東盟：澳大利亞的“后院”？

羅圣榮　王世學(xué)

位于大洋洲的澳大利亞，由于地理位置與亞洲的東南亞相對比較接近，且與東盟成員馬來西亞、新加坡和文萊同為英聯(lián)邦國家，使得東南亞地區(qū)成為澳大利亞對外戰(zhàn)略中的優(yōu)先方向之一。冷戰(zhàn)時期，孤懸于南太平洋的澳大利亞出于自身的安全考慮，視東南亞為前沿防衛(wèi)戰(zhàn)略中的“堡壘”。冷戰(zhàn)后，澳大利亞與東盟經(jīng)濟合作順風(fēng)順?biāo)?，將東盟視為“經(jīng)貿(mào)后院”。而在當(dāng)前中美博弈的背景下，澳大利亞積極協(xié)助美國，欲把東盟朝著其“民主人權(quán)后院”的方向塑造。

冷戰(zhàn)時期：澳大利亞視東盟為“政治軍事后院”

冷戰(zhàn)時期，保障東南亞地區(qū)的政治軍事安全是澳大利亞和東南亞關(guān)系的主要方面。政治上，澳大利亞脫胎于英國，其“政治優(yōu)越感”可謂與生俱來。在澳大利亞的眼里，自己要比亞洲國家“高一等”。在和東盟國家的互動中，澳大利亞以“主顧”自居，不希望東南亞地區(qū)成為蘇聯(lián)、美國等大國角逐的競技場，而是更希望其成為一個穩(wěn)定的大后方。澳大利亞外交部解密的1976年內(nèi)部文件披露了澳大利亞當(dāng)時的外交考量：“美國對越南的敵對態(tài)度阻礙了澳大利亞試圖將該地區(qū)的對抗風(fēng)險降至最低的政治利益，東盟的和平發(fā)展是澳大利亞的首要政治利益。”

同時，在澳大利亞看來，要實現(xiàn)“東南亞后院”的政治穩(wěn)定，經(jīng)濟援助是主要途徑。對于東盟的成立，澳大利亞表示歡迎，認(rèn)為“其經(jīng)濟增長的框架可緩解成員國之間緊張局勢，為區(qū)域政治穩(wěn)定做貢獻(xiàn)”。澳大利亞對東盟的早期政策中，常把穩(wěn)定與發(fā)展捆綁在一起。

軍事上，澳大利亞高調(diào)介入東南亞以打造自己“安全后院”的努力由來已久。1948年，澳大利亞加入英聯(lián)邦軍隊與馬來亞民族解放軍進行游擊戰(zhàn)。1954年，英國、美國、澳大利亞等簽署《東南亞集體防御條約》，把柬埔寨、老撾和南越劃為“保護”區(qū)域。1957年，《英馬防務(wù)協(xié)定》簽署，澳大利亞為新獨立的馬來亞提供安全防護。1962年文萊發(fā)生“暴亂”，澳大利亞派兵“平定亂事”。1963年起，澳大利亞派兵介入“印馬對抗”。1971年，東盟宣布為和平、自由和中立區(qū)，但澳大利亞政府“對中立區(qū)概念感到擔(dān)憂”，認(rèn)為“這會對澳大利亞與馬來西亞防務(wù)關(guān)系帶來挑戰(zhàn)”。同年4月，澳大利亞與英國、新西蘭等簽署《五國聯(lián)防協(xié)議》;11月，澳英新聯(lián)合部隊司令部正式啟動，首任司令由澳方軍官擔(dān)任，澳大利亞在亞太地區(qū)的影響大增。

中美建交后，東南亞地區(qū)的冷戰(zhàn)緊張局勢有所緩和。1972年，時任澳大利亞總理的麥克馬洪訪問馬來西亞時改口，稱“東盟和平、自由和中立區(qū)”是實現(xiàn)亞洲和平與穩(wěn)定的區(qū)域倡議。次年，澳繼任總理惠特拉姆表示，澳大利亞不再認(rèn)為東南亞是一個“（澳軍）可以在自家海岸以北盡可能遠(yuǎn)的地方——別人家后院，與某些亞洲敵人作戰(zhàn)”的邊疆?；萏乩返谋響B(tài)，字面上說東南亞是“別人家后院”，實際上是露出了狐貍尾巴，即澳大利亞視東盟為自己的“軍事后院”。1975年，美國從越南撤軍，蘇聯(lián)乘機南下，澳大利亞戰(zhàn)略壓力加大，在臺面上視東盟為重要盟友。上世紀(jì)90年代初，東盟各國與澳大利亞的聯(lián)合軍事演習(xí)多于與其他任何國家的軍事演習(xí)。與此同時，澳大利亞加緊拉攏東盟組建地區(qū)安全架構(gòu)，并最終于1994年促成東盟地區(qū)論壇成立。

后冷戰(zhàn)時代：澳大利亞視東盟為“經(jīng)濟文化后院”

經(jīng)過冷戰(zhàn)早期以換取政治穩(wěn)定為目的的經(jīng)濟援助以及弗雷澤政府時期的經(jīng)貿(mào)摩擦，澳大利亞和東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系逐漸找到了共同利益的切合點。1986年，澳大利亞邀請東盟農(nóng)產(chǎn)品出口國加入凱恩斯集團，開始把東盟納入其主導(dǎo)的地區(qū)經(jīng)貿(mào)組織架構(gòu)。上世紀(jì)80年代后期，澳大利亞政府和企業(yè)界在公開場合稱東盟為重要的經(jīng)貿(mào)伙伴。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，澳大利亞倡導(dǎo)自由貿(mào)易和開放的區(qū)域主義，在積極組建亞太經(jīng)合組織（APEC）的過程中，東盟成了澳大利亞最重要的談判對象。澳大利亞對東盟的重視和塑造其為“經(jīng)貿(mào)后院”的用心，從時任澳大利亞外長理查德·伍爾科特賣力游說印尼等國組建APEC，以及當(dāng)馬來西亞總理缺席在美國舉行的APEC領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議時基廷總理的異常惱怒，都可見一斑。最終，東盟和澳大利亞一起組建APEC，這是雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展史上的標(biāo)志性事件。雖然澳大利亞表面稱東盟為主要經(jīng)貿(mào)伙伴，實際上仍視東盟為推行其自由貿(mào)易戰(zhàn)略的試金石和“經(jīng)貿(mào)后院”。

2021年10月27日，澳大利亞總理莫里森在議會大廈通過視頻連線的方式出席了澳大利亞—東盟峰會。

澳大利亞與東盟于1994年開始實施為期十年的經(jīng)濟合作項目，促進雙方更大范圍的經(jīng)濟融合，同時設(shè)立澳大利亞-東盟商務(wù)委員會。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，澳大利亞慷慨解囊，對泰國、印尼等伸出援助之手。在此基礎(chǔ)上，澳大利亞、新西蘭和東盟于2002年達(dá)成緊密經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)議。2010年初，澳大利亞極力推動的澳新—東盟自貿(mào)區(qū)開始分階段實施。根據(jù)協(xié)議，未來十年東盟將逐漸對澳大利亞、新西蘭的商品削減96%的關(guān)稅，這加強了澳大利亞商品在東盟市場的競爭力。2020年，澳大利亞和東盟的雙邊貿(mào)易額達(dá)1010億美元。同時，雙向投資規(guī)模超過2420億美元。新冠疫情暴發(fā)以來，澳大利亞加大了對東盟及湄公河流域國家的經(jīng)濟援助，2021～2022財年的援助總額將達(dá)4040萬美元，明顯高于上一財年的3100萬美元。

此外，澳大利亞還通過對東盟輸出教育公共產(chǎn)品，將其打造為“文化后院”。澳大利亞和東南亞國家的人文交流可追溯到1951年的科倫坡計劃。2004年11月，東盟-澳大利亞和新西蘭首腦會議在老撾舉行，會議指出要促進三方之間的人文交流。澳大利亞2014年開始實施新科倫坡計劃，支持40名學(xué)者和1300多名流動學(xué)生在印尼、新加坡等國家和地區(qū)學(xué)習(xí)和工作。之后，新科倫坡計劃每年支持1萬名澳大利亞大學(xué)生到東盟等地區(qū)的40個城市學(xué)習(xí)、實習(xí)、研究。目前，新科倫坡計劃校友在澳大利亞與東盟國家關(guān)系中發(fā)揮越來越重要的作用。2015年，澳大利亞和東盟關(guān)系升格為戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，隸屬于澳大利亞外交貿(mào)易部的澳大利亞-東盟理事會成立，這為雙方在教育、科學(xué)等領(lǐng)域創(chuàng)造了新的合作機會。近年來，每年有超過10萬名東盟學(xué)生到澳大利亞留學(xué)，其中300人可以獲得澳大利亞政府獎學(xué)金。2017年，東盟國家赴澳工作、經(jīng)商或旅游的人數(shù)達(dá)140萬，而澳大利亞來東盟工作、經(jīng)商或旅游人數(shù)已超300萬。

中美博弈新時期：澳大利亞視東盟為“民主人權(quán)后院”

近些年來，澳大利亞又試圖在所謂民主人權(quán)方面將東盟打造為其“后院”。以2017年《美國國家安全戰(zhàn)略報告》發(fā)布為標(biāo)志，中國被美國列為世界范圍內(nèi)頭號競爭對手，遏制和圍堵中國成為美國的國家戰(zhàn)略。在此背景下，澳大利亞仿佛又回到了冷戰(zhàn)時期“美國小跟班”的角色，開始高調(diào)介入南海問題、大肆對華搞新冠疫情污名化、積極響應(yīng)美國“印太戰(zhàn)略”、幫助美國組建針對中國的美日印澳四方機制和美英澳三邊安全伙伴關(guān)系等，充當(dāng)名副其實的美國“反華先鋒”。2021年11月，拜登總統(tǒng)在格拉斯哥會見印尼總統(tǒng)佐科時，贊揚印尼對“民主價值觀的堅定承諾”。對此，澳大利亞智庫羅伊研究所專家布蘭德在《紐約時報》撰文稱：“印尼作為東盟領(lǐng)頭羊和世界第三號民主國家，是中美地緣政治競爭中至關(guān)重要的平衡力量，華盛頓需要向印尼等新興大國靠攏，幫助它們減少對中國的依賴。”最近，澳大利亞外長瑪麗斯·佩恩在為《澳大利亞人》撰寫的專欄文章中，將七國集團+（G7+）視為一個可以填補“世界民主同盟”空白的潛在機構(gòu)，稱G7已把澳大利亞、印度、東盟輪值主席國及東盟秘書長等列為外聯(lián)伙伴。佩恩稱：“東盟的加入是積極和令人愉快的，東盟是自由、安全和繁榮的印太愿景的核心，在澳洲地區(qū)穩(wěn)定中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。”

2020年11月20日，亞太經(jīng)合組織第27次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議以視頻的方式舉行，馬來西亞為本此會議的輪值主席國。圖為馬來西亞總理穆希丁。

澳大利亞積極介入東盟人權(quán)事務(wù)，支持東盟實施《東盟人權(quán)宣言》，推動與東盟人權(quán)機構(gòu)的合作。2017年12月，東盟政府間人權(quán)委員會代表團應(yīng)邀訪問澳大利亞。期間，代表團拜會了澳大利亞前外交部長朱莉·畢曉普，并與澳人權(quán)委員會專員和處理性別平等問題的澳方人員交流。次年3月，在東盟—澳大利亞特別首腦會召開前夕，澳大利亞人權(quán)觀察組織主任伊萊恩·皮爾森在澳大利亞國際事務(wù)研究所網(wǎng)站撰文稱：“東盟國家的人權(quán)問題日益嚴(yán)重，人權(quán)應(yīng)該成為東盟—澳大利亞峰會的焦點。澳大利亞政府不能為討好該地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人而掩蓋人權(quán)問題，而應(yīng)該將民主國家的價值觀置于其與東盟關(guān)系的核心?！?021年12月，澳大利亞先后與越南、老撾通過視頻舉行年度人權(quán)對話會議，承諾在老撾推進人權(quán)事業(yè)，與老撾受土地收購影響的社區(qū)合作，爭取對他們的公平補償。

雖然澳大利亞一直視東盟為“后院”，并從政治軍事、經(jīng)濟文化和“民主人權(quán)”等多維度苦心經(jīng)營，試圖把該地區(qū)變?yōu)樽约旱膭萘Ψ秶Ｈ欢?，鑒于中國快速崛起、東盟日益強調(diào)自己在地區(qū)事務(wù)的中心地位以及澳自身在亞太地區(qū)實力的相對衰落，澳大利亞恐怕是心有余而力不足。東盟不大可能成為澳大利亞“后院”，更可能朝著澳大利亞“對抗中國”的“緩沖區(qū)”方向發(fā)展。