基層群眾性自治組織法人制度三論

摘 要：基層群眾性自治組織法人雖在《民法典》中被定位為特別法人，但性質(zhì)上應(yīng)屬公法人，一是其成立的主要依據(jù)是《憲法》《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》;二是通過(guò)履行一系列管理職能以實(shí)現(xiàn) “服務(wù)于公益”這一職能目的;三是財(cái)產(chǎn)來(lái)源的公共性。其章程不同于營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人，而實(shí)際法律化為《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》，即為法律性章程，主要原因在于《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定已經(jīng)涵蓋了村（居）民委員會(huì)法人章程所需內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上成了村（居）民委員會(huì)法人的章程;同時(shí)，法律性章程比一般私法人章程多了“強(qiáng)制力”這一執(zhí)行力保障，能確?；鶎尤罕娦宰灾谓M織功能的實(shí)現(xiàn);而且，只有法律性章程才能解決基層群眾性自治組織法人在自治過(guò)程中遇到的諸多問(wèn)題，克服自治性章程的固有弊端?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人的民事能力受其“職能”的限制，主要體現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)支配和交換能力、侵權(quán)責(zé)任能力、勞動(dòng)合同能力與監(jiān)護(hù)人能力;不能以自己的名義為交易行為，也不宜被賦予破產(chǎn)能力，除依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村民委員會(huì)外，不能為他人提供擔(dān)保。

關(guān)鍵詞：基層群眾性自治組織法人;公法人;法律性章程;民事能力

中圖分類號(hào)：DF51? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2022.01.11

基層群眾性自治制度是我國(guó)社會(huì)主義基本政治制度的有機(jī)組成部分，由我國(guó)1982年《憲法》首次確認(rèn)?；鶎尤罕娦宰灾谓M織是基層群眾性自治制度的組織形式，包括村民委員會(huì)和居民委員會(huì)。①雖然自1982年以來(lái)，基層群眾性自治組織一直在我國(guó)發(fā)揮著重要作用，但其是否應(yīng)具有民事主體地位，立法上一直不明確?，F(xiàn)行法律中涉及居民委員會(huì)的約有45部，涉及村民委員會(huì)的約60部，都沒(méi)有基層群眾性自治組織民事主體地位的規(guī)定。就實(shí)踐來(lái)說(shuō)，截至2019年10月15日的中國(guó)裁判文書網(wǎng)上的數(shù)據(jù)顯示，村民委員會(huì)或居民委員會(huì)作為當(dāng)事人的民商事法律文書分別有430-130份，其中涉及村民委員會(huì)的約有38萬(wàn)份，且案件呈逐年遞增的趨勢(shì)。也許正是對(duì)這種情況的回應(yīng)，作為我國(guó)《民法典》編纂第一步的《民法總則》首次將村民委員會(huì)、居民委員會(huì)這兩種基層群眾性自治組織明文規(guī)定為特別法人之一[ 王晨指出：編纂民法典分“兩步走”，第一步，制定民法總則，作為民法典的總則編;第二步，編纂民法典各分編，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議和修改完善后，再與民法總則合并為一部完整的民法典草案。（王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民法典（草案）〉的說(shuō)明——二○二○年五月二十二日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年5月23日，第6版）《民法典》第101條規(guī)定了居民委員會(huì)法人和村民委員會(huì)法人這兩種基層群眾自治組織法人。]，以法律的形式確認(rèn)基層群眾性自治組織的法人資格，賦予其民事主體地位。可是，《民法典》關(guān)于基層群眾性自治組織法人的規(guī)定僅有一條（兩款），規(guī)定還是過(guò)于簡(jiǎn)約，如何在《民法典》實(shí)施中準(zhǔn)確把握基層群眾性自治組織法人的性質(zhì)、章程、民事能力等問(wèn)題，以促進(jìn)我國(guó)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，值得深入研討。

一、基層群眾性自治組織法人的屬性

《民法典》將基層群眾性自治組織規(guī)定為“特別法人”之一，即表明其既不是營(yíng)利法人也不是一般意義上的非營(yíng)利法人。[ 從邏輯學(xué)而言，營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人即能涵攝法人的全部類型，《民法總則》在營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人之外另行規(guī)定一類“特別法人”，即表明《民法總則》所言的“非營(yíng)利法人”僅指一般意義上的非營(yíng)利法人，而將本也為“非營(yíng)利法人”的四種特別法人獨(dú)立成類。]而從民法學(xué)界關(guān)于法人最基本的類型區(qū)分來(lái)看，基層群眾性自治組織法人究竟是公法人還是私法人，似乎還存在不同的看法。在筆者看來(lái)，基層群眾性自治組織法人的公法人屬性應(yīng)當(dāng)十分明顯。[ 關(guān)于公法人與私法人的劃分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者間見(jiàn)仁見(jiàn)智，不過(guò)“設(shè)立行為、目的和法人以何種身份出現(xiàn)”乃較為有力的觀點(diǎn)。參見(jiàn)屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018年第2期，第30頁(yè)。]

首先，成立依據(jù)的公法性。無(wú)論在法學(xué)理論上還是在《民法典》之前的法律文本中，基層群眾性自治組織都不是民法上的概念，也不是當(dāng)然的民事法律主體。雖然《民法典》第101條確認(rèn)了基層群眾性自治組織的民事主體資格——法人，但基層群眾性自治組織成立的主要依據(jù)是《憲法》《村民委員會(huì)組織法》《居民委員會(huì)組織法》，經(jīng)由基層人民政府主導(dǎo)成立的，其作為民事主體客觀上早就先于《民法典》而存在。也就是說(shuō)，盡管基層群眾性自治組織作為法人是經(jīng)《民法典》才得以確認(rèn)的，但其成立所依據(jù)的并不是《民法典》，而是《憲法》與《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》?！稇椃ā贰洞迕裎瘑T會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》屬于典型的公法，依據(jù)公法成立的法人當(dāng)屬于公法人。此外，基層群眾性自治組織的產(chǎn)生與撤銷受到較多的法律規(guī)制與行政約束，如“村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”?！熬用裎瘑T會(huì)的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定?！薄吨袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書中指出：“憲法相關(guān)法是與憲法相配套、直接保障憲法實(shí)施和國(guó)家政權(quán)運(yùn)作等方面的法律規(guī)范，調(diào)整國(guó)家政治關(guān)系，主要包括……基層群眾自治制度方面的法律?！盵中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》，人民出版社2011年版，第14-15頁(yè)。]從實(shí)際情況看，《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》是村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的具體組織法，是《民法典》這一條兩款之外的法律依據(jù)所在。因此，按照公法人劃分的法律調(diào)整依據(jù)說(shuō)，村民委員會(huì)法人、居民委員會(huì)法人屬于典型的公法人。[ 據(jù)筆者了解，其實(shí)，在比利時(shí)公法人和私法人在涉足市場(chǎng)時(shí)所遵守的法律法規(guī)并無(wú)差別，除非公法人有特別規(guī)定即依其特別規(guī)定。一般公法人、公務(wù)法人（Public corporate）在國(guó)家控制下行事，但只要他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，仍受制于公司規(guī)則。參見(jiàn)Gérad Marcon，Les Mutations Du Droit de L’administration en Europe， Paris： Editons L’Harmattan，2000，p.313.]

其次，目的上的公益性?！肮ㄈ司哂行姓M織屬性，享有固定之任務(wù)、職掌、管轄與權(quán)限”。[ 秦奧蕾：《〈德國(guó)基本法〉上的公法人基本權(quán)利主體地位》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第6期，第48頁(yè)。]基層群眾性自治組織法人雖然不是行政組織，但其目的乃是通過(guò)“調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安”[ 《憲法》（2018）第111條。]，以實(shí)現(xiàn)村（居）民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”[ 《城市居民委員會(huì)組織法》（2018）第2條和《村民委員會(huì)組織法》（2018）第2條。]，即通過(guò)履行一系列管理職能以實(shí)現(xiàn)公法人“服務(wù)于公益”這一職能目的?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人的民事活動(dòng)范圍限定為只能“從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)”，可以理解為其民事活動(dòng)是以輔佐履行職能為限度的，開(kāi)展民事活動(dòng)不是其原本的目的（這也在一定意義上說(shuō)明了我國(guó)直到2017年才確認(rèn)其法人地位的緣由）。因此，基層群眾性自治組織法人在目的上具有公益性。

最后，財(cái)產(chǎn)來(lái)源的公共性。從我國(guó)實(shí)際情況看，基層群眾性自治組織法人的財(cái)產(chǎn)來(lái)源比較復(fù)雜，既有“籌集”又有“上級(jí)撥付”，且“上級(jí)撥付”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。所謂“籌集”財(cái)產(chǎn)是指村（居）民委員會(huì)辦理本村（社區(qū)）公益事業(yè)所需的費(fèi)用，向本地村（居）民自愿籌集。[ 《城市居民委員會(huì)組織法》（2018）第16條和《村民委員會(huì)組織法》（2018）第37條。]“上級(jí)撥付”的經(jīng)費(fèi)即國(guó)家財(cái)政支出，具備公共性，這是公法人的特點(diǎn)之一。筆者了解到的現(xiàn)實(shí)情況是，基層群眾性自治組織法人的財(cái)產(chǎn)幾乎就是上級(jí)撥付的經(jīng)費(fèi)，籌集的財(cái)產(chǎn)占比極小。居民委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級(jí)人民政府規(guī)定并撥付，屬于經(jīng)常性的財(cái)產(chǎn)來(lái)源。村民委員會(huì)開(kāi)展由人民政府有關(guān)部門委托的工作時(shí)，一般由該委托部門承擔(dān)經(jīng)費(fèi)，在經(jīng)費(fèi)確有困難時(shí)，可由地方人民政府給予適當(dāng)支持，屬于非經(jīng)常性的財(cái)產(chǎn)來(lái)源。[ 《城市居民委員會(huì)組織法》（2018）第17條和《村民委員會(huì)組織法》（2018）第37條。]對(duì)于村民委員會(huì)而言，其在設(shè)立時(shí)并沒(méi)有“獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)”，盡管可以管理本村集體所有的土地[ 《村民委員會(huì)組織法》（2018）第8條第2款。]，但集體土地畢竟屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的財(cái)產(chǎn)而不是村民委員會(huì)法人的財(cái)產(chǎn)。

無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，村民委員會(huì)法人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人在我國(guó)農(nóng)村都是交織在一起的。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中指出：“在土地集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度，與村民自治組織制度相交織，構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村治理的基本框架，為中國(guó)特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐?！辈⑶覐?qiáng)調(diào)“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，開(kāi)展實(shí)行‘政經(jīng)分開(kāi)’試驗(yàn)，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制?！痹凇睹穹ǖ洹奉C布之前，雖然二者是否具有民事主體資格在法律上都不明確，但依據(jù)基本法理，村民委員會(huì)屬于公法主體，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則源于我國(guó)20世紀(jì)50年代農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，應(yīng)當(dāng)具有民事主體的身份，但由于1982年以后隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的恢復(fù)而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國(guó)許多地方?jīng)]有得到相應(yīng)恢復(fù)，法律上允許村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能而管理財(cái)產(chǎn)。[ 《民法典》第262條第1項(xiàng)、《村民委員會(huì)組織法》（2018）第8條第2款?！睹穹ǖ洹返?01條第2款規(guī)定：“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。”]現(xiàn)在看來(lái)，依據(jù)《民法典》第99條和第101條的規(guī)定，村民委員會(huì)法人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人（特別是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人）是兩個(gè)均屬于特別法人但卻彼此獨(dú)立的法人，都屬于民事主體。從性質(zhì)上而言，村民委員會(huì)法人則屬公法人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)屬私法人，此為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與基層群眾性自治組織法人的本質(zhì)區(qū)別。[ 戴威：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格制度研究》，載《法商研究》2016年第6期，第85頁(yè)。]

特別需要澄清的一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)是，《民法典》確認(rèn)基層群眾性自治組織法人地位以后，基層群眾性自治組織的唯一身份就是民事主體。如前所述，基層群眾性自治組織原本僅為憲法關(guān)系主體，只是基于中國(guó)實(shí)踐而作出的重要制度創(chuàng)新——將原本不為法人的組織明確為法人，以回應(yīng)社會(huì)之需。這個(gè)源于法人制度功能路徑的制度創(chuàng)新[ 關(guān)于我國(guó)法人立法的結(jié)構(gòu)主義和功能主義的分歧，參見(jiàn)張新寶：《從〈民法通則〉到〈民法總則〉： 基于功能主義的法人分類》，載《比較法研究》2017年第4期，第16-34頁(yè)。]，為世界法人制度發(fā)展提供了中國(guó)智慧和中國(guó)樣本。但是，基層群眾性自治組織的法人化并未否認(rèn)其作為基層自治組織的固有法律屬性和法律地位，它兼具公法和私法雙重身份，不存在非此即彼的問(wèn)題。[ 這種現(xiàn)象對(duì)于機(jī)關(guān)法人而言也是同樣存在的。]作為公法主體，基層群眾性自治組織是我國(guó)《憲法》確定的基層群眾自治制度的具體主體，它既不是國(guó)家機(jī)關(guān)的下級(jí)組織，又不從屬于居民（村民）居住地范圍內(nèi)的其他任何社會(huì)組織，而是一個(gè)具有自治性質(zhì)的基層群眾組織。作為私法主體，基層群眾性自治組織從其成立之日起即具有特別法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。

二、基層群眾性自治組織法人的章程法律化

按照法學(xué)界的一般理解，法人通常是需要章程的。[ 誠(chéng)然，我國(guó)機(jī)關(guān)法人等諸多公法人都沒(méi)有章程，但這不能作為否認(rèn)法人當(dāng)有章程的理由，恰恰是我國(guó)未來(lái)法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)的一個(gè)領(lǐng)域。]“章程者，法人之組織也。”[ 王澤鑒：《民法總則》（增訂版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第183頁(yè)。]“社團(tuán)之章程為社團(tuán)之憲章，系社團(tuán)組織實(shí)現(xiàn)其目的之準(zhǔn)則?！盵 劉清波：《民法概論》，臺(tái)北開(kāi)明書店1979年版，第58頁(yè)。]團(tuán)體作為主體的存在，其章程的地位是基礎(chǔ)性的。沒(méi)有章程，由眾多人組成的社員只能是一盤散沙，無(wú)從形成統(tǒng)一的意志，由此也不能形成獨(dú)立的法律人格。故而有學(xué)者把它稱為社團(tuán)的“行為要件”。[ 鄭玉波：《公司法》，臺(tái)北三民書局1981年版，第155頁(yè)。]而從《民法典》的規(guī)定來(lái)看，雖然章程并非法人的法定要件[ 按照《民法總則》第58條的規(guī)定，成立任何類型的法人均須具備名稱、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)這四個(gè)要件，法律、行政法規(guī)如果有特殊規(guī)定則依其規(guī)定，如公司法人、基金會(huì)法人的成立除了上述四個(gè)要件外，還須具備章程。參見(jiàn)陳甦主編：《民法總則評(píng)注》（上冊(cè)），法律出版社2017年版，第402頁(yè)。]，亦即有的法人可以不需要章程，但就基層群眾性自治組織法人而言，其章程體現(xiàn)為法律形式，而無(wú)須另行制定章程。[ 應(yīng)當(dāng)注意的是，盡管像機(jī)關(guān)法人沒(méi)有章程，但中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)對(duì)各類機(jī)關(guān)都制定了“職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定”，該類規(guī)定性質(zhì)上屬于“軟法”。此外，還頒布有《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《國(guó)務(wù)院組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等。]主要原因在于：

首先，《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定已經(jīng)涵蓋了村（居）民委員會(huì)法人章程所需內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上成了村（居）民委員會(huì)法人的章程。一般來(lái)講，法人的章程應(yīng)包含法人的名稱、住所、法定代表人、經(jīng)費(fèi)和組織機(jī)構(gòu)。具體來(lái)看，村民委員會(huì)法人的組織機(jī)構(gòu)在《村民委員會(huì)組織法》（2018）第二章“村民委員會(huì)的組成和職責(zé)”、第三章“村民委員會(huì)的選舉”和第四章“村民會(huì)議、村民代表會(huì)議”中均作出了規(guī)定。居民委員會(huì)法人的組織機(jī)構(gòu)在《居民委員會(huì)組織法》（2018）第7條至第14條中有所體現(xiàn)。村（居）民委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題也分別由《村民委員會(huì)組織法》（2018）第37條和《城市居民委員會(huì)組織法》（2018）第17條予以規(guī)定?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人的名稱和住所均根據(jù)其所在地的村（社區(qū)）名稱和主要辦事機(jī)構(gòu)所在地而定，無(wú)須額外規(guī)定。法定代表人即村（居）民委員會(huì)主任?？梢?jiàn)，基層群眾性自治組織法人應(yīng)當(dāng)具備的法人章程內(nèi)容，均在《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》中得到了體現(xiàn)。

其次，除去兩部組織法，還有大量的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章對(duì)基層群眾性自治組織法人予以規(guī)制。國(guó)務(wù)院的相關(guān)部門規(guī)章中都有專門調(diào)整基層群眾性自治組織某一方面行為活動(dòng)的準(zhǔn)則，如《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，民政部印發(fā)的《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》《民政部、公安部關(guān)于規(guī)范村民委員會(huì)印章制發(fā)使用和管理工作的意見(jiàn)》等等。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件也普遍存在這類規(guī)范，如遼寧省的《本溪市村民委員會(huì)建設(shè)若干規(guī)定》、上海市的《上海市街道辦事處條例》《上海市居民委員會(huì)工作條例》《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》等等。

最后，基層群眾性自治組織法人章程法律化是其必然選擇。[ 我們可以將這種方式存在的章程稱之為法律性章程。]其一，基層群眾性自治組織的基層性是其治理復(fù)雜性的原因之一。自古以來(lái)，王權(quán)止于縣政，直到民國(guó)時(shí)期，行政權(quán)力才從縣級(jí)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，諸多規(guī)定會(huì)因?yàn)橄鄬?duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村自治而得不到執(zhí)行力上的保障。法律性章程比一般私法人章程多了“強(qiáng)制力”這一執(zhí)行力保障，能確保基層群眾性自治組織功能的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)的私法人章程具有較強(qiáng)的意思自治性，以“權(quán)利”為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建法人的機(jī)關(guān)及其權(quán)利義務(wù)，而且經(jīng)過(guò)董事會(huì)提議還可以通過(guò)股東（大）會(huì)修改章程。公法人則更需要突出公共性，若不以法律性章程為準(zhǔn)，則可能會(huì)因內(nèi)部成員的私利或其他緣由而導(dǎo)致章程無(wú)法履行，從而影響基層群眾性自治組織法人的目的實(shí)現(xiàn)。其二，基層群眾性自治組織的組成人員（居民委員會(huì)由5至9人組成，村民委員會(huì)由3至7人組成）本身并非該基層群眾性自治組織法人的發(fā)起人，而是依法定程序由村民或居民選舉來(lái)的，是在該法人中擔(dān)任一定職務(wù)的本區(qū)域的自然人，具有一定意義上公職因素。與因內(nèi)部股東人數(shù)眾多而需要擬定章程的大多數(shù)私法人（如有限責(zé)任公司）不同，其股東會(huì)成員均為法人的設(shè)立人，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員一般是股東或者股東的代表[ 現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中，存在獨(dú)立董事或者外部董事制度，他們不是股東。]，只有經(jīng)理層才是聘任的?？梢哉f(shuō)，只有法律性章程才能解決基層群眾性自治組織法人在自治過(guò)程中遇到的諸多問(wèn)題。其三，法律性章程能夠克服自治性章程的固有弊端?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人的組成人員是經(jīng)過(guò)村（居）民選舉出來(lái)的，雖然具有較為出眾的人緣關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)能力，但是其文化水平整體不高，在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處治理能力較弱的現(xiàn)實(shí)狀況下，如果實(shí)行自治性章程制度，就會(huì)存在很大的問(wèn)題。這一點(diǎn)可以從村規(guī)民約中得到印證。村規(guī)民約是被諸多村民奉為“小憲法”般的存在[ 陳忠實(shí)所著的《白鹿原》中就有約束原上族民的“鄉(xiāng)約”，由原上的年長(zhǎng)之人和飽讀詩(shī)書之人共同擬定，詢問(wèn)老家在偏僻山區(qū)的友人，也證實(shí)了現(xiàn)如今仍存在此類鄉(xiāng)約。]，大多數(shù)村（社區(qū)）都有自己的村規(guī)民約[ 如湖南省岳陽(yáng)市華容縣新河鄉(xiāng)十三刀村村委會(huì)、鯉魚鰓村村委會(huì)等均有“治婚喪陋習(xí)、剎人情歪風(fēng)”村規(guī)民約，就婚嫁、喪事等人情酒席做了限制規(guī)定。湖南省長(zhǎng)沙市寧鄉(xiāng)市玉潭街道花明社區(qū)居民委員會(huì)除居民公約外，還有單獨(dú)的“紅白理事章程”。]，但是，絕大多數(shù)村規(guī)民約，并不涉及基層群眾自治組織法人的成立、職權(quán)、監(jiān)督等內(nèi)容。這些村規(guī)民約的條款主要涉及建房、土地征用、環(huán)境保護(hù)和婚喪喜事人情活動(dòng)的限制規(guī)定。如湖南省華容縣十三刀村等村委會(huì)的“治婚喪陋習(xí)、剎人情歪風(fēng)”村規(guī)民約，總共17條規(guī)定中有10條是處罰性規(guī)定。在《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)村（居）民委員會(huì)的一般規(guī)定、村（居）民委員會(huì)的組成和職責(zé)、村（居）民委員會(huì)的選舉、村（居）民會(huì)議和村（居）民代表會(huì)議、民主管理與民主監(jiān)督等作了較為詳細(xì)規(guī)范的框架下，即使個(gè)別地方的村規(guī)民約對(duì)村（居）民委員會(huì)有一些規(guī)定，這些規(guī)定也只能是在法律框架下的細(xì)化規(guī)定或者補(bǔ)充性規(guī)定，無(wú)論是基本精神還是具體內(nèi)容，顯然都不能與法律相違背。換句話講，只有法律化的章程才能將基層群眾性自治組織法人的諸多重大事項(xiàng)規(guī)劃好，才能充分發(fā)揮基層群眾性自治組織的作用。

三、基層群眾性自治組織法人的民事能力范圍

盡管《民法典》第59條規(guī)定了法人的民事權(quán)利能力和民事行為能力與法人資格同時(shí)產(chǎn)生、同時(shí)消滅的規(guī)則[ 民法學(xué)界一般將民事主體的民事權(quán)利能力、民事行為能力（有的學(xué)者還將民事責(zé)任能力從中分離出來(lái)）等統(tǒng)稱為民事能力。參見(jiàn)李昊：《對(duì)〈民法通則〉中民事能力制度的反思》，載《南京大學(xué)法律評(píng)論》2010年春季卷，第92-94頁(yè)。]，但其范圍如何，則無(wú)一般規(guī)定。由于法人的民事權(quán)利能力和民事行為能力具有范圍上的一致性[ 王利明、郭明瑞、方流芳：《民法新論》（上），中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第243頁(yè)。]，而法人的民事行為能力要受到一定的限制，其范圍限于與其性質(zhì)、法律規(guī)定、目的事業(yè)相適應(yīng)范圍之內(nèi)。[ 龍衛(wèi)球：《民法總論》（第二版），中國(guó)法制出版社2002年，第373頁(yè)。]根據(jù)《民法典》第101條規(guī)定，完全可以認(rèn)為，基層群眾性自治組織法人的民事能力范圍是只能“為履行職能所需要”;換言之，只有在“為履行職能所需要”范圍內(nèi)，基層群眾性自治組織法人方可從事民事活動(dòng)。如此一來(lái)，如何正確厘定基層群眾性自治組織法人的職能則是關(guān)鍵所在。

依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》（2018）第7條、第8條和《城市居民委員會(huì)組織法》（2018）第3條、第4條，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的職能主要為四個(gè)方面，即：（1）人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育;（2）支持和組織村（居）民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)建設(shè);（3）青少年教育等其他公益事業(yè);（4）管理村（社區(qū)）的財(cái)產(chǎn)。由于中國(guó)農(nóng)村地區(qū)很多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人沒(méi)有實(shí)體化，“所以《土地管理法》《土地承包法》《物權(quán)法》等法律規(guī)定，由村民委員會(huì)代表集體經(jīng)濟(jì)組織管理土地和其他財(cái)產(chǎn)，包括發(fā)包集體土地和以土地等集體資產(chǎn)出資、租賃、聯(lián)營(yíng)合伙等投資或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！盵 屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018年第2期，第30頁(yè)。]由此可見(jiàn)，基層群眾性自治組織法人在履行上述職能時(shí)，其民事能力大體包括四個(gè)方面：財(cái)產(chǎn)支配和交換能力、侵權(quán)責(zé)任能力、勞動(dòng)合同能力以及監(jiān)護(hù)人能力。

（一）基層群眾性自治組織法人的財(cái)產(chǎn)支配和交換能力

從法律規(guī)定來(lái)看，基層群眾性自治組織法人成立時(shí)并沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的要求。從實(shí)際情況看也是如此。村民委員會(huì)一般情況下沒(méi)有自己的財(cái)產(chǎn)，因此也不享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。但近些年來(lái)，上級(jí)人民政府會(huì)撥付一定的經(jīng)費(fèi)給村民委員會(huì)，村民委員會(huì)對(duì)這部分經(jīng)費(fèi)當(dāng)然享有所有權(quán)。此外，由于村民委員會(huì)本質(zhì)上是村民自治組織，所以對(duì)于沒(méi)有設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，即以民事主體身份代為對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行管理。[

《民法典》第101條第2款。]村民委員會(huì)法人對(duì)村集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的管理，通常表現(xiàn)為下列四種方式：（1）代村集體與其他民事主體簽訂土地合作開(kāi)發(fā)合同;（2）代村集體接受集體土地征收、征用的補(bǔ)償;（3）作為一方當(dāng)事人簽訂農(nóng)田、山林等流轉(zhuǎn)及其對(duì)外的承包合同;（4）代村集體支配其他財(cái)產(chǎn)。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，湖南省華容縣北景港鎮(zhèn)村民委員會(huì)代為出租村的門面和魚塘，湖南省慈利縣象市鎮(zhèn)各村的村民委員會(huì)代為出售集體種植合作社的藥材，山西省晉中市西北街村民委員會(huì)和湖南省長(zhǎng)沙市天馬村村民委員會(huì)作為城中村的村民委員會(huì)，代其村簽訂了大量的房屋租賃合同、物業(yè)管理合同和建設(shè)工程合同。值得指出的是，“代行”是“代表行使”還是“代理行使”，需要在立法上予以明確。原《物權(quán)法》第60條規(guī)定的是“代表”行使，但既然村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織已然是兩個(gè)獨(dú)立的法人，在二者同時(shí)存在的情況下，當(dāng)可以通過(guò)《民法典》規(guī)定的代理制度進(jìn)行委托代理;而在村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有存在的情況下，則此處的“代行”還應(yīng)當(dāng)解釋為“代表”較為妥當(dāng)。換言之，基層群眾性自治組織在履行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能時(shí)應(yīng)當(dāng)具備，并且只具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)權(quán)利能力和行為能力。[ 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)和章程等具體問(wèn)題可以參見(jiàn)屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018年第2期，第28-40頁(yè)。]

居民委員會(huì)雖然在成立時(shí)也沒(méi)有自己的財(cái)產(chǎn)，且城市并沒(méi)有像農(nóng)村那樣的集體經(jīng)濟(jì)組織，但幾十年來(lái)的歷史積淀，使得城鎮(zhèn)中的居民委員會(huì)不同程度地管理一定的財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)有的是上級(jí)撥付的建設(shè)資金積累的財(cái)產(chǎn)，還有的是集體企業(yè)向居民委員會(huì)繳納的財(cái)產(chǎn)。在法律屬性上，這些財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)歸居民委員會(huì)法人所有。湖南省寧鄉(xiāng)市花明社區(qū)居民委員會(huì)對(duì)社區(qū)財(cái)產(chǎn)的管理主要是出租社區(qū)房屋及該社區(qū)的土地使用權(quán)，并對(duì)社區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行發(fā)包管理。此外，近些年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程地加快，城中村在全國(guó)各地城市普遍存在，城中村有著諸多門面房，涉及社區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性大型物業(yè)的門面出租、水電管理、城中村改造、城建工作，這樣由村民委員會(huì)轉(zhuǎn)化而來(lái)的居民委員會(huì)，支配的財(cái)產(chǎn)便多了起來(lái)。

基層群眾性自治組織法人在履行其職能時(shí)還會(huì)產(chǎn)生諸多合同之債。如采購(gòu)便民產(chǎn)品、消防用具及防災(zāi)用品、開(kāi)展遠(yuǎn)程教育和法制宣傳活動(dòng)均會(huì)產(chǎn)生買賣合同關(guān)系，又如修建公益設(shè)施設(shè)備、拆除維護(hù)違章建筑物則會(huì)產(chǎn)生建設(shè)工程合同關(guān)系，還有日常辦公的水電消耗與供給所產(chǎn)生的合同關(guān)系。諸如此類的債權(quán)債務(wù)關(guān)系均為基層群眾性自治組織法人以自己名義支配及使用財(cái)政撥款所產(chǎn)生，屬于財(cái)產(chǎn)的直接支配。

（二）基層群眾性自治組織法人侵權(quán)責(zé)任能力

依據(jù)《民法典》第265條第2款、《村民委員會(huì)組織法》（2018）第36條規(guī)定，村民委員會(huì)法人作出的決定侵害村民合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任?！掇r(nóng)村土地承包法》（2018）第57條規(guī)定，若村委會(huì)侵害了承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等民事責(zé)任。村（居）民委員會(huì)法人作為民事主體，在管理村（社區(qū)）財(cái)產(chǎn)時(shí)具有妥善管理的義務(wù)，因管理不善導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)受損或其他損害集體或他人利益的情況時(shí)，村（居）民委員會(huì)也可適用《民法典》侵權(quán)責(zé)任編的有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

實(shí)踐中，基層群眾性自治組織法人作為侵權(quán)賠償責(zé)任主體的案件仍時(shí)有發(fā)生。以江西省南昌縣人民法院為例，平均每年受理村（居）民委員會(huì)承擔(dān)侵權(quán)損害賠償責(zé)任的案件5件以上。不過(guò)，基層群眾性自治組織法人作為承擔(dān)侵權(quán)損害賠償民事責(zé)任的義務(wù)主體時(shí)，因?yàn)樗鼈儧](méi)有自己的財(cái)產(chǎn)，無(wú)法切實(shí)履行人民法院依法確定的財(cái)產(chǎn)責(zé)任。[ 黃細(xì)茍：《村民委員會(huì)承擔(dān)侵權(quán)損害賠償民事責(zé)任相關(guān)問(wèn)題之思考》，載“大律師網(wǎng)”http：//www.maxlaw.cn/l/20151104/832985626854.sht，2019年10月10日訪問(wèn)。]為解決這一問(wèn)題，可行的對(duì)策之一是購(gòu)買責(zé)任保險(xiǎn)。

（三）基層群眾性自治組織法人的勞動(dòng)（勞務(wù)）合同能力

基層群眾性自治組織法人在履行治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生和其他公益職能時(shí)還具有勞動(dòng)合同能力，它們需要雇傭正式編制之外的員工而與被聘用者簽訂勞動(dòng)合同或勞務(wù)合同，從而成為勞動(dòng)合同或勞務(wù)合同的主體。例如，為退休人員雇傭保姆、雇人為居民維修故障水管、雇請(qǐng)醫(yī)生為居（村）民提供疫苗接種及為孕產(chǎn)婦和老年人體檢、雇人進(jìn)行溝渠梳理、河流整治和垃圾管理、雇請(qǐng)安保人員、為文藝社會(huì)團(tuán)體（如腰鼓隊(duì)、廣場(chǎng)舞隊(duì)）聘請(qǐng)指導(dǎo)老師等。

（四）基層群眾性自治組織法人的監(jiān)護(hù)人能力

基層群眾性自治組織法人還具有監(jiān)護(hù)人能力，在特定的情形下?lián)伪O(jiān)護(hù)人?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，不僅可以補(bǔ)充傳統(tǒng)的親屬監(jiān)護(hù)力量，而且能有效緩解國(guó)家民政機(jī)關(guān)面臨的監(jiān)護(hù)壓力，最終為未成年人的健康成長(zhǎng)、無(wú)民事行為能力和限制行為能力成年人的正常生活創(chuàng)造更為有利的環(huán)境。《民法典》第24條、第27條、第28條、第31條、第32條、第34條和第36條，分別確立了基層群眾性自治組織法人申請(qǐng)人民法院認(rèn)定成年人為無(wú)或限制民事行為能力人的權(quán)利，基層群眾性自治組織法人選任其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或組織為監(jiān)護(hù)人的權(quán)利，基層群眾性自治組織法人對(duì)監(jiān)護(hù)人存在爭(zhēng)議時(shí)指定監(jiān)護(hù)人的權(quán)利，基層群眾性自治組織法人在爭(zhēng)議未解決和發(fā)生突發(fā)事件時(shí)擔(dān)任臨時(shí)監(jiān)護(hù)人的義務(wù)，以及對(duì)監(jiān)護(hù)資格進(jìn)行撤銷的權(quán)利。

根據(jù)《民法典》第34條的規(guī)定，基層群眾性自治組織法人的監(jiān)護(hù)職責(zé)主要包括代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施法律行為和保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益兩項(xiàng)。具體而言，基層群眾性自治組織法人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，應(yīng)當(dāng)照顧被監(jiān)護(hù)人生活，為其提供必要的物質(zhì)條件，保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)益，管理和保護(hù)被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)，合理管束被監(jiān)護(hù)人和教育被監(jiān)護(hù)人。同時(shí)，基層群眾性自治組織法人也承擔(dān)因被監(jiān)護(hù)人造成他人損害時(shí)的監(jiān)護(hù)人責(zé)任，以及因侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的法律責(zé)任。

基層群眾性自治組織法人雖然在特定情形下?lián)伪O(jiān)護(hù)人，但其職能定位并非專業(yè)的福利機(jī)構(gòu)，而在人、財(cái)、物等相關(guān)資源缺乏充分支持的情況下，其監(jiān)護(hù)職能往往無(wú)法得到有效保障。[ 尹志強(qiáng)：《未成年人監(jiān)護(hù)制度中的監(jiān)護(hù)人范圍及監(jiān)護(hù)類型》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期，第28頁(yè)。]據(jù)不完全了解，在現(xiàn)實(shí)生活中，已很少有人民法院會(huì)指定“兩委會(huì)”來(lái)承擔(dān)具體監(jiān)護(hù)職責(zé)?；鶎尤罕娦宰灾谓M織法人在監(jiān)護(hù)制度中所發(fā)揮的作用，已主要轉(zhuǎn)向監(jiān)護(hù)人指定和監(jiān)護(hù)監(jiān)督工作。[ 陳甦主編：《民法總則評(píng)注》（上冊(cè)），法律出版社2017年版，第15頁(yè)。]

關(guān)于基層群眾性自治組織法人民事能力的限制，下述二個(gè)問(wèn)題尤其值得研討。

其一，基層群眾性自治組織法人是否可以從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的問(wèn)題。

基于行政法治原則，德國(guó)學(xué)界一致認(rèn)為公法人的活動(dòng)范圍應(yīng)當(dāng)受到限制，既不能超出其活動(dòng)范圍，也專注于法律預(yù)定的任務(wù)。[ 周友軍：《德國(guó)民法上的公法人制度研究》，載《法學(xué)家》2007年第4期，第142頁(yè)。] 由于基層群眾性自治組織法人不為營(yíng)利法人，當(dāng)然不得從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)。除依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織法人的營(yíng)利性民事活動(dòng)外，基層群眾性自治組織法人不能為自己的利益、以自己的名義為交易行為等營(yíng)利性活動(dòng)。并且，基于其法律性質(zhì)，基層群眾性自治組織法人也不應(yīng)當(dāng)被賦予破產(chǎn)能力。這是因?yàn)?，第一，基層群眾性自治組織法人性質(zhì)上不屬于企業(yè)法人（營(yíng)利法人），依理則不適用我國(guó)的《企業(yè)破產(chǎn)法》。[ 全國(guó)首例具備個(gè)人破產(chǎn)實(shí)質(zhì)功能和相當(dāng)程序的個(gè)人債務(wù)集中清理案件于2019年10月在浙江省平陽(yáng)縣人民法院辦結(jié)。許多人稱之為“個(gè)人破產(chǎn)”案件，但法律上還不能稱為個(gè)人破產(chǎn)，而應(yīng)是個(gè)人債務(wù)集中清理，其與真正的破產(chǎn)尚有許多根本差異。]第二，基層群眾性自治組織法人的目的是基層群眾自治，賦予其以破產(chǎn)能力，在我國(guó)目前的破產(chǎn)制度框架下，無(wú)論在政治上還是在立法上均不具有可接受性。[ 屈茂輝：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度研究》，載《政法論壇》2018年第2期，第28-40頁(yè)。]

其二，基層群眾性自治組織法人的擔(dān)保能力限制問(wèn)題。

根據(jù)《民法典》第683條第2款的規(guī)定，以公益為目的的非營(yíng)利法人、非法人組織不得為保證人。基層群眾性自治組織法人是帶有鮮明公益性的公法人，基本沒(méi)有財(cái)產(chǎn)，即使有一定的財(cái)產(chǎn)，一則數(shù)量相當(dāng)有限，二則來(lái)源于本地區(qū)居民或村民的集體以及國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)，以這些財(cái)產(chǎn)為他人商業(yè)行為提供保證擔(dān)保是不符合社會(huì)公平正義精神的，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)被禁止。同理，基層群眾性自治組織法人設(shè)立擔(dān)保物權(quán)的行為也是不被允許的。最高人民法院關(guān)于適用《民法典》有關(guān)擔(dān)保制度的解釋（法釋〔2020〕28號(hào)）第5條對(duì)此予以明確的認(rèn)可，即原則上“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)提供擔(dān)保的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定擔(dān)保合同無(wú)效”。

不過(guò)，基于現(xiàn)階段基層群眾性自治組織法人特別是村民委員會(huì)法人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特殊關(guān)系，其擔(dān)保能力需要區(qū)別對(duì)待。

在實(shí)踐中，因村民委員會(huì)為他人提供擔(dān)保而涉訴的案件很多，有的司法案例認(rèn)定村民委員會(huì)具有擔(dān)保人資格，而有的學(xué)者予以完全否認(rèn)。[ 杜瀟灑對(duì)河南省許昌市長(zhǎng)葛市坡胡鎮(zhèn)營(yíng)張村委會(huì)擔(dān)保案進(jìn)行了討論，對(duì)兩級(jí)人民法院認(rèn)定村民委員會(huì)具備擔(dān)保人資格持相反觀點(diǎn)。參見(jiàn)杜瀟灑：《村民委員會(huì)的性質(zhì)和民事保證人資格問(wèn)題探討》，載《中國(guó)外資》2011年第19期，第83-84頁(yè);編輯部：《村委會(huì)該不該承擔(dān)保證責(zé)任》，載《村委主任》2011年第14期，第46頁(yè)。]在筆者看來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)二者交織在一起，在《民法典》頒布以前，學(xué)理上認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織是法人而村民委員會(huì)僅是自治組織而不是民事主體，但《物權(quán)法》等法律允許村民委員會(huì)代表行使集體經(jīng)濟(jì)組織的職能[ 《物權(quán)法》（從2021年1月1日起，隨著《民法典》的生效而廢止）第60條、《農(nóng)村土地承包法》（2009）第12條。]，如果村民委員會(huì)作為擔(dān)保人，而其實(shí)質(zhì)則是以村集體財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任的，則宜認(rèn)可其擔(dān)保行為?！睹穹ǖ洹奉C布以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人與村民委員會(huì)法人是兩個(gè)獨(dú)立的具有法人資格的民事主體，只有在未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的村，村民委員會(huì)才可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，此時(shí)如果作為擔(dān)保人，其承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任實(shí)際上是以村集體財(cái)產(chǎn)承擔(dān)的，其法律本質(zhì)乃代理人的民事能力而不是自己的擔(dān)保能力。

誠(chéng)然，村民委員會(huì)依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能而對(duì)外提供擔(dān)保時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照村民委員會(huì)組織法規(guī)定的討論決定程序。[ 參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》（法釋〔2020〕28號(hào)）第5條但書。]如此一來(lái)，基層群眾性自治組織法人超出民事能力范圍所實(shí)施民事法律行為的效力問(wèn)題，也是非常重要的，應(yīng)區(qū)分相對(duì)人是否為善意分別對(duì)待。[ 囿于本文主旨，該問(wèn)題將另文專門探討。]

四、結(jié)語(yǔ)

基層治理是國(guó)家治理的基石，直接影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、發(fā)展和繁榮。基層群眾性自治組織法人制度是極具中國(guó)特色的民事主體制度，在成立、章程、財(cái)產(chǎn)、責(zé)任承擔(dān)等許多方面都有著不同于傳統(tǒng)法人的特點(diǎn)，關(guān)乎這方面理論的深入系統(tǒng)研究也就至為重要，以更加務(wù)實(shí)的態(tài)度不斷完善法律規(guī)范體系，加快更新法治實(shí)施觀念。我國(guó)豐富的社會(huì)實(shí)踐為學(xué)者開(kāi)展此項(xiàng)研究提供了翔實(shí)的素材，比如社會(huì)實(shí)踐已經(jīng)將“居民委員會(huì)”更名為“社區(qū)居民委員會(huì)”。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程地加快，村民委員會(huì)轉(zhuǎn)化為居民委員會(huì)的情況越來(lái)越多，廣大農(nóng)村的合鄉(xiāng)并村也給村民委員會(huì)法人實(shí)踐提出了新的挑戰(zhàn)。由此觀之，作為基層群眾自治組織法人主要法律規(guī)范的《村民委員會(huì)組織法》《城市居民委員會(huì)組織法》，其修正的迫切性也就愈加突出了。尤其是《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，僅有23條，必須針對(duì)居民委員會(huì)作為民事主體的法人這一新的發(fā)展趨勢(shì)予以完善，其規(guī)定應(yīng)當(dāng)盡量具體明確。另外，農(nóng)村村民委員會(huì)法人和城鎮(zhèn)居民委員會(huì)法人雖然同為基層群眾性自治組織法人，但其具體職能、財(cái)產(chǎn)狀況等方面都各有特殊性，特別是在地域廣袤的中國(guó)，各地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的情況也有各自的特點(diǎn)，昭示著實(shí)證研究在當(dāng)下法學(xué)研究中的極端重要性。惟在采取科學(xué)抽樣的調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，才能有效地展開(kāi)對(duì)《民法典》第101條這種僅有兩款的法律條文深入細(xì)致的規(guī)范研究，以促進(jìn)該制度的有效適用。

The Three Main Issues of Legal Person System of Grassroots

Autonomous Organizations

QU Mao-hui

（Law School， Hunan University， Changsha 410082， China）

Abstract：Although the legal person of the grassroots autonomous organization is conceptualized as a special legal person in the Civil Code， it is essentially a legal person of public law. Firstly， it is mainly based on the Constitution， the Organic Law of the Village Committee， and the Organic Law of the Resident Committee. Secondly， by performing a series of management functions， it is realizing the functional purpose of "serving for the public welfare". Thirdly， its property comes from public source. The regulations are different from for-profit legal persons and non-profit legal persons， and the actual laws are transformed into the Organization Law of Villagers Committees and Organization Law of Residents Committees. The reason is that the provisions of the Law on the Organization of Village Committees and Law on the Organization of Residents Committees have already covered the contents required by the legal person charter of the village （resident） committee， which has essentially become the charter of the legal person of the village （resident） committee. At the same time， the legal charter has more "compulsory power" than the general private legal person charter， which can ensure the realization of the function of the grassroots autonomous organization; moreover， only the legal charter can solve the problem of the autonomous process of the grassroots autonomous organization legal person， and then overcome the inherent disadvantages of autonomous regulations. The civil capacity of the legal person of the grassroots autonomous organization must be restricted by its "function"， which is mainly reflected in the ability of property control and exchange， the capacity of tort liability， the capacity of the labor contract， and the capacity of guardian’s capacity. They cannot conduct transactions in their name， nor should they be granted bankruptcy capacity. They cannot provide guarantees to others except for the villagers’ committee that acts as a village collective economic organization following the law.

Key Words：grassroots autonomous organizations as legal persons; public legal persons; regulations; civil capacity

本文責(zé)任編輯：林士平

青年學(xué)術(shù)編輯：孫 瑩

收稿日期：2021-12-01

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“民法在建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系中的作用研究”（21ZDA050）的階段性成果。在本文研究過(guò)程中，湖南大學(xué)法學(xué)院博士研究生熊婧對(duì)資料的收集、整理作出了重要貢獻(xiàn)。

作者簡(jiǎn)介：屈茂輝（1962），男，湖南新寧人，湖南大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

① 我國(guó)頒布了280多部法律，對(duì)一些法律還進(jìn)行了多次修正，比如1988年、1993年、1999年、2004年、2018年對(duì)《憲法》進(jìn)行了五次修正。為行文準(zhǔn)確，對(duì)于經(jīng)過(guò)多次修正的法律條文的引用，本文加注法律的頒布或修正的年份。關(guān)于基層群眾自治組織的規(guī)定，參見(jiàn)《憲法》（1982）第111條。