美國(guó)脅迫尼泊爾通過MCC協(xié)議，難逆中尼合作勢(shì)頭

王世達(dá)

2月27日，尼泊爾議會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施在2017年由時(shí)任尼泊爾政府與美國(guó)簽署的“千年挑戰(zhàn)計(jì)劃”協(xié)議（簡(jiǎn)稱MCC協(xié)議）。此事引發(fā)尼泊爾國(guó)內(nèi)朝野對(duì)抗，造成該國(guó)社會(huì)動(dòng)蕩，并引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。值得注意的是，該協(xié)議的影響力絕不僅限于尼泊爾一國(guó)，未來它或?qū)⒃谀蟻喓透鼜V闊的印度洋地區(qū)制造更多的對(duì)抗和分裂。

“千年挑戰(zhàn)計(jì)劃”協(xié)議的發(fā)起方和執(zhí)行者是隸屬于美國(guó)政府的千年挑戰(zhàn)公司（Millennium Challenge Corporation），成立于2004年。該公司的官方定位為“獨(dú)立的雙邊對(duì)外機(jī)構(gòu)”，聲稱不涉及軍事和政治領(lǐng)域，旨在“與伙伴國(guó)家合作促進(jìn)增長(zhǎng)，幫助當(dāng)?shù)孛癖姅[脫貧困，并投資下一代發(fā)展”。據(jù)其披露信息，截至2019年，該公司已批準(zhǔn)了29個(gè)國(guó)家總價(jià)值為130億美元的37個(gè)合作協(xié)議，地理范圍涵蓋菲律賓、格魯吉亞和尼日爾等發(fā)展中國(guó)家。

該公司表示，此番尼泊爾議會(huì)批準(zhǔn)的協(xié)議涉及金額為5億美元，“旨在幫助尼泊爾確保道路質(zhì)量，提高電力供應(yīng)能力，并促進(jìn)尼泊爾和印度之間的跨境電力貿(mào)易，進(jìn)而刺激投資、加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并減少貧困?！背晏魬?zhàn)公司將出資5億美元之外，尼泊爾政府也將撥款1.3億美元支持該項(xiàng)目。具體而言，該協(xié)議在尼泊爾主要包括輸變電和道路維護(hù)兩個(gè)項(xiàng)目。其中，輸變電項(xiàng)目將“建設(shè)大約300公里的高壓電線及配套的變電站，并在尼印邊境與印度電網(wǎng)進(jìn)行聯(lián)通，促進(jìn)尼印兩國(guó)的電力貿(mào)易”。道路維護(hù)項(xiàng)目的主要內(nèi)容包括定期維護(hù)尼泊爾長(zhǎng)達(dá)305公里的國(guó)家戰(zhàn)略公路網(wǎng)，設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)基金以支持“尼泊爾擴(kuò)大道路維護(hù)預(yù)算”，通過小型試點(diǎn)向尼泊爾推廣新的路面回收技術(shù)以測(cè)評(píng)其使用前景等。

千年挑戰(zhàn)公司成立時(shí)美國(guó)尚未出臺(tái)“印太戰(zhàn)略”，但如今該公司已被明確納入美“印太戰(zhàn)略”框架，成為美國(guó)實(shí)現(xiàn)外交和戰(zhàn)略構(gòu)想的重要政策工具。例如，2019年5月，美國(guó)務(wù)院南亞事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿在訪問尼泊爾時(shí)曾表示，MCC協(xié)議是美“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵組成部分。除尼泊爾外，美國(guó)還曾看中斯里蘭卡位于印度洋主航道中心線附近的關(guān)鍵戰(zhàn)略位置，軟硬兼施試圖迫使斯政府與其簽署MCC協(xié)議，但遭到斯政府的堅(jiān)決抵制。2020年11月，斯里蘭卡總統(tǒng)拉賈帕克薩表示斯政府永遠(yuǎn)不會(huì)和美國(guó)簽署該協(xié)議?；蛟S正因?yàn)樵谒估锾m卡折戟沉沙的前車之鑒，美國(guó)政府在催促尼泊爾議會(huì)批準(zhǔn)MCC協(xié)議上極盡“威逼利誘”之手段，不僅將2022年2月28日作為該協(xié)議生效的最后期限，還明確表示若屆時(shí)該協(xié)議仍未在尼議會(huì)通過，美方將撤銷合作并“重審與尼泊爾的關(guān)系”。美國(guó)對(duì)尼泊爾極不尋常的脅迫性表態(tài)很可能是尼泊爾議會(huì)最終通過該協(xié)議的重要原因。

美國(guó)為何急于在此時(shí)推進(jìn)MCC協(xié)議落地尼泊爾？這或許源于拜登政府繼承甚至拓展了特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期出臺(tái)的“印太戰(zhàn)略”后，將重點(diǎn)從前期的概念塑造、輿論造勢(shì)與召開會(huì)議等轉(zhuǎn)向了在具體領(lǐng)域?qū)唧w國(guó)家實(shí)施具體項(xiàng)目。例如，拜登政府在2月11日出臺(tái)的《美國(guó)印太戰(zhàn)略》文件中特別強(qiáng)調(diào)，要通過經(jīng)濟(jì)手段打造“一個(gè)牢固的聯(lián)盟體系”，實(shí)現(xiàn)所謂的“自由與開放的印太地區(qū)”。在此背景下，MCC協(xié)議因其在名義上聚焦發(fā)展領(lǐng)域而被視為對(duì)沖“一帶一路”倡議的重要工具，備受美國(guó)政府重視。此外，該文件還將印度視為“在南亞和印度洋地區(qū)志同道合的重要伙伴和領(lǐng)導(dǎo)者”“美日印澳四國(guó)集團(tuán)和其他區(qū)域多邊機(jī)制的重要推動(dòng)力”“區(qū)域增長(zhǎng)和發(fā)展的引擎”，明確支持印度繼續(xù)崛起并獲取區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，“千年挑戰(zhàn)計(jì)劃”協(xié)議極力推動(dòng)尼泊爾與印度在道路和電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施上的互聯(lián)互通，以便實(shí)現(xiàn)美印聯(lián)合“經(jīng)營(yíng)”尼泊爾的構(gòu)想，進(jìn)而擠壓中國(guó)與尼泊爾的合作空間。

尼泊爾首都加德滿都街景。

美國(guó)脅迫尼泊爾通過“千年挑戰(zhàn)計(jì)劃”協(xié)議或?qū)?duì)尼泊爾國(guó)內(nèi)形勢(shì)及南亞地區(qū)的地緣政治經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

首先，美國(guó)重返南亞次大陸深處，在戰(zhàn)略上有向中國(guó)西南邊陲抵近的勢(shì)頭。由于MCC協(xié)議包含干涉尼泊爾國(guó)家主權(quán)的條款，因此其經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目難言“表里如一”。例如，MCC協(xié)議中明確規(guī)定了協(xié)議一旦進(jìn)入實(shí)施階段將“優(yōu)于尼泊爾當(dāng)?shù)胤伞?、MCC協(xié)議美方人員不受尼泊爾法律管轄等條款。盡管尼泊爾議會(huì)在批準(zhǔn)協(xié)議的同時(shí)發(fā)布了12點(diǎn)聲明，強(qiáng)調(diào)尼泊爾憲法優(yōu)先于MCC協(xié)議和其他相關(guān)協(xié)議，但上述聲明在協(xié)議文本中未能體現(xiàn)。考慮到美國(guó)此前曾公然拒絕尼泊爾修改協(xié)議文本的訴求，很難想象該聲明能有多大實(shí)際效用。因此，該協(xié)議下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目也有被美國(guó)延伸至所謂的“人權(quán)保護(hù)”、意識(shí)形態(tài)與地緣政治等領(lǐng)域的可能。此外，早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)就曾長(zhǎng)期在尼泊爾北部地區(qū)支持危害中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)的活動(dòng)。因此，MCC協(xié)議規(guī)定的美方人員不受尼泊爾法律管轄等條款，也可能被美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)加以利用。

其次，尼泊爾的對(duì)華政策應(yīng)該不會(huì)發(fā)生太大改變，雙方合作勢(shì)頭也難以逆轉(zhuǎn)。鑒于尼泊爾政府早在2017年時(shí)便已簽署MCC協(xié)議，美國(guó)此番脅迫尼泊爾議會(huì)通過該協(xié)議并不意味著尼泊爾將改變其一貫的對(duì)華方針邏輯。這既是因?yàn)槟岵礌栔饕h和民眾對(duì)華持友好感情，更是源于尼泊爾的地緣政治環(huán)境。尼泊爾作為喜馬拉雅山國(guó)，僅有中國(guó)和印度兩個(gè)鄰國(guó)，這一地緣環(huán)境決定了尼國(guó)家利益和民眾福祉在于與中印交好，并扮演中印溝通合作中“橋梁”的角色，任何破壞性和對(duì)抗性的行為都將首先傷害尼泊爾自身利益。正因如此，美國(guó)借MCC協(xié)議落實(shí)“印太戰(zhàn)略”并挑動(dòng)地緣對(duì)抗的做法遭到了尼泊爾各界的反對(duì)。此外，考慮到美國(guó)在MCC協(xié)議下糟糕的履約記錄和不斷遭到對(duì)象國(guó)反對(duì)的現(xiàn)實(shí)，很難想象該協(xié)議能在尼泊爾順利落實(shí)，更難言改變中尼兩國(guó)構(gòu)建“跨喜馬拉雅立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)”的決心。

國(guó)際發(fā)展合作不能搞“脅迫外交”，更不能為一已私利損害他國(guó)主權(quán)和利益。美國(guó)的“千年挑戰(zhàn)計(jì)劃”協(xié)議正如尼泊爾諺語(yǔ)所描述的那樣，“看起來很好，吃到嘴里是很難嚼的肉”。作為尼泊爾的友好近鄰和發(fā)展伙伴，中國(guó)將一如既往地支持尼泊爾人民自主選擇發(fā)展道路，并繼續(xù)為尼泊爾的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供力所能及的支持與幫助。