政府推動(dòng)型城市化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展
——基于撤縣設(shè)區(qū)的視角

蔡顯軍 杜思雨 朱慶虎 王 璇

1 引言與文獻(xiàn)綜述

地方政府在中國三十多年改革開放的實(shí)踐中始終扮演了重要的角色。政府主導(dǎo)下的發(fā)展模式也使得中國的城市化進(jìn)程展示出與西方城市擴(kuò)張不同的中國特色。中央政府對(duì)城市設(shè)定不同等級(jí)（如：直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市、地級(jí)市以及縣級(jí)市等），并按照不同的等級(jí)賦予地方政府不同的政治層級(jí)。更高層級(jí)的地方政府擁有更大的自主權(quán)和資源支配權(quán)，可以充分根據(jù)自己的意愿進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，地方官員也可以獲得更多的晉升籌碼。其中，地級(jí)市作為中國層級(jí)制政府中的一種特殊制度安排，在連接省級(jí)政府和縣級(jí)基層政府之間起到了關(guān)鍵性的作用。中國的正式法律規(guī)定中并沒有關(guān)于地級(jí)市的設(shè)定，但是在中國城市發(fā)展的過程中，由于區(qū)域之間發(fā)展差異較大，省級(jí)政府無法同時(shí)兼顧數(shù)量眾多的縣級(jí)基層政府，因此在原來地區(qū)政府的基礎(chǔ)之上設(shè)立了地級(jí)市，并在地級(jí)市下分設(shè)縣級(jí)行政區(qū)和區(qū)級(jí)行政區(qū)以分散省級(jí)政府在稅收征管、人員任免和社會(huì)事務(wù)上的壓力。1983年以后，省、市（州）、縣、鄉(xiāng)的四級(jí)行政區(qū)劃作為我國一項(xiàng)政治體制安排正式固定下來。

分稅制改革之后，地方政府面臨著財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的窘迫局面，支出壓力不斷增大迫使地方政府采取土地財(cái)政，通過將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地建立工業(yè)區(qū)、擴(kuò)大城市面積以取得城市建設(shè)和公共投入的資金，將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口獲得工業(yè)建設(shè)的勞動(dòng)力。從政策實(shí)踐來看，撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)歷過兩次高峰期，2000年至2005年是撤縣設(shè)區(qū)的第一次高峰。隨后國家出于保護(hù)耕地的目的叫停了這一政策。而2014年前后新一輪的城鎮(zhèn)化又一次將撤縣設(shè)區(qū)推向了高峰。撤縣設(shè)區(qū)通過將原縣級(jí)行政單位轉(zhuǎn)化為地級(jí)市下轄區(qū)級(jí)行政單位，將大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，在很大程度上推進(jìn)了人口的城市化。地級(jí)市政府將原屬于縣級(jí)政府的土地、資金資源集中起來在整個(gè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行配置，促進(jìn)了不同區(qū)域之間的均衡發(fā)展，縮小了地區(qū)之間的發(fā)展差距。然而，中國幅員遼闊，撤縣設(shè)區(qū)之后地方政府出于平衡城市發(fā)展的需要，會(huì)調(diào)整區(qū)域內(nèi)的資源配置，加大對(duì)落后的地區(qū)的扶持力度。利益分配導(dǎo)致層級(jí)政府之間的策略互動(dòng)和戰(zhàn)略博弈，代理成本的增加和發(fā)展激勵(lì)的消失會(huì)對(duì)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。因此，本文的主要目的是研究撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)于不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)影響，從而進(jìn)一步揭示政府主導(dǎo)下的城市擴(kuò)張對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的異質(zhì)性作用。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)的研究不斷深入，討論的主題邊界也在不斷擴(kuò)展，呈現(xiàn)出多學(xué)科交叉的特點(diǎn)。歸納起來，主要可以概括為對(duì)撤縣設(shè)區(qū)這一政策的動(dòng)因分析、績效評(píng)價(jià)和制度構(gòu)建。在動(dòng)因分析中，大多數(shù)學(xué)者從中央政府的頂層設(shè)計(jì)和地方政府之間的利益博弈兩個(gè)方面展開討論。這些研究遵循政治錦標(biāo)賽的邏輯假設(shè)，認(rèn)為中央政府將經(jīng)濟(jì)增長績效作為評(píng)價(jià)地方官員的重要尺度和標(biāo)準(zhǔn)（Li 和Zhou，2005［1］）。在某些情況下，中央政府將撤縣設(shè)區(qū)作為激勵(lì)政績較為突出的地方政府的一種手段。同時(shí)，也利用這一政策作為平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益分配的主要方式。在此基礎(chǔ)上，詹新宇和曾傅雯（2021）［2］利用全要素生產(chǎn)率等指標(biāo)研究在不同類型的縣市關(guān)系中，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的影響。財(cái)政體制改革之后造成的地方政府的財(cái)政壓力也構(gòu)成了市級(jí)政府推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)的動(dòng)機(jī)（Oates,1969［3］;Oates 和 Schwab,1988［4］）。尤其是在財(cái)政直管縣政策推行之后，市級(jí)政府的財(cái)政支出壓力進(jìn)一步增大。撤縣設(shè)區(qū)就成為市級(jí)政府取得縣級(jí)財(cái)政收入的有效手段。在撤縣設(shè)區(qū)的績效評(píng)價(jià)研究中，多數(shù)學(xué)者分析撤縣設(shè)區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。李郇和徐現(xiàn)祥（2015）［5］以人均GDP、人均固定資產(chǎn)和人均消費(fèi)額作為經(jīng)濟(jì)增長效率的度量指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長具有五年左右的短期促進(jìn)作用。邵朝對(duì)等（2018）［6］發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用呈現(xiàn)出先上升后下降的倒U型特征。在機(jī)制檢驗(yàn)中，作者發(fā)現(xiàn)地方政府在撤縣設(shè)區(qū)之后主要通過經(jīng)營土地和吸引大量的低生產(chǎn)率企業(yè)進(jìn)入實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的短期快速增長。魏守華等（2017）［7］則將撤縣設(shè)區(qū)與國家政策傾斜程度聯(lián)系在一起，認(rèn)為撤縣設(shè)區(qū)表示國家給予地方更大的發(fā)展權(quán)限，代表了一種“國家偏愛”。這種行政性資源的傾斜會(huì)加速人口的城市化進(jìn)程，但是也導(dǎo)致區(qū)域之間發(fā)展差距明顯，使得不同等級(jí)城市呈現(xiàn)兩頭高、中間低的淺U型。盧盛峰和陳思霞（2017）［8］把撤縣設(shè)區(qū)與企業(yè)聯(lián)系在一起，將研究的側(cè)重點(diǎn)放在撤縣設(shè)區(qū)之后政府層級(jí)的減少和競爭的減弱所導(dǎo)致的政策變動(dòng)對(duì)于企業(yè)融資約束的影響。實(shí)證結(jié)果表明，撤縣設(shè)區(qū)導(dǎo)致企業(yè)融資約束趨緊。這主要是由于撤縣設(shè)區(qū)之后，原來縣級(jí)行政單位的財(cái)政經(jīng)濟(jì)性支出激勵(lì)消失，進(jìn)而降低了對(duì)企業(yè)優(yōu)惠政策的傾斜力度。

上述研究成果是具有價(jià)值和富有啟發(fā)性的。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)較少涉及撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于不同地區(qū)的異質(zhì)性影響，也鮮有學(xué)者分析撤縣設(shè)區(qū)之后的城市化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)制。撤縣設(shè)區(qū)作為地方政府的一種競爭性行為，以行政干預(yù)的方式將原本獨(dú)立相對(duì)的縣級(jí)單位劃歸市區(qū)管轄，以實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張，加快城市化速度的目的。這種人為介入實(shí)現(xiàn)區(qū)域融合的方式帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)的色彩，忽視了市場機(jī)制在促進(jìn)區(qū)域整合、經(jīng)濟(jì)往來和人口城市化中的作用。城市之間的資源分配和政策變動(dòng)會(huì)增大區(qū)域內(nèi)的溝通交流成本，加劇價(jià)值和利益沖突，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部不同群體之間的歧視和保護(hù)主義行為，增加不同政府部門之間的溝通協(xié)商成本等等。區(qū)域整合之后的生產(chǎn)效率提高和資源優(yōu)化配置所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長效果可能被交易成本上升所抵消。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)的研究主要關(guān)注撤縣設(shè)區(qū)之后由于地方政府生產(chǎn)性支出增加、固定資產(chǎn)投資提高所帶來的短期的經(jīng)濟(jì)增長效果。而較少分析撤縣設(shè)區(qū)對(duì)被撤縣和原市區(qū)的影響，忽視撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于不同區(qū)域影響的異質(zhì)性。本文通過研究撤縣設(shè)區(qū)對(duì)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響，進(jìn)一步分析地方政府競爭推動(dòng)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)制。

本文的主要貢獻(xiàn)有以下兩點(diǎn)：

第一，不僅研究撤縣設(shè)區(qū)對(duì)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長的影響，而且分析撤縣設(shè)區(qū)對(duì)被撤縣和原市區(qū)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，并根據(jù)GDP占比區(qū)分發(fā)展差距，進(jìn)一步分析撤縣設(shè)區(qū)對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的異質(zhì)性影響。從而為不同地區(qū)推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)提供理論借鑒和政策建議。

第二，分析了全要素生產(chǎn)率和市場化程度在撤縣設(shè)區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)制中所發(fā)揮的不同作用。實(shí)證結(jié)果表明，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)全要素生產(chǎn)效率的影響不顯著。但市場擴(kuò)大和資源整合起到了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)短期增長的作用。全要素生產(chǎn)率和市場化指數(shù)在撤縣設(shè)區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)制中所發(fā)揮的不同作用解釋了撤縣設(shè)區(qū)在短期內(nèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長，但長期中增長乏力的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。

2 理論邏輯與分析框架

撤縣設(shè)區(qū)作為地方政府獲得區(qū)域資源、推進(jìn)城市化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的手段，在中國社會(huì)建設(shè)的不同階段發(fā)揮了不同的作用。與此相對(duì)應(yīng)，撤縣設(shè)區(qū)在地方政府競爭性行為的推動(dòng)下也經(jīng)歷兩次較快的發(fā)展時(shí)期。2000-2005年是撤縣設(shè)區(qū)的第一次發(fā)展高峰期。地方政府在這一時(shí)期的主要目的是“經(jīng)營企業(yè)”，通過撤縣設(shè)區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)人口向城市人口轉(zhuǎn)化，建設(shè)工業(yè)區(qū)吸引低效率制造業(yè)進(jìn)入，在保證財(cái)政收入的同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。之后，中央出于對(duì)于地方政府過度競爭、城市無效擴(kuò)張和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的擔(dān)憂，提高了對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)的審批標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的審批手續(xù)。2014年中央在《新型城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》中提出“合理有序推動(dòng)人口城市化，建立新型城鎮(zhèn)”，撤縣設(shè)區(qū)迎來了第二次發(fā)展的高峰期。

在目標(biāo)管理責(zé)任制下，各級(jí)政府在每年的政府工作報(bào)告中都會(huì)設(shè)定下一年的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，并將目標(biāo)完成情況作為績效考核的重要依據(jù)。經(jīng)濟(jì)增長約束促使地方政府采取相關(guān)政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、完成任務(wù)考核。在任期和年齡的雙重壓力下，地方官員更加偏好能夠迅速實(shí)現(xiàn)GDP增長目標(biāo)的短期投資項(xiàng)目。撤縣設(shè)區(qū)改革作為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長的載體，成為地方政府實(shí)現(xiàn)增長目標(biāo)，獲得晉升資格的重要方式。首先，地方政府通過撤縣設(shè)區(qū)改革增加基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。撤縣設(shè)區(qū)之后，地方政府需要增加被撤并縣的基礎(chǔ)設(shè)施投資，建設(shè)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)被撤并縣與原有城區(qū)的交通往來，促進(jìn)形成統(tǒng)一的城市整體。另一方面，中央對(duì)于地級(jí)市修建軌道交通、開通高鐵線路設(shè)置了嚴(yán)格限制條件。城市規(guī)模的擴(kuò)大和人口的增加使得地級(jí)市能夠滿足這些審批標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資，這些投資本身就是經(jīng)濟(jì)增長（彭沖和陸銘,2019［9］）。其次，撤縣設(shè)區(qū)改革通過行政區(qū)劃調(diào)整擴(kuò)大市場規(guī)模，促進(jìn)區(qū)域資源優(yōu)化配置。行政邊界的消失和交通網(wǎng)絡(luò)的完善促進(jìn)了市場流通，消除了貿(mào)易壁壘，提高了生產(chǎn)要素使用效率。城市人口的增加促進(jìn)了商貿(mào)服務(wù)業(yè)的發(fā)展和商業(yè)圈的發(fā)展，形成人口和產(chǎn)業(yè)的空間集聚。城市規(guī)模的擴(kuò)大增加了建設(shè)用地面積，地方政府能夠?qū)嵭懈觾?yōu)惠的土地政策招商引資。工業(yè)區(qū)建設(shè)及其配套設(shè)施的發(fā)展進(jìn)一步增加了政府投資，這些都促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。

然而，這種“自上而下”的城市化發(fā)展模式帶來的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)也并非毫無成本。撤縣設(shè)區(qū)之后，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的動(dòng)機(jī)下，對(duì)區(qū)域內(nèi)的資源進(jìn)行重新整合，特別是增加對(duì)落后地區(qū)的財(cái)政扶持力度，這有利于進(jìn)一步促進(jìn)落后地區(qū)的發(fā)展。但對(duì)于一些縣級(jí)城市來說，“財(cái)權(quán)”的喪失不僅導(dǎo)致社會(huì)福利水平的降低，而且造成地方官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)減少。規(guī)劃權(quán)的上移導(dǎo)致原縣級(jí)城市喪失區(qū)域發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，無法憑借土地資源和稅收政策優(yōu)勢(shì)吸引投資。不同層級(jí)的地方官員具有不同的發(fā)展目標(biāo)，這就導(dǎo)致地級(jí)市官員會(huì)根據(jù)不同的目標(biāo)將一些投資項(xiàng)目集中或分散到某些地區(qū)，從而形成短時(shí)期內(nèi)的增長動(dòng)力。這種政府主導(dǎo)資源流動(dòng)的方式會(huì)形成區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長差異，進(jìn)而影響撤縣設(shè)區(qū)政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。同理，撤縣設(shè)區(qū)也會(huì)對(duì)原市轄區(qū)產(chǎn)生影響。城市化過程中需要進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加地方政府財(cái)政的“投資型”支出，減少公共服務(wù)支出，對(duì)市轄區(qū)的財(cái)政形成“擠出效應(yīng)”，降低這些地區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)波動(dòng)。

3 實(shí)證方法與結(jié)果分析

3.1 研究設(shè)計(jì)：PSM-DID方法的計(jì)量模型

雙重差分方法（DID）。借鑒Thorsten等(2010)［10］的研究，本文主要使用多時(shí)點(diǎn)雙重差分方法。雙重差分方法通過比較處理組和控制組在政策實(shí)施前后的變化，能夠有效的解決內(nèi)生性問題，經(jīng)常被用于評(píng)估政策實(shí)施效果。本文主要關(guān)注的是撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長的影響，采取的具體設(shè)計(jì)如下：

其中，lrgdpit表示i城市在t的實(shí)際GDP對(duì)數(shù)。各地級(jí)市的GDP利用當(dāng)年的消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)進(jìn)行平減。表示城市是否受到撤縣設(shè)區(qū)政策影響的虛擬變量，在撤縣設(shè)區(qū)當(dāng)年及以后年份，取diffit=1；否則，取diffit=0。Xit表示影響城市經(jīng)濟(jì)增長的控制變量，主要包括第二產(chǎn)業(yè)占比、第三產(chǎn)業(yè)占比和人均工資水平等。μi表示城市個(gè)體固定效應(yīng)，vt表示時(shí)間固定效應(yīng)，εit表示殘差項(xiàng)。本文采用面板數(shù)據(jù)的個(gè)體和時(shí)間的雙向固定效應(yīng)。撤縣設(shè)區(qū)前的回歸系數(shù)β1是我們關(guān)注的焦點(diǎn)，若β1為正，則表明撤縣設(shè)區(qū)促進(jìn)了地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長。

傾向得分匹配方法（PSM）。傾向得分匹配利用一系列的控制變量選擇與處理組特征相似的城市作為控制組，能夠消除不同城市之間存在的異質(zhì)性趨勢(shì)，從而很好的解決了樣本選擇問題。PSM的具體步驟是：首先，利用二值選擇模型（probit或logit）計(jì)算傾向得分值。以虛擬變量作為因變量，將處理組設(shè)為1，控制組設(shè)為0；以衡量相似度的指標(biāo)作為自變量，由此計(jì)算某個(gè)城市作為處理組的得分，即Pscore；之后，根據(jù)Pscore為每一個(gè)進(jìn)入處理組的城市挑選得分最近的城市組成控制組。

PSM-DID方法。DID可以評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果，PSM可以消除城市差別所導(dǎo)致的時(shí)間和個(gè)體異質(zhì)性，克服樣本選擇問題。因此，將兩種方法結(jié)合起來更加適合用于評(píng)估撤縣設(shè)區(qū)的政策效果。由于撤縣設(shè)區(qū)分時(shí)點(diǎn)實(shí)施的特點(diǎn)，因此本文采用逐期匹配的方式構(gòu)建控制組。圖1顯示了根據(jù)相關(guān)的控制變量進(jìn)行逐期匹配后的結(jié)果，圖2分別報(bào)告了匹配前后的核密度圖，結(jié)果表明匹配后的控制變量在處理組和對(duì)照組之間的差異較小，更加適合進(jìn)行雙重差分分析。

圖1: 逐期匹配結(jié)果

圖2: 匹配前后核密度圖

3.2 數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計(jì)

本文的核心解釋變量是度量撤縣設(shè)區(qū)政策的虛擬變量。撤縣設(shè)區(qū)數(shù)據(jù)來自于中國行政區(qū)劃網(wǎng)a中國行政區(qū)劃網(wǎng)：http://www.xzqh.org/html/。。該網(wǎng)站提供了1949年新中國成立以來的中國行政區(qū)劃的變更數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)之上，對(duì)照民政部撤縣設(shè)區(qū)的行政批復(fù)公告進(jìn)行核對(duì)。被解釋變量為地級(jí)市實(shí)際GDP。實(shí)際GDP為名義GDP與消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)之比。同時(shí)，本文選取第二產(chǎn)業(yè)占比、第三產(chǎn)業(yè)占比、常住人口數(shù)、銀行貸款余額等作為控制變量。名義GDP、消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)和控制變量均來自于各年《城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。本文選取2000-2018年的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)作為研究樣本，原因是《城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中2018年之后的數(shù)據(jù)指標(biāo)缺失較為嚴(yán)重，且2019年年底發(fā)生席卷世界的新冠疫情，這種外生沖擊不利于評(píng)估撤縣設(shè)區(qū)政策的經(jīng)濟(jì)影響。在此基礎(chǔ)之上，對(duì)研究樣本進(jìn)行如下處理： ① 刪除一些已經(jīng)被完全賦予地級(jí)市權(quán)力的縣級(jí)單位，如：河南省濟(jì)源市，吉林省琿春市；刪除拆分設(shè)立和合并設(shè)立的地區(qū)。②刪除廣東省陽江市、清遠(yuǎn)市、揭陽市、云浮市等新設(shè)立的城市。經(jīng)過這些處理之后，最終得到277個(gè)城市19年的面板數(shù)據(jù)，包含94個(gè)處理組城市。樣本數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)見表1：

表1 變量描述性統(tǒng)計(jì)

3.3 基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

表2第（1）列報(bào)告了使用PSM-DID方法得到的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。實(shí)證結(jié)果表明，核心解釋變量撤縣設(shè)區(qū)前的系數(shù)顯著為正，第（2）列報(bào)告了加入控制變量之后的實(shí)證結(jié)果，撤縣設(shè)區(qū)前的系數(shù)依然顯著為正，符合理論預(yù)期，表明撤縣設(shè)區(qū)政策提高了城市化水平，從而提高了地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長率，產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。

表2 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

3.4 內(nèi)生性處理：工具變量法

基準(zhǔn)回歸中使用psm-did的實(shí)證方法，在很大程度上克服了樣本選擇等內(nèi)生性問題，有利于準(zhǔn)確評(píng)估撤縣設(shè)區(qū)政策的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。但是，地方政府在撤縣設(shè)區(qū)的過程中通常也將經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為推動(dòng)城市化的重要依據(jù)。因此，基準(zhǔn)結(jié)果中可能存在反向因果。為了緩解這一問題對(duì)系數(shù)估計(jì)造成的偏誤，本文使用地級(jí)市的方言差異（disa）作為工具變量進(jìn)行兩階段最小二乘法估計(jì)。工具變量要滿足兩個(gè)條件：與解釋變量相關(guān)；與影響被解釋變量的其他因素?zé)o關(guān)。方言差異所代表的地域文化差別是影響行政區(qū)劃變更的重要因素。已有文獻(xiàn)就行政區(qū)劃造成的方言文化分割帶來的社會(huì)成本展開了詳細(xì)的討論（徐現(xiàn)祥等，2015［11］；李紅等，2020［12］；劉毓蕓等，2017［13］；高翔和龍小寧，2017［14］）。方言作為環(huán)境的產(chǎn)物，在地理?xiàng)l件的作用下，成為地區(qū)文化的典型代表，方言差異也體現(xiàn)了豐富的文化多樣性。新中國成立以后，雖然中央政府大力推行以北方話為模版的普通話，但方言在日常生活中依然被廣泛使用。作為中國地區(qū)廣泛存在的文化現(xiàn)象，方言帶有難以磨滅的地區(qū)文化的印記。從社會(huì)學(xué)的角度上來說，方言作為一種文化屬性，代表了地區(qū)文化的深厚積淀，而這種積淀對(duì)微觀主體的影響深遠(yuǎn)，塑造了人們的思維方式、行為習(xí)慣。在高速發(fā)展的今天，即使人員流動(dòng)性不斷增大，人們選擇在不同的地方定居生活，但濃厚的鄉(xiāng)音依然是族群身份的顯著標(biāo)志。這種特殊的語言習(xí)慣形成了一種獨(dú)有的封閉系統(tǒng)：只有操持著相同口音的同鄉(xiāng)人才能相互辨識(shí)。因此，不同的方言往往代表區(qū)域內(nèi)文化的差異性，而文化差異則影響人們的行為方式、交流成本，影響地區(qū)之間企業(yè)的商業(yè)往來和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，進(jìn)而影響不同地區(qū)的撤縣設(shè)區(qū)政策的實(shí)行。方言的形成主要受地形分割的影響，與影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的其他因素?zé)o關(guān)。因此，方言差異滿足工具變量對(duì)于外生性與相關(guān)性要求。方言差異數(shù)據(jù)來源于中山大學(xué)徐現(xiàn)祥教授團(tuán)隊(duì)根據(jù)《中國漢語方言大詞典》整理的地理方言數(shù)據(jù)集。這個(gè)數(shù)據(jù)集將中國方言分為官話、西南官話、吳語和晉語等幾個(gè)方言大區(qū)，并在方言大區(qū)下進(jìn)一步細(xì)分方言大片和方言小片。disa是表示方言差異的虛擬變量，如果被撤并地區(qū)與與所屬地級(jí)市不屬于同一個(gè)方言小片則令disa=1，否則disa=0。表3報(bào)告了使用工具變量法得到的實(shí)證結(jié)果。撤縣設(shè)區(qū)前的系數(shù)依然顯著為正，表明在處理了反向因果等內(nèi)生性問題之后，基準(zhǔn)回歸得到的結(jié)論依然成立，撤縣設(shè)區(qū)帶來的城市化效應(yīng)推動(dòng)了地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第一階段得到的F值為44.53，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)則中對(duì)F值必須大于10的要求，表明本文選擇的工具變量具有良好的性質(zhì)。

表3 工具變量法

續(xù)表

3.5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文主要從以下幾個(gè)方面對(duì)基準(zhǔn)回歸結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)：

（1）利用撤縣設(shè)市數(shù)據(jù)

與撤縣設(shè)區(qū)類似，撤縣設(shè)市則通過調(diào)整行政區(qū)劃的方式將原屬地級(jí)市的縣設(shè)立為縣級(jí)市或地級(jí)市。撤縣設(shè)市的背后蘊(yùn)含著另一種地方政府的行為邏輯。撤縣設(shè)市賦予縣級(jí)市更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限。原來的縣級(jí)行政單位升級(jí)為縣級(jí)市之后，在保持原有的規(guī)劃權(quán)、審批權(quán)不變的前提下，增加了縣級(jí)市的財(cái)政分成比例。更大的財(cái)政收支權(quán)限激勵(lì)地方政府對(duì)企業(yè)實(shí)行更大的優(yōu)惠政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。作為獎(jiǎng)勵(lì)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的一種手段，撤縣設(shè)市之后地方官員的行政等級(jí)通常也會(huì)隨之提高。這樣一來，相對(duì)于撤縣設(shè)區(qū)來說，撤縣設(shè)市對(duì)地方官員具有更大的激勵(lì)作用。因此，如果撤縣設(shè)區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)制存在，那么撤縣設(shè)市形成的“分權(quán)效應(yīng)”也會(huì)推動(dòng)地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長。本文沿用對(duì)撤縣設(shè)區(qū)政策效應(yīng)的評(píng)估方法，采用多時(shí)點(diǎn)did的實(shí)證方法對(duì)撤縣設(shè)市的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)進(jìn)行分析。表示撤縣設(shè)市的虛擬變量，如果i市在t年實(shí)施了撤縣設(shè)市政策，則在該年及以后年份將賦值為1；否則令=0.同時(shí)，為了避免內(nèi)生性問題，本文借鑒許正森和徐永明（2021）［15］、丁從明等（2020）［16］的做法選擇地級(jí)市各年夜間燈光數(shù)據(jù)(DMSP/OLS)作為經(jīng)濟(jì)增長的替代指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)。中國地級(jí)市的夜間燈光數(shù)據(jù)來源于美國國家環(huán)境信息中心。該中心公布了由美國國防氣象衛(wèi)星計(jì)劃（DMSP）和衛(wèi)星運(yùn)行的線性掃描系統(tǒng)（OLS）對(duì)全球夜間燈光強(qiáng)度進(jìn)行觀測得到的亮度值（DN值）。在原始數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，本文對(duì)夜間燈光數(shù)據(jù)進(jìn)一步處理，使用平均燈光強(qiáng)度的對(duì)數(shù)值作為地級(jí)市GDP的替代指標(biāo)。同時(shí)，為了緩解遺漏變量對(duì)估計(jì)結(jié)果造成的偏誤，我們加入了地級(jí)市實(shí)際GDP的滯后一期數(shù)據(jù)作為控制變量。表4 報(bào)告了使用撤縣設(shè)市的數(shù)據(jù)進(jìn)行系數(shù)估計(jì)得到的結(jié)果。第（1）列報(bào)告了將地級(jí)市實(shí)際GDP對(duì)數(shù)作為因變量得到的估計(jì)結(jié)果。第（2）-（3）列報(bào)告了利用方言差異作為工具變量進(jìn)行IV估計(jì)得到的結(jié)果。撤縣設(shè)市前的系數(shù)顯著為正，表明撤縣設(shè)市促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。第（4）-（5）列報(bào)告了使用燈光數(shù)據(jù)作為實(shí)際GDP的替代指標(biāo)得到的估計(jì)結(jié)果，撤縣設(shè)市前的系數(shù)依然顯著為正。這種利用類似于反事實(shí)方法進(jìn)行實(shí)證分析得到的結(jié)果與基準(zhǔn)回歸的結(jié)果保持一致，說明本文的結(jié)論是成立的。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)一：利用撤縣設(shè)市數(shù)據(jù)

（2）剔除其他因素對(duì)回歸結(jié)果造成的影響

這部分的穩(wěn)健性檢驗(yàn)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：①剔除省會(huì)城市和副省級(jí)城市的影響。省會(huì)城市和副省級(jí)城市雖然同屬于地級(jí)市，但是這兩類城市的行政級(jí)別高于一般的地級(jí)市。這些城市能獲得更多的政策傾斜和政治資源。同等的條件下，國家也會(huì)優(yōu)先滿足這些城市的城市擴(kuò)張要求。另一方面，與較高的城市等級(jí)相對(duì)應(yīng)，這些城市的地方官員也具有較高的政治層級(jí)，導(dǎo)致這些官員面臨著更大的政治激勵(lì)。這些因素導(dǎo)致省會(huì)城市和副省級(jí)城市的地方官員比一般地級(jí)市的官員更有動(dòng)機(jī)推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)，以擴(kuò)大城市發(fā)展區(qū)域獲得更多的資源支配權(quán)。如果將這些城市與一般地級(jí)市一起進(jìn)行實(shí)證分析，估計(jì)結(jié)果可能放大了撤縣設(shè)區(qū)政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，對(duì)撤縣設(shè)區(qū)前的系數(shù)估計(jì)產(chǎn)生一個(gè)向上的偏誤。如果刪除這些城市之后結(jié)果依然顯著，則表明本文的結(jié)論是穩(wěn)健的；②刪除在考察期多次進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)的城市和對(duì)多個(gè)地區(qū)同時(shí)進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)的城市。刪除這些城市可以避免多個(gè)地區(qū)的相互影響對(duì)估計(jì)結(jié)果造成的偏誤；③刪除一些不設(shè)區(qū)的城市。

表5報(bào)告了刪除省會(huì)城市和副省級(jí)城市之后得到的結(jié)果。第（1）列是刪除副省級(jí)城市之后的結(jié)果，第（2）列是刪除省會(huì)城市的結(jié)果，第（3）—（4）列是加入控制變量之后的結(jié)果。刪除副省級(jí)城市和省會(huì)城市這些“高等級(jí)城市”的影響之后，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響依然顯著為正，表明基準(zhǔn)結(jié)果是穩(wěn)健的。

表5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)二：刪除副省級(jí)城市和省會(huì)城市

表6報(bào)告了刪除多次進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)和不設(shè)區(qū)的地級(jí)市得到的結(jié)果。第（1）列是刪除在不同年份多次進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)的結(jié)果，第（2）列是刪除不設(shè)區(qū)的城市得到的結(jié)果，第（3）列是刪除同一年同時(shí)進(jìn)行多次撤縣設(shè)區(qū)的結(jié)果。在剔除了這些影響因素之后，本文的結(jié)論依然成立。

表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn)三： 刪除多次出現(xiàn)的城市和不設(shè)區(qū)的城市

4 進(jìn)一步分析與機(jī)制檢驗(yàn)

4.1 撤縣設(shè)區(qū)對(duì)被撤并縣和其他城區(qū)的影響

以上分析是以地級(jí)市為研究對(duì)象，討論撤縣設(shè)區(qū)對(duì)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)增長的影響。撤縣設(shè)區(qū)之后的利益分配不均和社會(huì)公共服務(wù)的差異化配置也會(huì)影響居民的幸福感和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獲得感，加重不同地區(qū)之間人們的沖突和矛盾，導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展缺少向心力和凝聚力，可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生不利影響。因此，本文選擇縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，對(duì)撤縣設(shè)區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的路徑和機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步分析，從更加微觀的層面上討論地方政府忽視地區(qū)差異推動(dòng)城市擴(kuò)張可能造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。為行文方便，本文將推行撤縣設(shè)區(qū)政策的縣級(jí)行政單位稱為被撤縣；將被撤縣所屬地級(jí)市原下轄區(qū)級(jí)行政單位稱為原市區(qū)。在研究設(shè)計(jì)上，本文選擇2000-2018年間1407個(gè)縣級(jí)行政單位作為分析對(duì)象,使用多時(shí)點(diǎn)雙重差分方法，將該縣實(shí)際GDP的對(duì)數(shù)值作為被解釋變量（lrgdp），將撤縣設(shè)區(qū)（diff）的虛擬變量作為核心解釋變量，如果i縣在t年實(shí)施了撤縣設(shè)區(qū)政策，則在該年及以后diff變量取值為1，否則取值為0。為降低遺漏變量對(duì)估計(jì)結(jié)果造成的影響，本文選取其他一些影響經(jīng)濟(jì)增長的因素如財(cái)政自由度（財(cái)政收入/財(cái)政支出）、第二產(chǎn)業(yè)增加值比重、中學(xué)入學(xué)率等作為控制變量。以上數(shù)據(jù)均來源于作者手工整理的各縣年鑒和統(tǒng)計(jì)年鑒。同時(shí)，為了分析撤縣設(shè)區(qū)對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的異質(zhì)性影響，本文選取GDP占比作為分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)。具體而言，將被撤縣或原市區(qū)與地級(jí)市GDP之比的下十分位定義為“發(fā)展水平較差地區(qū)”，進(jìn)行分樣本系數(shù)估計(jì)，實(shí)證結(jié)果如表7所示。

表7 進(jìn)一步分析：利用縣區(qū)數(shù)據(jù)

表7第（1）列報(bào)告了使用被撤縣實(shí)際GDP作為被解釋變量得到的實(shí)證結(jié)果，撤縣設(shè)區(qū)前的系數(shù)僅在10%的水平上顯著。第（2）列報(bào)告了被撤縣GDP占比低于下十分位的分樣本回歸結(jié)果。撤縣設(shè)區(qū)前的系數(shù)為0.210，且在1%的水平上顯著，表明撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的縣級(jí)城市更加有利，能顯著提高落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長水平。第（3）列報(bào)告了使用原市區(qū)GDP作為被解釋變量得到的全樣本回歸結(jié)果，撤縣設(shè)區(qū)前的系數(shù)為0.092，且在1%的水平上顯著；第（4）列報(bào)告了原市區(qū)分樣本回歸結(jié)果。撤縣設(shè)區(qū)前的系數(shù)為0.397，且在5%的水平顯著。結(jié)合上述實(shí)證結(jié)果可知，撤縣設(shè)區(qū)政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)存在異質(zhì)性，更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。造成這一結(jié)果的原因是：當(dāng)被撤縣或原市區(qū)GDP占比較低時(shí)，說明相對(duì)于整個(gè)地級(jí)市的發(fā)展來說，該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，那么撤縣設(shè)區(qū)之后，出于平衡區(qū)域發(fā)展、縮小城市間差距的目的，地級(jí)市政府會(huì)加大對(duì)落后地區(qū)的政策支持和財(cái)政投入力度，扶持落后地區(qū)的發(fā)展。這種情況下，落后地區(qū)會(huì)得到撤縣設(shè)區(qū)之后城市區(qū)域整合帶來的發(fā)展福利，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。實(shí)證結(jié)果進(jìn)一步驗(yàn)證了本文的理論。

4.2 影響機(jī)制分析

根據(jù)前文的機(jī)制分析，我們選擇樊綱市場化指數(shù)和全要素生產(chǎn)率作為影響撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)的中間變量。樊綱市場化指數(shù)主要包括總指數(shù)和五個(gè)分指數(shù)。本文主要選取總指數(shù)（total）、政府與市場關(guān)系指數(shù)（govern）、要素市場發(fā)育程度指數(shù)（market）和非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)（nonstate）作為中介變量進(jìn)行分析；同時(shí)選用全要素生產(chǎn)率（sfp）作為衡量地方政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)程度的度量指標(biāo)，并使用SFA方法計(jì)算地級(jí)市的全要素生產(chǎn)率：選擇實(shí)際GDP作為產(chǎn)出指標(biāo)；從業(yè)人員數(shù)和固定資產(chǎn)投資額作為投入指標(biāo)。其中，固定資產(chǎn)投資采用永續(xù)盤存法進(jìn)行計(jì)算。產(chǎn)出和投入指標(biāo)來源于各年地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒、CSMAR數(shù)據(jù)庫和CNRDS數(shù)據(jù)庫。

表8第（1）列報(bào)告了使用全要素生產(chǎn)率作為中介機(jī)制變量進(jìn)行估計(jì)得到的結(jié)果。將全要素生產(chǎn)率加入到回歸方程后，撤縣設(shè)區(qū)的系數(shù)依然顯著，說明全要素生產(chǎn)率不是撤縣設(shè)區(qū)影響經(jīng)濟(jì)增長的中介變量；第（2）-（5）分別報(bào)告了加入市場化總指數(shù)和三個(gè)分指數(shù)進(jìn)行實(shí)證得到的結(jié)果。加入市場化總指數(shù)之后，撤縣設(shè)區(qū)前的系數(shù)不再顯著，表明撤縣設(shè)區(qū)帶來區(qū)域一體化提高了市場化水平，起到了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策效應(yīng)。而其他三個(gè)分指數(shù)中，要素市場發(fā)育程度指數(shù)和非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)促進(jìn)了撤縣設(shè)區(qū)之后的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，而政府與市場關(guān)系指數(shù)的中介效應(yīng)不顯著。造成這種差異的原因可能是，我國市場制度發(fā)展不完善，地方政府還在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著主要作用。這種情況下，撤縣設(shè)區(qū)打破了行政區(qū)劃所導(dǎo)致的市場分割，擴(kuò)大了市場規(guī)模，促進(jìn)了市場一體化的進(jìn)一步發(fā)展，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生正向反饋。撤縣設(shè)區(qū)導(dǎo)致層級(jí)政府之間權(quán)力的重新分配，權(quán)力上移導(dǎo)致地級(jí)市加大對(duì)區(qū)域內(nèi)資源配置的調(diào)控力度，削弱了市場機(jī)制的作用。城市區(qū)域的擴(kuò)大和市場壁壘的消除促進(jìn)了要素流動(dòng)和市場組織的發(fā)展，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生有利影響。相對(duì)于市場化指數(shù)來說，全要素生產(chǎn)率體現(xiàn)的是一個(gè)區(qū)域技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)效率的提高。撤縣設(shè)區(qū)這種改變行政區(qū)劃的城市發(fā)展模式，無法提高資源使用效率，只是對(duì)特定區(qū)域內(nèi)資源的再分配。撤縣設(shè)區(qū)政策更多的體現(xiàn)了“量”的增加，而非“質(zhì)”的突破。因此，撤縣設(shè)區(qū)并不能提高區(qū)域內(nèi)的全要素生產(chǎn)率，無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長期高質(zhì)量增長。

表8 影響機(jī)制分析

5 結(jié)論和政策建議

撤縣設(shè)區(qū)作為地方政府競爭的一種重要手段，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)城市化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。本文研究撤縣設(shè)區(qū)政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，并進(jìn)一步區(qū)分撤縣設(shè)區(qū)政策對(duì)被撤縣和原市區(qū)的影響。在理論分析和實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，得出以下幾個(gè)結(jié)論：

（1）撤縣設(shè)區(qū)形成的城市擴(kuò)張促進(jìn)了地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長，這個(gè)結(jié)論經(jīng)過一系列的內(nèi)生性處理和穩(wěn)定性檢驗(yàn)之后依然成立；

（2）撤縣設(shè)區(qū)會(huì)促進(jìn)原市區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)會(huì)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異而產(chǎn)生異質(zhì)性。在根據(jù)被撤縣和原市區(qū)的GDP占比進(jìn)行分類的實(shí)證中發(fā)現(xiàn)，撤縣設(shè)區(qū)更加有利于落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）機(jī)制分析發(fā)現(xiàn)全要素生產(chǎn)率無法影響撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，表明自上而下的城市化發(fā)展方式不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長“質(zhì)”的提高；而撤縣設(shè)區(qū)能夠提高要素市場發(fā)育程度指數(shù)和非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

根據(jù)本文的研究，地方政府在推動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)以擴(kuò)大城市區(qū)域，提高經(jīng)濟(jì)增長效益時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮不同地區(qū)的差異，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)推動(dòng)城市化進(jìn)程。同時(shí)，地方政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場規(guī)律在資源配置中的主導(dǎo)作用，遵循城市化發(fā)展的客觀規(guī)律，從社會(huì)公共服務(wù)提供者的角度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，避免盲目城市擴(kuò)張對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的不良影響。