農(nóng)村房地一體化項(xiàng)目確權(quán)登記問題與對(duì)策研究

文／宋其聰、楊海、李明君 青島市勘察測(cè)繪研究院 山東青島 266000

引言：

農(nóng)村房地一體項(xiàng)目的管理是落實(shí)農(nóng)村體制改革的重要工程，也是為農(nóng)民提供良好生活環(huán)境以及未來發(fā)展條件的根本保障。但是和城市的不動(dòng)產(chǎn)登記相比，農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記還不夠成熟，存在著工作進(jìn)度緩慢以及效率低下的問題。本文建立在理論分析法以及文獻(xiàn)研究法的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村房地一體項(xiàng)目確權(quán)登記的相關(guān)問題，并且制定優(yōu)化策略，這不僅能夠有效解決農(nóng)村房地一體管理的相關(guān)難題，也可以為后續(xù)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。

1、基礎(chǔ)理論分析

1.1 基礎(chǔ)概念及流程

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作，是建立在不動(dòng)產(chǎn)資源管理以及空間分化的基礎(chǔ)上打造的綜合性工程。在實(shí)際落實(shí)的過程中，必須要遵循“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”的原則，調(diào)查人員必須要與地方政府以及各村組的干部進(jìn)行緊密配合，了解區(qū)域內(nèi)的宗宅基地的權(quán)屬界限、權(quán)屬性質(zhì)、位置、面積、用途、地表房屋等建筑物、構(gòu)筑物的基本情況。具體的房地一體確權(quán)登記流程見圖1。

圖1 農(nóng)村房地一體確權(quán)登記流程

從實(shí)際的執(zhí)行角度來講，整體的調(diào)查工作涉及到了外業(yè)實(shí)地調(diào)查作業(yè)以及內(nèi)業(yè)資料整理作業(yè)。首先從外業(yè)實(shí)地調(diào)查作業(yè)的角度來講，工作人員需要詳細(xì)地分析農(nóng)村每一戶的實(shí)際房屋權(quán)利人、性質(zhì)、坐落位置、建筑物類型、規(guī)劃用途、年份、共有情況、房屋參數(shù)等詳細(xì)的信息，利用設(shè)備測(cè)量以及拍照等方式進(jìn)行記錄。內(nèi)業(yè)資料整理作業(yè)主要涉及到將前期獲取到的相關(guān)圖片、文件、數(shù)據(jù)、信息進(jìn)行整合，收集權(quán)利人的宅基地證書和相關(guān)土地證、當(dāng)?shù)卣畬徟募?、?quán)利人居民身份證和戶口本等資料。然后結(jié)合收集到的相關(guān)數(shù)據(jù)和資料繪制地籍圖以及宗地圖，通過當(dāng)前的現(xiàn)代化信息技術(shù)打造權(quán)限調(diào)查數(shù)據(jù)庫，針對(duì)調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行公示，依法頒發(fā)相關(guān)證書。

1.2 農(nóng)村房地一體確權(quán)登記的特點(diǎn)

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記對(duì)于農(nóng)村的土地資源使用以及科學(xué)發(fā)展有極強(qiáng)的促進(jìn)作用，當(dāng)前深受社會(huì)各界的關(guān)注。與城市的不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行比較農(nóng)村房地一體確權(quán)登記的流程以及項(xiàng)目更為復(fù)雜[1]。需要通過確權(quán)登記工作，了解具體的房屋以及宗地使用情況，分析權(quán)屬管理情況能夠進(jìn)一步解決農(nóng)村房屋管理的歷史遺留問題，同時(shí)也可以強(qiáng)化土地管理的規(guī)范化以及制度化。對(duì)于后期農(nóng)村打造不動(dòng)產(chǎn)登記制度以及一體化管理流程有極強(qiáng)的促進(jìn)作用。

做好農(nóng)村房地一體確權(quán)登記管控，能夠?yàn)楹罄m(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及鄉(xiāng)村建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。規(guī)范化且制度化的土地管理體系，可以為后續(xù)合理地進(jìn)行土地價(jià)值開發(fā)奠定有效依據(jù)，也可以真正保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，是當(dāng)前落實(shí)農(nóng)村深化改革的重要工程。

2、農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作存在的突出問題

2.1 管理體系以及實(shí)際環(huán)境存在的遺留問題

結(jié)合農(nóng)村房地一體確權(quán)工作的實(shí)際開展情況進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)其中存在較為突出的主要問題是基層管理混亂。大部分農(nóng)村的宅基地使用情況較為混亂復(fù)雜，一戶多宅以及面積超標(biāo)現(xiàn)象較為普遍；由于建房審批以及相關(guān)管理存在不到位的情況，缺乏健全的政策體系以及法規(guī)制度進(jìn)行約束，大部分農(nóng)村農(nóng)戶新建住宅之后并未拆除原有的住宅；從繼承關(guān)系角度上來講，祖輩房產(chǎn)加上自身的房產(chǎn)導(dǎo)致一戶多宅現(xiàn)象較為普遍。大部分農(nóng)村的村民法律意識(shí)較為薄弱，購買、贈(zèng)與等行為未能進(jìn)行有效制約，這也導(dǎo)致了一戶多宅的出現(xiàn)。

此外，手續(xù)以及相關(guān)文件缺失。比如房主自行購買住宅的時(shí)間跨度較久，導(dǎo)致缺少相關(guān)變更協(xié)議或者買賣合同，無法確定具體的權(quán)屬關(guān)系。這為后世證件頒發(fā)工作造成了較大的阻礙[2]。

再者，隨著農(nóng)村農(nóng)民生活水平以及收入水平的不斷提升，住房需求也在顯著增加，這也就導(dǎo)致部分物權(quán)管理辦法以及土地管理辦法存在一定的滯后性，并未進(jìn)行有效的完善和創(chuàng)新，大部分農(nóng)村農(nóng)民對(duì)原有的土地進(jìn)行使用時(shí)，往往會(huì)存在占用耕地或者供應(yīng)土地的現(xiàn)象，面積超標(biāo)以及建筑超高問題較為嚴(yán)重。

2.2 確權(quán)登記工作管理體系不夠完善

從具體的工作流程角度來講，在給居民登記并且發(fā)證之前，需要針對(duì)基層的委員會(huì)以及村民做好最基礎(chǔ)的宣傳工作，有效提升農(nóng)戶的不動(dòng)產(chǎn)管理認(rèn)知，同時(shí)要增強(qiáng)其科學(xué)利用土地的相關(guān)意識(shí)。但是當(dāng)前大部分的前期準(zhǔn)備工作不夠完善，未能針對(duì)一系列的細(xì)節(jié)進(jìn)行管控，部分村民由于管理認(rèn)知不強(qiáng)，導(dǎo)致紙質(zhì)材料以及相關(guān)信息遺漏甚至丟失；村干部以及相關(guān)引導(dǎo)人員素質(zhì)參差不齊，缺乏對(duì)調(diào)查工作的深入了解，資料提交不及時(shí)，甚至存在工作積極性不高等現(xiàn)象；受到利益等相關(guān)因素的影響，部分人員針對(duì)面積超占以及一戶多宅等問題存在處理不積極的現(xiàn)象，甚至抵觸對(duì)農(nóng)村房屋的調(diào)查。這些問題的出現(xiàn)，不僅阻礙了房地一體調(diào)查工作的開展，也直接影響了部分簽字環(huán)節(jié)的落實(shí)，不僅拖延了調(diào)查進(jìn)度，也為后續(xù)的農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)管理帶來了較多的阻礙。

2.3 工作量較大且人員隊(duì)伍綜合能力較差

由于我國農(nóng)村分布得較為分散且地域差異性較大，受到不同區(qū)域復(fù)雜環(huán)境的影響，在落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的過程中，往往涉及到了大量復(fù)雜信息的整合以及處理，整體的業(yè)務(wù)模式較為繁復(fù)，工作量較大，信息較多，這也就導(dǎo)致工作壓力較大，所耗費(fèi)的資金成本以及人力物力更多；另外由于房地一體確權(quán)登記管理涉及到了大量數(shù)據(jù)信息的分類及處理，對(duì)于人員的專業(yè)性要求較高，但是結(jié)合當(dāng)前部分政府部門或者村委會(huì)工作人員的綜合能力來看，其專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏現(xiàn)代化技術(shù)以及專業(yè)軟件的使用能力，這就導(dǎo)致工作進(jìn)度較為緩慢，甚至存在疏漏問題；除此之外，相關(guān)部門未能打造具有針對(duì)性的激勵(lì)制度以及績效考核制度，這也就導(dǎo)致工作人員自身的積極性不高，相關(guān)行為和工作狀態(tài)較為松懈，這也影響了具體的工作質(zhì)量。

2.4 鄉(xiāng)村房屋建設(shè)監(jiān)管不嚴(yán)

大部分農(nóng)村住房在建設(shè)以及規(guī)劃的過程中缺乏有效的管理體系，經(jīng)過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)民自建房的主觀意愿較強(qiáng)，而集體負(fù)責(zé)人缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃的認(rèn)知，在房屋建設(shè)以及農(nóng)村土地規(guī)劃的過程中不夠合理，整體的規(guī)模較為混亂，空間布局分化雜亂無章。另外相關(guān)部門監(jiān)督力度不夠，違建現(xiàn)象整改不夠透徹，這也加大了房地一體確權(quán)登記的難度[3]。

在當(dāng)前農(nóng)村深化改革的過程中，進(jìn)一步加強(qiáng)資金的投入力度，落實(shí)好專項(xiàng)技術(shù)的創(chuàng)新是重點(diǎn)，但是基層政府的管控力度存在偏重現(xiàn)象，往往將重點(diǎn)放置在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，這也就導(dǎo)致了房地一體確權(quán)登記缺乏合理的監(jiān)管機(jī)制。

3、農(nóng)村房地一體確權(quán)登記優(yōu)化策略分析

3.1 打造規(guī)范性的基層管理方案

確權(quán)登記部門在落實(shí)房地一體調(diào)查管理的過程中，要嚴(yán)格結(jié)合當(dāng)前的相關(guān)政策，進(jìn)行工作方法以及工作內(nèi)容的優(yōu)化，尤其是要針對(duì)其中含糊不清的問題進(jìn)行嚴(yán)格的核查以及登記處理。結(jié)合農(nóng)戶的實(shí)際使用面積進(jìn)行細(xì)節(jié)劃分，嚴(yán)格地落實(shí)好產(chǎn)權(quán)登記，并且頒發(fā)相關(guān)證書，在這個(gè)過程中要收集所有相關(guān)數(shù)據(jù)與信息，最終進(jìn)行系統(tǒng)存檔。

針對(duì)一戶多宅中的沒有建房審批的相關(guān)建筑，必須要進(jìn)行材料補(bǔ)辦，若不符合相關(guān)規(guī)定，需要按照規(guī)定進(jìn)行歸還，或者依法進(jìn)行拆除。由于繼承或者贈(zèng)與等關(guān)系導(dǎo)致的多套住宅或者一戶多宅等問題，需要結(jié)合當(dāng)前的土地管理辦法以及物權(quán)法等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整。必須要確定權(quán)利人的實(shí)際所屬關(guān)系，按照具體的管理規(guī)定進(jìn)行相關(guān)權(quán)利人登記，杜絕同等情況不同處理辦法等矛盾問題的出現(xiàn)。

對(duì)于占地面積較大的建筑來講，需要引導(dǎo)權(quán)利人及時(shí)的補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，重新進(jìn)行登記，合理合法的處理相關(guān)問題，這樣不僅可以維護(hù)農(nóng)民住房的實(shí)際合法權(quán)益，也可以為農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)管理的后續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

3.2 強(qiáng)化宣傳工作的開展力度，做好前期統(tǒng)籌

農(nóng)村的房地一體確權(quán)管理工作與農(nóng)民自身的切身利益有直接關(guān)系，同時(shí)也關(guān)系到農(nóng)村未來的發(fā)展建設(shè)質(zhì)量，因此在進(jìn)行房地一體確權(quán)調(diào)查以及登記之前，必須要明確主體責(zé)任，落實(shí)好宣傳工作的創(chuàng)新。

以村為單位進(jìn)行宣傳動(dòng)員，可以充分利用當(dāng)前的村廣播、融媒體、地方公眾號(hào)等相關(guān)方式進(jìn)行宣傳。強(qiáng)調(diào)房地一體調(diào)查以及確權(quán)登記的重要性，分析具體的利弊關(guān)系，主要引導(dǎo)村民養(yǎng)成正確的房地產(chǎn)認(rèn)知以及土地使用意識(shí)。針對(duì)外出務(wù)工無法及時(shí)提供相關(guān)資料的，可以采取電話錄音等方式進(jìn)行委托辦理。

針對(duì)不配合以及不理解的農(nóng)戶，必須要有耐心地做好相關(guān)講解工作，充分認(rèn)識(shí)到房地一體確權(quán)登記的重要性，同時(shí)可以自主地尋找相關(guān)部門進(jìn)行主動(dòng)登記，全面提升農(nóng)民群眾的配合程度，這樣不僅可以為后續(xù)房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記工作的順利開展奠定良好基礎(chǔ)，也可以為農(nóng)村土地以及使用營造良好的環(huán)境。

3.3 強(qiáng)化人員團(tuán)隊(duì)和綜合能力

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作本身具有一定的專業(yè)性，因此進(jìn)一步強(qiáng)化登記人員以及調(diào)查人員的綜合素養(yǎng)，落實(shí)好職能認(rèn)知以及權(quán)責(zé)分化，這樣可以為工作的高效開展提供有效動(dòng)力。

首先從人員招聘角度來講提升招聘門檻，進(jìn)一步吸收高素質(zhì)高質(zhì)量的專業(yè)性人才；其次加強(qiáng)對(duì)在職人員的培訓(xùn)以及教育，要學(xué)習(xí)當(dāng)前先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)、辦法、管理模式，結(jié)合區(qū)域發(fā)展的差異性，打造具有針對(duì)性的人員培訓(xùn)方案以及培訓(xùn)途徑；再次打造明確的制度體系，落實(shí)好績效考核制度以及獎(jiǎng)懲制度的創(chuàng)新，樹立典型的員工標(biāo)桿，營造良好的競(jìng)爭環(huán)境，這樣才可以促使人員團(tuán)隊(duì)具備向心力，也可以積極地提升綜合能力[4]。

3.4 構(gòu)建現(xiàn)代化房地一體確權(quán)登記管理體系

由于傳統(tǒng)的登記模式以及調(diào)查模式較為落后，因此可以借助信息技術(shù)打造現(xiàn)代化房地一體確權(quán)登記管理體系，全面開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)以及信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，讓村民足不出戶便可以完成辦理以及登記業(yè)務(wù)，也能夠讓相關(guān)調(diào)查人員通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行數(shù)據(jù)和資料的整合收集。如圖2所示，便是線上不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查登記的相關(guān)流程。

圖2 房地產(chǎn)確權(quán)登記網(wǎng)上辦理平臺(tái)流程

農(nóng)戶可以直接向村委會(huì)提出相關(guān)申請(qǐng)，在平臺(tái)上完善自身的基礎(chǔ)信息，提交相關(guān)文獻(xiàn)材料。工作人員在網(wǎng)站進(jìn)行初步審核無異議之后，將其提交到相關(guān)的監(jiān)管部門，由監(jiān)管部門進(jìn)行二次審核，針對(duì)其中有爭議的問題，需要安排專員進(jìn)行一線核實(shí)調(diào)查處理。通過審核之后，需要在村委會(huì)網(wǎng)站以及相關(guān)平臺(tái)進(jìn)行公告，同時(shí)利用互聯(lián)網(wǎng)或者紙質(zhì)文件的方式，給農(nóng)戶發(fā)送預(yù)登記結(jié)果。

有了信息化登記平臺(tái)以及管理體系，還需要強(qiáng)化信息平臺(tái)建設(shè)維護(hù)力度。因此可以打造如圖3所示的基礎(chǔ)平臺(tái)維護(hù)系統(tǒng)。用戶可以直接通過手機(jī)終端APP獲取材料，這其中手機(jī)終端與服務(wù)器之間會(huì)建立SSL通道，結(jié)合用戶的個(gè)人認(rèn)證以及相關(guān)信息，會(huì)生成SDK證書，這一證書能夠有效保障數(shù)據(jù)安全性，確保用戶的信息準(zhǔn)確無誤[5]。證書中的私鑰會(huì)直接對(duì)用戶所提交的材料進(jìn)行簽名，打造電子簽名體系。簽名數(shù)據(jù)可以直接通過后端接口保存到數(shù)據(jù)庫中，隨時(shí)等待進(jìn)行簽名驗(yàn)收。在驗(yàn)收之前，所有的數(shù)據(jù)都不會(huì)被額外進(jìn)行篡改，這樣能夠有效提升數(shù)據(jù)的安全性和穩(wěn)定性，如果最終的審核不通過，會(huì)及時(shí)地告知用戶終止流程，所有的數(shù)據(jù)會(huì)重新返還之前一環(huán)節(jié)。

圖3 信息平臺(tái)監(jiān)護(hù)體系

在此基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步提升監(jiān)管力度，可以設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，針對(duì)農(nóng)村房地一體確權(quán)登記的流程進(jìn)行細(xì)節(jié)監(jiān)督以及全過程管理，明確各方主體的實(shí)際責(zé)任，落實(shí)好過程細(xì)節(jié)的控制，利用相關(guān)政策以及規(guī)范條例進(jìn)行約束，這樣可以為后續(xù)工作的落實(shí)提供有效保障，也可以確保信息具有針對(duì)性和安全性。

結(jié)語：

綜上所述，在當(dāng)前農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作開展的過程中，必須要針對(duì)其中存在的突出問題進(jìn)行合理分析，要了解農(nóng)村房地調(diào)查以及登記的特殊性和復(fù)雜性，打造最有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略，提升人員團(tuán)隊(duì)的綜合能力，落實(shí)好制度體系創(chuàng)新，強(qiáng)化信息技術(shù)的使用質(zhì)量，打造便捷的現(xiàn)代化登記及調(diào)查流程。這不僅可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的維護(hù)，也可以進(jìn)一步提升農(nóng)村深化改革力度。