高校學(xué)生精準(zhǔn)資助規(guī)范化研究

●柯 心

2022年全國教育工作會議在北京召開，其中，“實施教育數(shù)字化戰(zhàn)略行動”嶄新亮相，這將進(jìn)一步推動高等教育從課堂教學(xué)向智慧教育延伸。貧困大學(xué)生在學(xué)習(xí)成本上的附加困難隨之而來——缺少設(shè)備或者設(shè)備陳舊無法支持有效的數(shù)字化學(xué)習(xí)、無法支付網(wǎng)課費用而缺乏多元化學(xué)習(xí)資源等。針對這些問題，國家教育主管部門要求“各地各校要保障家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的基本學(xué)習(xí)生活需求”，有針對性地為家庭經(jīng)濟學(xué)生提供成長發(fā)展“精準(zhǔn)資助包”[1]，確保貧困生的學(xué)習(xí)條件不受經(jīng)濟情況影響，但“基本學(xué)習(xí)需求”的權(quán)利溯源是什么，如何依法依規(guī)地滿足需求？這就要從法治角度對高校學(xué)生精準(zhǔn)資助規(guī)范化加以研究。

一、高校學(xué)生精準(zhǔn)資助的權(quán)利溯源

貧困生在數(shù)字化教育中的困境只是高校學(xué)生資助面臨“不平衡不充分”這一內(nèi)在問題的外在表現(xiàn)。學(xué)生資助的關(guān)注點已經(jīng)從一個地區(qū)、一個群體的普遍問題，擴展到單一學(xué)生的個性化問題。做到平衡和充分，就需要將“精準(zhǔn)資助”施于單一個體，“大水漫灌”的資助表面上提高了整體受助水平，不平衡不充分依然存在。要精準(zhǔn)解決類似于貧困生數(shù)字化教育困境的“不平衡不充分”，就要先對高校學(xué)生精準(zhǔn)資助的權(quán)利溯源加以研究，進(jìn)一步以規(guī)范化方式確保貧困生應(yīng)助盡助，確保采取的資助措施規(guī)范到位，確保資助經(jīng)費的增益和高校育人目標(biāo)的實現(xiàn)。

高等教育不是義務(wù)教育，基于高校學(xué)費制的實行，具有一定的經(jīng)濟性。高等教育是教育扶貧的重要環(huán)節(jié)，也受到人民群眾關(guān)于教育機會公平、權(quán)利公平、學(xué)生發(fā)展公平的監(jiān)督?！熬珳?zhǔn)資助”是由保障型資助向發(fā)展型資助的合理制度進(jìn)階，是“能學(xué)”到“學(xué)好”的加強版，其制度發(fā)展基于高校學(xué)生資助權(quán)利援引的擴充——從教育公平到全面發(fā)展。

“不平衡不充分”新問題的提出正向推動高校學(xué)生資助的權(quán)利援引在內(nèi)涵方面發(fā)生變化。全國學(xué)生資助管理中心明確，要圍繞“立德樹人”這一根本任務(wù)，強調(diào)以物質(zhì)幫助為基礎(chǔ)，通過浸潤式、拓展式、激勵式的育人方式，實現(xiàn)資助育人的長效性。“從圓求學(xué)夢到圓成才夢”，這說明學(xué)生資助援引的權(quán)利內(nèi)涵正在不斷更新擴充。學(xué)生資助依法援引的權(quán)利從“個體公平教育權(quán)利”向資助學(xué)生乃至青少年“整體全面發(fā)展權(quán)利”擴充，其法律淵源來自于憲法第四十六條對國家教育培養(yǎng)目標(biāo)的要求，即“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”。這一根本法規(guī)定有兩個層面的權(quán)利內(nèi)容，一是公民的平等受教育權(quán)利，二是受教育對象的全面發(fā)展權(quán)利。[2]

“不平衡不充分”就是要“圓成才夢”。黨的十九大報告明確提出“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，由此可見在維護(hù)教育公平權(quán)利的基礎(chǔ)上，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展，要實現(xiàn)“質(zhì)”的飛躍。憲法第四十六條是學(xué)生資助的權(quán)利援引，其后半部分正是精準(zhǔn)資助在根本法上有法可依的淵源所在。

二、 高校學(xué)生精準(zhǔn)資助規(guī)范化的關(guān)鍵點

高校學(xué)生精準(zhǔn)資助的權(quán)利溯源是憲法關(guān)于“學(xué)生在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”賦予的基本權(quán)利，需要通過地方政府乃至高校將各自的政策或辦法上升為具有法律效力的規(guī)則，依法依規(guī)地加以保障，這就是該項工作規(guī)范化的過程。如何通過準(zhǔn)確有效的規(guī)范化，將具體規(guī)則與概括性、抽象性的根本法條文在內(nèi)涵上保持一致，使之具有可操作性，存在一些立法實踐上的關(guān)鍵點。

(一)“一般條款”與“列舉+兜底”模式的選擇

高校學(xué)生資助的起點是找準(zhǔn)資助對象，其認(rèn)定工作是難點。[3]多數(shù)地方政府和高校目前采取的資助規(guī)則是“一般條款”模式，即在精準(zhǔn)扶貧的大背景下，規(guī)定建檔立卡的貧困家庭學(xué)生成為賦權(quán)的當(dāng)然對象，“建檔立卡”等于認(rèn)定條件。然而，當(dāng)前政府建檔立卡主要標(biāo)準(zhǔn)依然是“純收入”，雖然考慮了孤殘、大病、受災(zāi)等因素，但其“滿足基本生活需求”的標(biāo)準(zhǔn)仍與高校資助“滿足基本學(xué)習(xí)生活需求”直至“全面發(fā)展”這一標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。因此，在規(guī)范化過程中必須考慮高校資助的特殊性和進(jìn)階性，建議采用“列舉+兜底”模式，將“建檔立卡”的條件作為兜底，將限制學(xué)生全面發(fā)展的困難情況以列舉模式納入規(guī)則，如“無法負(fù)擔(dān)教學(xué)必要設(shè)備”“無法負(fù)擔(dān)境外必要學(xué)習(xí)”等，同時將這類困難情況與“建檔立卡”貧困生的資助投入進(jìn)行區(qū)分，確立對這類學(xué)生施以資助的法律依據(jù)，得以合法地保障“全面發(fā)展”權(quán)利，真正做到依法精準(zhǔn)資助。除了家庭困難學(xué)生認(rèn)定，在精準(zhǔn)資助方式、資助范圍等方面的規(guī)范化也宜采用“列舉+兜底”模式。

(二)“強制性”與“賦權(quán)性”規(guī)則的合理使用

保障型學(xué)生資助時期，保障的是受教育權(quán)，而學(xué)生精準(zhǔn)資助保障的是全面發(fā)展權(quán)。因此，前者的規(guī)范化重點在于避免政府資助投入經(jīng)費的使用不到位，后者的規(guī)范化重點則轉(zhuǎn)移到政府資助投入的績效產(chǎn)出，因此要制定以精準(zhǔn)方式解決個性化貧困問題的配套規(guī)則。傳統(tǒng)的資助規(guī)則更多地追求執(zhí)規(guī)便利，試圖以“一刀切”的方式嚇跑潛在“違規(guī)者”，然而也嚇退了眾多有意創(chuàng)新的“良民”。由于個性化需求無法在規(guī)則制定時做到考慮窮盡，精準(zhǔn)資助的規(guī)范化應(yīng)更多地使用“賦權(quán)性”規(guī)則，尤其在有助于提高資助績效的方面，要給予高?；蚧鶎淤Y助工作者更多的選擇空間和創(chuàng)造空間。然而，提倡“賦權(quán)性”規(guī)則并不代表“強制性”規(guī)則被完全替代。學(xué)生資助是一個經(jīng)濟手段，在經(jīng)費使用的基本原則上，仍建議采用“強制性”規(guī)則，避免資助專項經(jīng)費由“公”變“私”，也能對相關(guān)資助責(zé)任主體職責(zé)予以強制規(guī)約。

(三)規(guī)范化與立德樹人的有效結(jié)合

法律的重要功能之一就是教育，學(xué)生精準(zhǔn)資助規(guī)范化的最終目標(biāo)是為高校培養(yǎng)合格人才保駕護(hù)航，這與高校立德樹人的教育職責(zé)始終一致。一方面，學(xué)生精準(zhǔn)資助規(guī)范化的“硬法”必須與資助育人的“軟法”有效結(jié)合，做到“曉之以理”與“動之以情”的協(xié)調(diào)一致，才能實現(xiàn)權(quán)利保障與人才培養(yǎng)的雙贏，同時最大程度地提高資助經(jīng)費的產(chǎn)出效益。如，在規(guī)范化過程中強調(diào)對受助學(xué)生個人征信情況的考慮，這與對受助學(xué)生的誠信教育一致。學(xué)生在規(guī)則的約束下對個人申報情況盡責(zé)，保障了自己與他人的合法權(quán)利，實現(xiàn)了誠信教育的預(yù)期。另一方面，學(xué)校積極進(jìn)行誠信教育活動，牢固樹立學(xué)生的誠信意識，也確保了規(guī)范的有效執(zhí)行。如，制定公益服務(wù)規(guī)則要求受助學(xué)生提供公益服務(wù)達(dá)到一定時間，這與受助學(xué)生的感恩教育一致，規(guī)范化與立德樹人的結(jié)合點就是“回饋社會”。因此，在兩者協(xié)調(diào)一致的時候，資助規(guī)范化與資助育人會成為資助工作者的左膀右臂，助力高校育人目標(biāo)實現(xiàn)。

三、完善高校學(xué)生精準(zhǔn)資助規(guī)范體系

解決“不平衡不充分”，相應(yīng)的資助理念從“扶貧型單一資助”進(jìn)一步向“扶貧+扶志+扶智型復(fù)合資助”提升，要從“灑胡椒面”到“因人而異”轉(zhuǎn)變，要從“一刀切”到“分層分類標(biāo)準(zhǔn)”細(xì)化；從教育公平到全面發(fā)展，學(xué)生資助援引的公民權(quán)利內(nèi)容拓展，相應(yīng)的資助理念也應(yīng)從“避免失學(xué)”，更進(jìn)一步向“育才造士”延伸，從育人的“單一環(huán)節(jié)”向“全過程”延伸，從“貧困生”向“教育對象”的群體延伸。高校學(xué)生精準(zhǔn)資助規(guī)范體系應(yīng)緊密圍繞以上轉(zhuǎn)變加以完善。

(一)明確精準(zhǔn)資助的制度核心

解決個性問題的法律依據(jù)在于“精準(zhǔn)資助”的合法地位。個性問題的特點就是很難有統(tǒng)一解決路徑、統(tǒng)一資助標(biāo)準(zhǔn)。如，不賦予精準(zhǔn)資助合法地位，則可能造成部分資助“不合規(guī)”“超標(biāo)”的誤解，甚至讓資助責(zé)任主體(如高校)以不敢越位、越規(guī)為借口怠于創(chuàng)新，不能應(yīng)助盡助。要根源性地解決文章開篇提出的問題，就必須明確高校學(xué)生資助不能繼續(xù)“一刀切”地漫灌式資助，而應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€體情況與需求為導(dǎo)向的精準(zhǔn)式資助。資助效果要在扶貧幫困的基礎(chǔ)上發(fā)展性地體現(xiàn)“全面發(fā)展”的社會價值，關(guān)鍵在于從規(guī)范層面明確精準(zhǔn)資助的制度核心所在，即以“立德樹人”為根本任務(wù)導(dǎo)向，重視培養(yǎng)受資助學(xué)生的綜合能力，抓住“精確化”這一制度核心，最終實現(xiàn)公民個體的全面發(fā)展乃至社會總體進(jìn)步。

我國現(xiàn)行高等教育法第九條在憲法、教育法的框架下，強調(diào)公民接受高等教育的權(quán)利，進(jìn)一步明確“國家采取措施，幫助少數(shù)民族學(xué)生和經(jīng)濟困難的學(xué)生接受高等教育”，該條文要求針對經(jīng)濟困難學(xué)生建立保障權(quán)利的措施機制；第四十二條、五十四條、五十五條、五十六條也分別規(guī)范了獎勤助貸減免補相關(guān)資助方式?，F(xiàn)行法律主要從權(quán)利義務(wù)角度針對資助具體方式進(jìn)行法律規(guī)范，這對處于轉(zhuǎn)型期間的高校學(xué)生資助工作來說顯得缺乏足夠的法律支撐，精準(zhǔn)資助可能僅僅被看作工作要求，而非國家依法管理高校學(xué)生資助的規(guī)范性要求，精準(zhǔn)資助要實現(xiàn)的全面發(fā)展育人目標(biāo)也可能僅僅被當(dāng)作資助工作可有可無的附帶產(chǎn)物。如此一來，巨額的資助經(jīng)費無法達(dá)到最佳配置，經(jīng)濟效益極低，同時“給錢了事”的簡單型資助仍將廣泛存在，育人的社會效益也微乎其微。

目前，不單法律規(guī)范層面未對“精準(zhǔn)化”的制度核心作明確，學(xué)生資助體系內(nèi)的政策文件亦未對此有明確表述，僅在《教育部等六部門關(guān)于做好家庭經(jīng)濟困難學(xué)生認(rèn)定工作的指導(dǎo)意見》(教財〔2018〕16號)中提及“認(rèn)定家庭經(jīng)濟困難學(xué)生是實現(xiàn)精準(zhǔn)資助的前提”，也非對“精準(zhǔn)化”的強制性要求。因此，極有必要在規(guī)范層面加入新時代高校學(xué)生資助精準(zhǔn)化的制度要求。如此一來，各地區(qū)各高校在制定相應(yīng)的學(xué)生資助規(guī)范性文件時，方能在指導(dǎo)思想上具有法律規(guī)范的制度援引。

(二)確立精準(zhǔn)資助的育人內(nèi)涵

資助方式體現(xiàn)公平，鋪設(shè)資助育人底色。[4]精準(zhǔn)資助在明確“精準(zhǔn)化”的制度核心前提下，應(yīng)進(jìn)一步依法確立育人內(nèi)涵，受助學(xué)生全面發(fā)展的目標(biāo)才能精準(zhǔn)完成。發(fā)展權(quán)并不是簡單的權(quán)利累加，而是在發(fā)展進(jìn)程中擴展個體能力以及實現(xiàn)其價值的權(quán)利。保障型學(xué)生資助的育人內(nèi)涵在于通過物質(zhì)育人消除生存貧困，而發(fā)展型學(xué)生資助則將資助工作作為受資助學(xué)生個體實現(xiàn)“增權(quán)”的過程，即非輸血而是造血。造血不是簡單的經(jīng)濟造血，而是從解決生存貧困向消除人文貧困轉(zhuǎn)變的綜合造血。個體“增權(quán)”的內(nèi)涵就是培養(yǎng)受資助學(xué)生參與發(fā)展的能力和參與自身發(fā)展決策的能力，這一內(nèi)涵與精準(zhǔn)資助的育人內(nèi)涵應(yīng)是統(tǒng)一的。

盡管我國現(xiàn)有法律制度未直接界定公民全面發(fā)展權(quán)的概念，但是憲法第四十六條從教育目標(biāo)的角度體現(xiàn)了國家推進(jìn)教育對象在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展的法律要求，這對精準(zhǔn)資助實現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展權(quán)提供了法律支撐。精準(zhǔn)資助的育人內(nèi)涵包括以下方面：一是以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，培養(yǎng)德行先行、全面發(fā)展的社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人，這需要資助工作緊密圍繞大學(xué)生的三觀教育、勵志教育、誠信教育和社會責(zé)任感教育。[5]二是強調(diào)以綜合能力提升為目標(biāo)的智力教育，保障型資助往往單一看待學(xué)生家庭經(jīng)濟情況，簡單地將完成學(xué)業(yè)定義為資助工作內(nèi)涵，這顯然與培養(yǎng)有助于社會發(fā)展的高素質(zhì)人才需求相脫節(jié)。新時代精準(zhǔn)資助育人要提高針對性，以個體化路徑實現(xiàn)不同類型學(xué)生不同能力的提升。三是應(yīng)前瞻性地引入學(xué)生資助育人對消除“貧困文化”影響的積極內(nèi)涵。這種由家庭傳承和相互影響而形成的文化內(nèi)涵對受助學(xué)生的社會心理影響可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過貧困客觀條件帶來的生理影響，或者從積極性方面給予他們潛在的打擊。[6]“貧困使人更加貧困”，在一流高校學(xué)生中精英階層子女占比數(shù)據(jù)表明，“鯉魚跳龍門”“寒門出才子”的現(xiàn)象只少量存在，更多貧困之人已將貧困內(nèi)化為一種習(xí)慣，而喪失了依靠自身改善現(xiàn)狀的動力。因此，發(fā)展型學(xué)生資助應(yīng)通過精準(zhǔn)的制度設(shè)計，鼓勵學(xué)生達(dá)到一定學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)(獎學(xué)金)或鍛練某種生存能力(勤工助學(xué))，引導(dǎo)學(xué)生加強對自身人力資本投資的積極性，實現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展推動作用，提升人力資本質(zhì)量直至消除“貧困文化”的不利影響。

(三)創(chuàng)新精準(zhǔn)資助的育人機制

自精準(zhǔn)資助提出以來，各地區(qū)各校分別進(jìn)行了精準(zhǔn)資助的方法創(chuàng)新，如，貴州對建檔立卡高校貧困家庭學(xué)生增設(shè)專項扶貧項目，山東出臺四項建檔立卡貧困家庭學(xué)生資助全覆蓋政策、海南提高非義務(wù)教育階段的資助標(biāo)準(zhǔn)等。這些方法是精準(zhǔn)資助在推動高校學(xué)生資助事業(yè)發(fā)展過程中的有益探索。由于學(xué)生資助政策的經(jīng)濟性特點，創(chuàng)新資助方法提高資助的精度與準(zhǔn)度，從政策效益上來說是具有經(jīng)濟動力的，然而育人機制創(chuàng)新帶來的社會效益往往會被忽略或者后置。因此，需要從制度規(guī)范層面進(jìn)行規(guī)約，避免將工作方法創(chuàng)新與育人機制創(chuàng)新相互割裂，要意識到育人機制是工作方法的延續(xù)與提升。

從規(guī)范化角度看，高校學(xué)生精準(zhǔn)資助育人機制創(chuàng)新需聚焦于“樹立法律責(zé)任意識，培養(yǎng)學(xué)生誠信品格”的育人重點。資助資金來自納稅人的“錢包”的全民屬性，天然地要求“消耗者”提供充分對等的信息，做出誠實可信的行為。因此，樸素的誠信原則要求受助學(xué)生嚴(yán)格依照法律規(guī)定，違法行為并不能借由大學(xué)生的特殊身份給予豁免。目前，由于法律規(guī)范對虛報、瞞報等弄虛作假行為界定不清、處置不明，造成學(xué)生法律責(zé)任意識淡漠的消極后果，甚至因違“法”成本過低而輕視法律法規(guī)，很大程度上影響了資助育人功能的發(fā)揮。因此，精準(zhǔn)資助育人機制的創(chuàng)新應(yīng)加強以法律責(zé)任為核心的責(zé)任感培養(yǎng)，還要體現(xiàn)“教育為先”的育人理念，針對不嚴(yán)重、尚未違反法律規(guī)定的違規(guī)行為，及時進(jìn)行其他責(zé)任追究。

(四)評估精準(zhǔn)資助的育人績效

高校學(xué)生資助作為公共財政政策，其績效結(jié)果如何當(dāng)然地受到“納稅人”，尤其是經(jīng)濟弱勢群體的關(guān)注。在公共管理領(lǐng)域，結(jié)果導(dǎo)向的績效評估受到越來越多的認(rèn)可。一直以來，在教育領(lǐng)域的結(jié)果導(dǎo)向改革鑒于教育結(jié)果評估因素的復(fù)雜性，而始終以比較平和且模糊的表達(dá)描述，如“提高教育質(zhì)量”或“保障教育公平”等。隨著信息技術(shù)和統(tǒng)計方式的改進(jìn)，教育結(jié)果的評估已經(jīng)成為可能。就發(fā)展型學(xué)生資助而言，在全面推進(jìn)精準(zhǔn)資助過程中，學(xué)生得到全面發(fā)展的育人結(jié)果應(yīng)當(dāng)進(jìn)行績效評估。

我國自2007年起每年發(fā)布全國學(xué)生資助發(fā)展報告，就是政府對績效的自我評估，是對社會關(guān)注的回應(yīng)。績效結(jié)果影響公眾對政府的信任度，符合公眾預(yù)期的結(jié)果是維持社會長治久安的定心劑。然而，報告的內(nèi)容主要關(guān)注當(dāng)年資助工作發(fā)展、年度間資助資金和受助對象的數(shù)據(jù)對比，在育人績效的評估方面尚未體現(xiàn)。當(dāng)然，精準(zhǔn)資助本身是資助工作的創(chuàng)新要求，其帶來的育人績效評估是重點，更是難點。完善精準(zhǔn)資助工作的育人績效評估制度，就是要依法從教育成效的角度對一定時期內(nèi)財政資助成本與育人社會效益產(chǎn)出進(jìn)行比較，研判“精準(zhǔn)化”的資助方式、路徑、辦法等是否實現(xiàn)了既定的育人目標(biāo)，達(dá)到應(yīng)有的社會貢獻(xiàn)?？冃гu估的評估主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序等制度對結(jié)果有著重要影響，因此應(yīng)從制度規(guī)范層面確立具有客觀性、中立性和預(yù)見性的基本要求。