jīng)過評估后認可的海岸保護措施等。此外，加強對海岸帶人為活動的管控，授權相關部門和行政人員加強監(jiān)管，嚴厲打擊影響海岸生態(tài)健康的行為。以此，為海岸保護措施提供法律依據(jù)，進而實現(xiàn)沿海地區(qū)應對海平面上升的有效性。

(三)優(yōu)化應對海平面上升的保護措施

中國應審視現(xiàn)有應對海平面上升海岸保護措施的科學性和可行性，結合部分沿海地區(qū)的試點方案，優(yōu)化各地應對措施。首先，中國應推動應對海平面上升的“硬保護+軟保護”組合模式。[24]目前，相關文件已提出生態(tài)海堤建議。2017年《全國海堤建設方案》指出，考慮海岸資源綜合開發(fā)和海岸環(huán)境保護的要求，使海堤工程與沿海生態(tài)保護相協(xié)調(diào)。在2017年和2018年中國海平面公報中也提出形成海岸立體防護模式，以及根據(jù)海岸性質(zhì)與功能，通過植被修復、沙灘養(yǎng)護和護岸鋪設等手段，實施生態(tài)修復。國際上海岸生態(tài)防護理念發(fā)展較早，沙丘防護、海灘滋養(yǎng)等實踐與技術對中國建設生態(tài)海堤有重要意義。中國已開展生態(tài)海堤建設的實踐，如上海建設崇明島生態(tài)海堤，通過種植灘涂植被，為海洋生物提供棲息地；廣西通過“海堤+紅樹林”的模式，提升海岸防護的同時，增加景觀效果；大連在海岸加固的基礎上，開展植被修復與海灘整治，努力提升海岸環(huán)境承載能力。在未來的海岸加固中，中國可借鑒國際先進經(jīng)驗，研究新的“硬保護+軟保護”組合模式。各地海岸在不同單元生態(tài)系統(tǒng)的相互作用下，因地制宜地設計應對海平面上升方案，在保護海岸線的同時，加強生態(tài)的評估與修復。

此外，加強沿海地區(qū)填海造陸規(guī)劃管理。鑒于填海造陸對生態(tài)的影響，應有序控制并減少盲目的填海造陸規(guī)劃，防止以追求土地利益為目的的開發(fā)項目，實現(xiàn)圍填海的科學決策和管理。2017年國家海洋局發(fā)布的《圍填海管控辦法》中提到，要嚴格控制圍填?；顒訉Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境的不利影響，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一。2019年，自然資源部進一步對圍填海歷史遺留問題的處理提出了原則性要求，堅持“生態(tài)優(yōu)先、集約利用、分類施策”。(6)參見《自然資源部進一步明確圍填海歷史遺留問題處理要求》，http:∥www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201901/t20190107_2385403.html。國家嚴格管控填海造陸活動，新增圍填海項目要同步強化生態(tài)保護修復，體現(xiàn)堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念。目前，中國填海造陸的技術研究正不斷進步，深圳、天津等城市將城市建設中產(chǎn)生的建筑垃圾用于填海造陸，以減少對造陸用土的需求；天津臨港經(jīng)濟區(qū)在填海過程中利用疏浚航道泥的技術，不僅清理了入海河道，還提供了填海所用的泥土；[25]南海地區(qū)采取海底挖沙的方式，建造了多座人工島，大連金州灣海上國際機場也同樣采取了這種方式。采取嚴格的審批流程、科學的填海方式，兼顧生態(tài)系統(tǒng)保護，致力于達到應對海平面上升的效果最大化。

同時，對于沿海地區(qū)生活水平已經(jīng)或經(jīng)預測可能受威脅的居民，中國應加強適應性規(guī)劃，科學劃定與整合海岸帶受侵蝕空間、海洋災害防御區(qū)域，并充分考慮海平面上升對當?shù)厮?、土及生態(tài)環(huán)境的影響，因地制宜進行規(guī)劃與遷徙，保證其居住權以及基本生活水平。

(四)綜合運用其他輔助手段

其一，積極推動各利益主體參與。由于當?shù)鼐用駥ρ睾Ｉ鷳B(tài)環(huán)境更為了解，相關產(chǎn)業(yè)與該地環(huán)境密切相關，科研機構能夠?qū)Ｆ矫嫔仙闆r提供更為科學的論斷，因此，應對海平面上升需要區(qū)域化政策和開展當?shù)仨椖?。如廣東湛江擁有中國面積最大的紅樹林保護區(qū)，廣東湛江紅樹林國家級自然保護區(qū)管理局把社區(qū)共管納入日常工作范圍。社區(qū)參與不僅包含社區(qū)宣傳教育等傳統(tǒng)認知活動，還邀請村民參與保護項目、村民及時鏟除外來物種等海岸保護活動。社區(qū)參與可包含多種形式，一方面，鼓勵公眾參與應對海平面上升地方政策制定，建立社區(qū)共建共管機制，實現(xiàn)海岸保護的有效管理；另一方面，充分調(diào)動公眾參與的積極性，形成多元化的應對模式。

其二，為海岸保護等海平面上升應對措施提供經(jīng)濟支持途徑。中國已采取“綠色債券”為應對海平面上升采取的措施提供資金支持。2021年印發(fā)的《綠色債券支持項目目錄》中列舉的支持項目包括海域和海岸帶的綜合整治。(7)參見中國人民銀行、發(fā)展改革委、證監(jiān)會：《綠色債券支持項目目錄(2021年版)》，http:∥www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/22/5601284/files/48dd95604d58442da1214c019b24228f.pdf。此外，極端天氣的出現(xiàn)將帶來巨大的損失，提前評估海平面上升對城市可能存在的風險，并加強相應的保障是有必要的。中國在打造韌性城市(8)所謂“韌性城市”，是指城市能夠憑自己的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理調(diào)配資源以從災害中迅速恢復過來。的同時，可考慮將保險納入建設規(guī)劃，既有利于政府應對意外災害，也為需要者提供現(xiàn)金流的同時，保護了政府財政。[26]

其三，加強應對措施的科學性，推動科研產(chǎn)出，科學有效地應對海平面上升問題。如中國政府在2014年提出了“海綿城市”倡議，即城市雨洪管理戰(zhàn)略，要求80%的城市土地能夠吸收或再利用70%的雨水，以應對強降雨和減輕洪水的風險。雖然海綿城市建設初衷并不是應對海平面上升，但在實踐中能有效緩解海平面上升引起的洪澇、海水入侵和地面沉降問題。[27]經(jīng)過國家級試點城市的多年探索，海綿城市在防治內(nèi)澇等方面取得明顯成效,[28]即將進入系統(tǒng)化全域推進階段，未來可進一步推動該倡議在應對海平面上升方面的適用。另外，目前以老舊社區(qū)和城中村為主體的大規(guī)模城市更新行動(9)《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標建議》明確提出實施城市更新行動。主要以提升城市品質(zhì)和人居環(huán)境質(zhì)量為目標，加快補齊生活設施短板，增強防災應急功能，打造宜居的生活圈。城市更新運動通過建立一個集預測、預報、預防、救援的綜合防災系統(tǒng)和應急管理機制，從根本上提高城市的綜合防災減災能力，將提高沿海地區(qū)的災害處置能力，對應對海平面上升發(fā)揮積極的作用。

四、結語

海平面上升影響國家安全，各國需要提前做好預防措施，應對可能的海平面上升對人類整體的威脅和沖擊，包括國際法理論的沖突、全球海洋秩序的維護等。由于目前海洋法律制度沒有涵蓋或規(guī)范海平面上升的影響問題，各國在海平面上升議題中充分表達評論、關切與意見，同時爭取相應的國際合作與援助。部分國家主張“凍結通告”，以期待國家行為得到國際法上的肯定與固定，試圖根除海平面上升在法律上所體現(xiàn)出的對國家的不利影響。雖然《海洋法公約》未明文禁止這種“保持”，但要形成習慣國際法規(guī)則，還需要更明顯的法律確信。(10)參見《與國際法有關的海平面上升問題研究組共同主席波格丹·奧雷斯庫和尼呂費爾·奧拉爾編寫的第一次問題文件》，https://undocs.org/zh/A/CN.4/740。研究組根據(jù)國際法委員會關于習慣國際法的識別，對研究組共同主席收到的太平洋、亞洲和北美部分地區(qū)此類國家實踐的相關資料進行分析，得出結論：至少在太平洋和東南亞區(qū)域，存在支撐固定基線與海域的國家實踐。但研究組呼吁會員國向委員會提交更多材料。此外，采取實際措施保護海岸的方式是保持基線和從基線量起的海區(qū)外部界限的另一種方式。一方面，保護、適應、前進、撤退、基于生態(tài)系統(tǒng)的適應是目前各國實踐中認可度較高的應對措施(11)2019年IPCC發(fā)布《氣候變化中的海洋和冰層特別報告》(Special Report on the Ocean and Cryosphere in a Changing Climate)展示了五種不被嚴格區(qū)分的海平面上升應對方法。；另一方面，在不同國情和海平面上升帶來的復雜情況下，各國采取了更為具體和有針對性的舉措。首先，受海平面上升影響大、應對技術發(fā)展迅速的荷蘭、新加坡等發(fā)達國家高度重視沿海地區(qū)的安全問題，較早開展應對措施研究。這些國家有著歷史悠久的硬保護與軟保護實踐、較為完善的城市基礎設施，在早期即通過填海造陸技術拓展土地空間。這些國家在管理體制上優(yōu)勢明顯，將國土、規(guī)劃、海洋等相關部門進行整合優(yōu)化，通過多部門協(xié)作，有序決策海平面上升應對方案；同時，能夠使用先進的設備和領先的技術進行海岸保護，并在政策制定者決策的早期階段讓利益相關者參與進來，以提高沿海整體復原力，更好地做到因地制宜。其次，對于海平面上升速率較高、形勢更為緊迫的小島嶼等部分發(fā)展中國家而言，海平面上升引發(fā)的沿海洪水、風暴潮、土地鹽堿化等問題更加突出。針對這些問題，小島嶼國家利用其紅樹林、礫石、沙子等自然地理條件優(yōu)勢，在沉積物和生態(tài)系統(tǒng)保護工作上積累了豐富的經(jīng)驗，因而生態(tài)海岸養(yǎng)護措施發(fā)展迅速。但同時，這類國家在應對海平面上升問題上還存在較大不足及可改進的空間，包括海堤結構缺乏可持續(xù)性、社區(qū)自主采用的適應行動不足以應對現(xiàn)狀、沿海不合理采砂加重海岸侵蝕、資金技術的不充足影響進一步的措施優(yōu)化等，因而正在不斷尋求經(jīng)濟成本較低且效果相對顯著的對策。最后，日本、韓國等易受海平面上升影響的沿海國已經(jīng)采用多種海岸保護方式，現(xiàn)階段應對海平面上升整體處于可控狀態(tài)，但仍在逐步探索更有效的綜合管理措施、硬保護與軟保護相結合的應對策略。

中國海岸線漫長，海上鄰國較多，海平面上升的情況及其影響更為復雜。海平面上升加劇了濱海城市洪澇、風暴潮等風險，對生態(tài)環(huán)境和人民生產(chǎn)生活構成威脅，并在一定程度上影響沿海經(jīng)濟發(fā)展。然而，作為中國應對海平面上升傳統(tǒng)方式的硬結構卻因波浪與潮流的共同作用而功能下降，亟需維護并提高海堤的建設標準。此外，海平面上升可能導致島嶼、海岸線等發(fā)生變化，海洋地物面臨新的挑戰(zhàn)，進而影響中國相應海區(qū)范圍和海洋權利。盡管如此，海平面上升既是挑戰(zhàn)，也是機遇。在應對各項嚴峻挑戰(zhàn)的同時，也為中國加強海洋能力建設，提高海陸統(tǒng)籌發(fā)展的能力，通過審視應對措施的合法合規(guī)性完善國內(nèi)法律體系，推動海洋科學技術發(fā)展等，創(chuàng)造了機會。對此，首先要清晰認識海平面上升及可能發(fā)生的沿海災害，提高重視程度并納入統(tǒng)籌安排，[29]從頂層設計上制定戰(zhàn)略規(guī)劃。同時，面對復雜敏感的周邊海洋環(huán)境，要提高警惕并做好充分的風險防范準備工作。其次，要結合沿海城市的具體發(fā)展狀況，對于脆弱性有差異的地區(qū)施以適當?shù)膶Σ?。中國海域面積廣、監(jiān)管難度大，推動科學的監(jiān)測技術，提高評估生態(tài)情況與防災能力，將有利于各地區(qū)制定更完善的地方性適應政策。同時，進一步加強沿海城市以生態(tài)修復為主的軟保護措施。最后，積極參與海平面上升有關議題的國際交流談判，充分了解海平面上升問題的各方訴求與立場。不僅要加強與基本立場存在共識的國家的合作，還要掌握其他國家的不同主張，為妥善處理潛在的海平面上升的國際問題奠定基礎。